张俊伟、何代欣：建立特殊转移支付机制为基层纾困

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张俊伟 何代欣（国务院发展研究中心宏观经济研究部二级巡视员、研究员；中国社科院财经战略研究院财政研究室副主任）

  如何保证政府工作报告中提出的2万亿元新增财政资金直达市县基层、直接惠企利民？近日，国务院常务会议确定建立特殊转移支付机制，为解决这一问题给出了答案。
  国务院发展研究中心宏观经济研究部二级巡视员、研究员张俊伟在接受中国经济时报记者采访时表示，“过去扩张性的财政政策，一个基本思路是增加建设性项目投入，并且多采取中央和地方分担投入的方式。这次的特殊转移支付机制，则把缓解基层政府财力紧张放在首位，强调保工资、保运转、保基本公共服务。这是一个审时度势的重大决策，在现阶段很有意义。”
  打造宏观调控政策升级版
  张俊伟表示，新冠肺炎疫情对经济运行冲击很大，一季度财政收入明显下降，增加了地方政府的财政压力。在此背景下,要想保企业保民生，推进减税降费，必须考虑基层政府的困难。
  中国社科院财经战略研究院财政研究室副主任何代欣对中国经济时报记者表示，特殊时期的特殊转移支付机制，有三方面作用：首先，这是应对经济波动和疫情冲击的体制保障。为应对中国经济下行压力，国家启动了规模性扩张政策，财政政策首当其冲，不仅扩大了财政赤字，还加快了专项债券的发行。这两项都要求直接送达市县两级，这个过程其实是一个体制优化和效率提升的过程。
  其次，建立特殊转移支付机制是为了打造宏观调控政策升级版。中国的经济转型目前步入了关键期，在这个历史节点，宏观政策应该是稳中求进，积极应对挑战。在这种情况下，除了规模性扩张外，还通过提高财政政策运行的效率和体制管理的绩效，保证财政资金和政策直接送达市县两级。
  最后，特殊时期的财政政策其实是宏观调控体系，尤其是财政政策的尝试性创新。这次在整个运行当中特别注意让政策更加积极有为，把保证经济社会的平稳运行和基层政府的运转作为重点突出部分，一方面压减非刚性支出，一方面增加重点领域的支出，体现财政政策在扩张时的针对性。
  资金直接发放到基层是最大亮点
  在张俊伟看来，把新增财政赤字直接发放到基层，是今年积极财政政策的最大亮点。
  他认为，虽然资金是直接下达到基层，但也不是完全把省级、市级政府完全抛开。“资金直接下拨到基层政府手上，有助于减少资金分配过程中的‘跑、冒、滴、漏’现象，有利于提高财政资金使用效率。”
  何代欣也认为，这次提出资金直达基层，省一级主要负责保障资金运行，市县是资金使用主体，从财政收支拨付，到国库接续，对效率、对时间都有要求，这种方式前所未有。
  此外，他还认为，此次的新增财政资金使用范围和资金监管方式也是两大亮点。
  在监管方面，他表示，此次发放的资金规模比较大，是国家从各个方面挤出来的，来之不易，希望这些资金能够真正发挥作用，达到政策目标。特殊转移支付机制要求市县两级在运行管理过程中，严格按照预算法的规定和财政管理的要求，进行精细化管理，审计部门主要起到协调、组织和监督的作用，这样的分工安排非常合适。
  创新探索将对财政体制产生深远影响
  张俊伟认为，当前我国财政收入分配管理上还存在不少深层次矛盾，突出表现就是缺乏地方税主体税种，收入灵活性、自主性低，基层政府严重依赖土地财政和上级的转移支付。
  他认为，考虑到特别国债属于一次性收入，仅仅就1万亿元的对地方直接转移支付而言，它将使中央政府自由支配的资金占全国财政收入的比重下降5%左右。这是一个明显的中央-地方财政收入分配格局的调整，从而蕴含着新的动力和压力。如果中央政府能够抓住机会，加快推进财政管理改革（如中期预算改革、预算绩效管理改革等），那么我国必将在建设“透明政府”“法治政府”方面取得明显的进步。
  何代欣认为，特殊转移支付机制对于今后我国转移支付机制和财政体制的影响有两方面的积极意义。
  一方面是探索了特殊时期财政体制怎样高效运行的方式和方法。另一方面，转移支付机制的完善是深化财税体制改革的重要补充，也是国家治理体系和治理能力现代化的要求。在这种情况之下，摸索转移支付制度与体制对接方法，对于深化改革特别是现代财政制度的建立极其有益。