耿五三：深化农村改革要关注“脱钩”和“挂钩”

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耿五三（西安市高陵区农村经济经营服务中心党组书记、主任）

  在农村改革过程中，以高陵区为例。近年来，陆续承担了农村产权交易市场、两权抵押贷款、新型城镇化、农村集体产权制度改革、土地三项制度等多项国家级改革试点试验。这些改革彼此交织、互相影响，推进时有可能协同不够。有时体现为单项改革之间应当“挂钩”而没有“挂钩”，有时体现为应当“脱钩”而没有“脱钩”，需要格外关注。
  一、户籍要“脱钩”
  近年来，户籍制度改革在全国深入开展，取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，建立了城乡统一的户口登记制度。这给农村集体经济组织成员管理、宅基地管理等带来很大困难。
  原有农业户口所登记的“户”“成员”，与农村承包经营户及集体成员高度重合；因此，高陵区及很多地方在农村集体产权制度改革的过程中，将户籍作为成员界定的重要依据。随着户籍制度改革的开展，有的非集体经济组织成员将户口迁入农村，并以此为由要求将自己界定为集体成员；也有的集体经济组织成员将户口迁出、进城落户，但并不因此而必然丧失成员资格；户籍因素越来越明显的成为成员界定管理的“干扰项”。
  长期以来，户籍也是承包地、宅基地管理最重要的基础。户籍一元化改革之后，原有对于分户、迁徙等方面的约束大大放松，越来越难以支撑承包地、宅基地等方面的相关管理工作。
  因此，高陵区准备探索这一方面的“脱钩性改革”，拟以农村集体产权制度改革期间成员界定的数据为基准，搭建基于“云服务”的全区统一的成员登记管理体系，用“农村承包经营户”（“农户”）来代替户籍，实行动态管理，使相关管理工作摆脱对于户籍登记管理的过度依赖，从而更好的保护集体成员的合法权益。
  二、权利义务要“挂钩”
  近年来，几乎所有涉及三农的改革，都会强调赋予农民更多权利、保护农民合法权益。孤立的看，这都没有问题。然而，如果从整体上看，在制度设计中对权利强调的过多、对义务有所忽略，有可能会形成“合成谬误”。
  例如，农民的承包经营权、宅基地资格权和使用权、集体资产收益权，在现阶段都是无偿取得、却又有偿退出。这里的“农民”，指向的其实是“农村承包经营户”和“农村集体经济组织成员”，这就使得“成员”成了“香饽饽”，甚至成为“唐僧肉”，也有可能造成宅基地的“无限”增长等问题。
  因此，在各项改革的制度设计中，都要充分考虑权利义务的关联性，淡化“成员”的直接红利。比如说，集体经营性建设用地入市的收益分配，应当减少对成员的直接分配；集体经济分红，不应该成为农村集体产权制度改革的指令性指标。把更多的资金留在集体，用于公益事业、公共服务、帮助弱势群体，同步加强集体财务资产监管，会更好的彰显集体经济的优越性。
  此外，权利与权利之间也要挂钩。例如集体经营性建设用地入市与宅基地分配，存在“抢地”的现象。处理不当，很可能出现一边是“有地”入市，一边却“无地”用于分配宅基地。可以统筹谋划，从入市收益中提取资金补助给符合申请条件却无法获得宅基地的农户。
  再例如，集体经营性建设用地异地调整入市时，有可能把建设用地指标“空降”到承包地上面。需要在制度设计上考虑集体经营性建设用地使用权和承包经营权的“挂钩”问题。
  三、不同层级农村集体，先“脱钩”再“挂钩”
  我国农村集体的产权关系是“三级所有、队为基础”，乡村组三级的资产彼此独立。然而，近十年来，村集体职责由村委会代行、村组财务由乡镇代管，个别情况下出现“混账”管理，将村组之间的资金混淆记账。虽然高陵区在农村集体产权制度改革的过程中，明确开展了村委会和村集体“分账管理”、资产移交，但仍然不够到位。
  一方面，村组之间共用一个账户、甚至“混账”管理，村与组、组与组之间的资金难以区分，不利于保护集体及其成员的权益。例如，部分组集体因征地补偿纠纷败诉，造成所在的村集体账户被司法机关长期冻结，集体经济发展受阻。这就需要做好“脱钩”。
  另一方面，组集体往往拥有大量的资产但缺乏法人资格，而村集体管理机构相对健全但资产较少；建立制度性的联系，可以有效的夯实集体经济发展的基础。这就需要探索“挂钩”。
  因此，高陵区拟出台《关于组财村代管和村组联合发展的指导意见》，既进一步强调和明确不同层级集体的产权归属及管理方式，又鼓励倡导不同集体之间联合发展，破解制约发展的因素。国家层面也应该充分考虑农村集体所有制的特殊性，对于不同农村集体之间联合发展的，契税等方面予以适当减免。（来源： 西安乡村振兴研究院微信公众号）