锁利铭：城市生命体中的超网络结构及治理

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锁利铭（南开大学周恩来政府管理学院教授、博导，中国政府发展联合研究中心研究员）

  作为满足人类生活、生产与发展需要的集聚空间，城市是代表人类进步的重要标志，其治理能力的高低则关系到人民美好生活的实现程度。中国的城市发展以及城市政策在近五年内经历了几次重要的变迁与升级。从2015年中央城市工作会提出“尊重城市规律、完善城市治理体系、提升城市治理能力”，到2019年党的十九届四中全会提出“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”，再到2020年3月习近平总书记在武汉考察时进一步强调，“城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市”。可以看出这三个阶段是不断升级迭代的过程，第一阶段是突出“城市治理”，强调从传统城市管理到城市治理的升级，重点解决城市病问题；第二阶段是通过提升城市承载和资源优化配置能力，实现城市的扩容；第三阶段是在遭遇外部冲击下，对城市生命体健康生长规律进一步思考与总结，以维护城市生命体的健康与生长。
  本文以城市治理目前遇到的现实困境以及主要治理模型为基础，把脉城市生命体的健康维持、运转与成长必须解决城市治理的功能碎片化顽疾，并试图从结构机理的角度理解城市生命体生长，提出以融合“社会系统、行政系统与自然系统”的城市治理多功能网络关联的机理、结构以及城市治理升级路径。
  城市治理面临的现实挑战
  一是城市病顽疾。由于工业化进程的加快，人口集聚的速度和规模急剧提升，市场驱动下的人口流动与城市公共服务及生存空间供给刚性约束之间的矛盾不断加深，于是带来公共服务、设施等的供求出现总量、结构以及周期性不均衡的状态。城市病的产生并不是中国特有的现象，这一过程符合全球城市化进程的必然规律，只是由于中国城市化相对于其他国家来说速度更快、人口规模更大，因此问题暴露也更明显。从生命体的角度来看，这属于成长中的生理性疾病现象。
  二是碎片化困境。虽然城市工作已经强调从管理到治理，但是治理结构依然与地方行政管理体系高度重合。地方行政管理体系强调职能清晰分工与边界划分，以提升部门运作效率，进而形成了每个部门管理每个领域的“一亩三分地”现象 ，由此产生城市治理的行政碎片化困境。虽然在碎片化困境中城市依然可以运转，但是需付出高昂的协调成本，也会面临不协调的风险。这种行政碎片化现象，是在工业社会行政系统运转下形成的长期路径依赖，从生命体的角度来看是运转习惯造成的亚健康。
  三是外部冲击。这里的外部并非单指空间上的外部性，而是指城市正常运转体系以外的非预测性，且对城市生命体产生有害困扰的突发因素。由于人类对自然系统本身的认识处于不断推进过程，对许多突发因素还无法完全精确预料，如地震、飓风等自然灾害，由气流、水流等带动的生态性环境污染，以及未知的病毒或其他生物、卫生环境等引发的疫情等。这些外部冲击的产生具有非完全预测性，而其对城市系统的破坏是广泛、深入且严重的。对生命体而言，属于外部不可抗力的突发性侵入。
  上述三个挑战分别来自社会系统、行政系统及自然系统，此前一直困扰城市健康运行，是因为并未将其作为生命体来对待，采用了“人对物”的治理框架，因此需要从城市生命体的特征角度重新理解治理可能的模式。
  城市生命体具有生态性、整体性、连接性、有限性四大特征
  结合上述现实挑战，对城市生命体不能仅从一般性城市生态角度来理解，需要对城市生命体的特征进行更为全面的剖析，围绕生命体结构机理，提出城市生命体的四种特征。
  生态性。生命的存在本身就是生态观的体现，生命是一切的前提，敬畏城市、善待城市就是在强调城市生命的客观存在。各项城市建设如“海绵城市、智慧城市”等均需要以此为前提，如同人的智慧要建立在健全的躯体上一样，城市的智慧也要建立在健全的生命体之上。城市同大自然一样，其生命本身需要得到尊重与善待，肯定城市生态性的基础上，就必须承认城市具有产生非均衡“病态”的概率。
  整体性。城市是具有生命特征的有机体，需要从完整的角度看待，而不应孤立且分割城市要素及其问题。对于有机体而言，其生命的维持要通过其内在要素之间的联系、传输与循环，以及内部要素与外界环境的联系实现。如同生物体一样，机体各部分各司其职，不可分割。因此，组成城市的所有要素之间是普遍联系的，任何试图分割城市要素，都可能造成局部生命力的减弱或消亡，进而造成全局层面的非均衡或消亡。城市生命体不仅是城市行政边界或地理边界范围内的孤立生命体，还要将其放置在一个区域生命体中。
  连接性。生命体作为一个整体，维持其健康运转需要各要素之间有效连接，以实现要素间的传输。这种连接包括物理连接和社会连接两类，物理连接指城市内部及外部的基础设施层面，包括人口流动的交通线路、物质流动的城市管网、信息传递的通讯网络，以及以5G、物联网等为代表的新基建等。而社会连接主要是社会各组织及个人之间结成的关系，比如社会组织、协作小组、联席会等，最典型的是现在提出的社会治理共同体，即城市生命体的连接载体。从连接范围来看，又分为内部连接和外部连接，除了城市要素范围内的连接，还包括都市圈、城市群、合作区等连接构成了城市的区域命运共同体。这些连接主要体现为对象、强弱、性质、方向、方式和结构，连接的特征存在最优值，连接是否处于最优则决定了生命体运转的健康程度。
  有限性。作为生命体，城市综合承载力本质上是社会系统、行政系统和自然系统的整体利用、消耗、再生和抗压能力的集合，每个系统均存在极限，导致对城市病、碎片化以及外部冲击带来的侵入或影响的免疫与抵抗能力也是有限的。一是自然系统的抗压有限性。构成城市的物理要素本身存在极限抗压能力，由于物质系统具有专用性，其载荷、用途和功能并不能随着问题灵活调整，使得缓解风险的能力有限。二是行政系统的理性有限性。决策科学一再强调，作为行政系统的政府主体，受到有限理性的约束，不能完全预测并作出最优决策，往往寻求满意解，也难以达成有效的集体行动。三是社会系统的生理有限性。个体生命受到各种生理性制约，早在凯恩斯主义兴起时，其政策主张就认为失业不仅是经济问题，更是社会问题，劳动者有限的生命维持周期不能等待“长期”的市场出清结果。
  面向生命体的城市治理创新
  结合城市面临的挑战和生命体特征，可以对长期困扰城市治理的难题给出新的破解视角，同时也对城市治理体系提出新的定位指向。生命体在自然系统、行政系统与社会系统之中存在着广泛的约束，城市治理的创新需要承认有限性、克服有限性，在考虑生命体有限性特征的约束下进行创新，而创新的途径体现在自然系统、社会系统与行政系统之间的结构关系实现有效运转以及整个体系的升级与变迁。
  城市治理体系创新：自然系统、社会系统与行政系统融为一体。治理体系包括自然系统、社会系统和行政系统三个方面，而体系的变迁则体现为三者的结构关系。自然系统是由一切给定的自然资源、环境的原生性物质构成；社会系统是由以人的生存、发展形成的社会文化、习俗、规范及其互动的关系构成；行政系统则是以政府为核心，作为公共代理人身份出现的一系列公共组织，及其政策、制度与行动。城市治理的前提与基础性问题是如何将行政系统纳入自然和社会系统，形成适应城市生命体的生存与成长的生态环境。这样一来，就比较好理解发展方式转型对城市的意义，增长方式来自行政体系的决策与激励，而如果以增长为唯一目标，则必然带来对资源掠夺和环境破坏，则是将行政体系至于自然体系之上的控制，而由马太效应产生的社会贫富差距加剧了阶层分割，则是对社会体系稳定的一种破坏，难以形成共生。
  于是，城市生命体的生态性特征决定了城市治理的体系要充分考虑自然与社会系统的地位，以生长和健康为目标，构成行政、社会与自然三者高度融合、深度嵌入的生态系统，治理体系的边界就是要适应生命体的存在边界，与之重合度越高，则治理体系越健康。如图所示，城市治理体系经历三个阶段，第一个阶段是行政系统主导下的控制型治理，行政系统与社会和自然系统之间形成管理与被管理关系，社会系统与自然系统之间也是单向占有关系，自然系统处于被动局面。第二阶段是通过城市治理中的行政系统与社会系统的嵌入，也就是治理体系中强调的多元主体协同合作，逐渐解决行政系统与社会系统分离控制的问题。第三阶段是三者的融合，促使三个系统间彼此依赖。可以看到，治理体系演进的趋势是将三个系统融为一体，实现生命体与治理体系的重合。
  城市治理目标创新：探索功能组合效应，降低功能分割趋势。对于城市生命体而言，整体性体现为城市构成各要素之间的不可分性和作用传导性，决定了城市治理的目标是要缓解“头痛医头、脚痛医脚”的碎片化治理。碎片化治理主要发生在行政体系之中，“碎片化”强调在行政系统中部门、区域与层级之间的权力、偏好与能力的差异化难以形成共同的目标与行动。对于城市生命体而言，当遇到内部机能或外部冲击时，会在问题定义上将责任归属碎片化，也就是本属于综合性功能问题，却被定义为某个单一部门问题，比如大气污染或者突发疫情等，往往直接界定为环境保护或者卫生防疫部门的责任，但是单个部门无法应对，致使治理失效。又或者问题被定义为一个跨层级、跨地区或跨功能性问题，但是在处理过程中，交易成本和合作风险普遍存在，应对问题中所需要的信息、技术、资源、权力等要素无法合理地分享、共享或分配，依然会导致治理的低效甚至失败。
  这种碎片化的制度性集体行动困境不仅在行政系统中会发生，社会系统内部以及在行政系统与社会系统之间，依然普遍存在。只要存在外部性、公共性和复杂性，单个组织没有意愿或者即使有意愿也没有能力有效应对的情况下，碎片化都会存在。这与工业化社会发展的专业化分工有着密切关系，细化分工使得每一个单元有动力对自身分工进行专用性投资，形成了专用性资产，使得专业内和专业外协作的交易成本和风险加剧。不仅如此，在科层治理和竞争性治理模式下，政府部门、行政区、社会组织之间的各种竞赛，也强化了功能分割，从而导致碎片化困境进一步恶化。在工业化初期形成的官僚组织与市场组织的格局下，城市公共事务逐渐按照“功能”划分组织，而这种组织划分又为了政府职能划分逐渐融合，于是政府职能的行政管理与城市公共事务管理逐渐重合，并以自我强化的方式产生路径依赖效应。对于适用于供给生命体运转的各项功能而言，不再是单功能运转，任何一个单功能的停滞或者减缓，都可能带来其他功能的损伤或坏死，进而导致整体功能瘫痪。城市治理的目标是要探索功能组合效应，即在保证完整性的目标下，如何进行功能组合，逐渐降低功能的组织单一化和专用性投资带来的功能分割趋势。
  城市治理途径创新：形成超网络结构以应对多场景风险。现有的城市治理理论强调从竞争到合作，从合作到协同，从协同到网络的推进链条。但是在城市生命体的视角下，连接性已作为维持城市生存与健康成长的必要因素，也成为解决治理碎片化的必要方式，而连接网络也不仅仅是单功能的连接，需要加以创新。城市生命体的特征中，我们提出了连接的六个维度——对象、强弱、性质、方向、方式和结构，只有实现有效连接，才可能保证生命体的整体性，从这个角度来说，连接性特征是治理目标的途径。目前部门间协同、区域间合作、公私伙伴间也进行了推进，但是适应城市生命体的网络需要新的特征。无论是对于大气污染还是新冠肺炎疫情这样的突发性外生冲击，我们不难发现以合作为中心的连接关系和以网络为形态的连接结构要实现有效连接都需要网络治理的创新。
  与现有城市治理网络理论仅强调社会性形成的“单功能”与“单场景”网络不同，生命体下的网络对行政系统、社会系统与自然系统连接所组成的结构，其性质是行政系统与社会系统组成的神经网络，节点就是网络中的神经元，这些神经元之间交互连接组成复杂的网络体系，这种连接的牢固性因反复使用而增强，因失用而减弱，这种网络具有自学功能、鲁棒性、容错性以及并行分布式处理等特点。于是，作为神经网络的城市生命体治理网络呈现出全新的任务、属性与结构，网络连接的对象需要从局部到全局。在对象上要实现全向连接，也就是要实现所有要素之间的互联互通，包括形成体内网络和体间网络。全向连接需要对现有行政体系“上下同构、左右对等”的连接方式加以创新，实现“非对等、非隶属”主体间的有效连接。网络连接的强弱决定于各治理主体之间信息、资源等交换与共享的需要。网络连接的性质，主要体现在主体之间的冲突、竞争、合作、协同、协调等，在城市生命体连接的性质上则更加强调协调的作用，就是在主体间无论是竞争和合作，都减少无谓的福利损失，也就是在承认人与社会组织的有限理性追求个体最大化的动机下，通过协调的引入，实现个体间连接行为对公共目标与价值的促进作用，从而降低资产专用性带来的连接风险。
  在城市治理的网络结构方面，治理实践中的功能协同，并非由行动者独立个体组成的单个网络，由于每个行动者都来自既有功能网络，功能协同是由一个个既有的功能网络重新连接而成的，于是生命体治理网络结构本质上是通过多网络交互实现功能融合，属于超网络（Network of Network）。超网络直观来说，就是网络的网络，包含了不同性质的节点和不同性质的关系，具有多层性、多重性和嵌套性，能够描述和揭示各种网络之间的相互作用和影响，揭示同构网络多重关系和异构网络交互关系。不同功能网络之间通过关联机制，将不同网络的信息、资源、社会资本与联合行动进行网间传递、嵌入直至耦合状态。在遇到外部冲击时，关联的超网络根据应激性，产生面向应急问题的强网络连接调动可能动用的功能，而在常态下则保持全功能网络的畅通，保持信息和资源在最大范围的正常流动维持生命体的健康运转，从而实现多场景下“平战结合”的网络动态演变。
  城市生命体的提出给城市治理提出了新的更高的要求，是城市治理本身发展回应现实中城市病顽疾、碎片化障碍以及外部冲击的顶层设计方案，从根本上回答了自然、行政、社会在城市的形成、发展与演化中的定位与作用。城市生命体具有生态性、整体性、连接性和有限性，其中有限性是作为能力和周期约束条件，而生态性决定了城市治理体系的范围要包括自然、行政与社会在内的三者高度融合。整体性和连接性则决定了治理创新的目标和途径。治理目标的创新需要克服行政系统与社会系统中碎片化状态从而实现有效的集体行动；治理途径的创新是形成具有自我感知与演化的神经网络，通过多功能有效传递、嵌入直至耦合，形成超网络结构以应对多场景风险。
  要实现面向生命体的城市治理，需要逐渐调整在工业化社会形成的职能专业化分工下，行政系统对城市治理系统的主导与替代。以生态性、整体性、连接性和有限性的思维认识对待城市治理，体系上形成功能分层、多元共生与组织演化。对于功能分层而言，核心是将城市公共事务去行政化，将原有按照职能划分的城市治理体系改造为按照系统划分成政治主体、行政主体与专业主体之间的功能分工，政治主体的功能分工是“决策、动员”；行政主体的功能分工是“执行、控制”；专业主体的功能分工是“处置、应对”，从而将城市事务与城市政治、行政分开，实现专业化事务管理。在此基础上，将更多“非传统”“平等”的主体纳入城市治理体系之中，比如企业、高校、技术社群等原本未纳入城市治理的主体，以降低“行政层级”“行政碎片化”“专用性投资”对主体间连接和网络形成的影响。并以生命体的态度孵化更多连接型组织，以起到对多功能关联网络的连接价值。
  最后，在未来的研究中，可以进一步构建面向生命的城市治理模型、城市治理有效边界、城市锦标赛体制改革，尤其是加强将超网模型应用到城市治理中，以补充和完善多功能关联问题的理论方法和研究工具。