郭晓鸣等:农村人居环境治理，看高岗怎么做!

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郭晓鸣 骆希（四川省社会科学院;四川师范大学经济与管理学院）

  自党的十九大明确提农村人居环境不仅关系到乡村居民的生活质量和幸福指数，更直接影响乡村和谐稳定以及乡村振兴战略的有效实施。当前农村人居环境治理面临着推进难度大、农户参与度低、对政府依赖性强、长效治理机制缺失等突出矛盾，亟需通过突破性的模式创新有效破解现实难题，显著提升农村人居环境治理水平，同步促进乡村产业发展、治理优化，助推美丽乡村建设。
  四川省雅安市名山区解放乡高岗村在农村人居环境治理中积极探索垃圾治理有效路径，首创“组织引领、群众参与；垃圾分类、源头减量；健全制度、现代管理”为核心的“高岗模式”。这一模式系统性解决了乡村垃圾处理难、面源污染大的突出难题，依靠农民全方位主动参与实现了乡村人居环境从“脏、乱、差”到“净、畅、丽”的重大转变，开启了保护青山绿水与乡村振兴协同推进的新路径，对于实现“生态宜居”和推进美丽乡村建设具有十分重要的借鉴和推广价值。
  高岗模式的主要探索
  高岗村在农村人居环境治理工作推进中，聚焦组织引领、制度建设、强化监督，针对垃圾分类清运治理采取了以下关键举措：
  以组织带动为引领，发挥群众主体作用
  一是突出“问题”导向。针对群众反映强烈的垃圾池臭气熏天、垃圾外溢二次污染等突出问题，通过召开村“两委”会、村民代表大会等，在广泛征求群众意见建议基础上，把所有“垃圾池”全部拆除，倒逼农村垃圾治理。二是突出“宣传”引领。制作通俗易懂、喜闻乐见的宣传图册，组织村组干部、党员、技术员等队伍，以院坝会等形式进组入户宣传垃圾分类知识，有效提升群众的环保理念和垃圾自主分类意识。三是突出“权利”引领 。在充分讨论基础上，制定了每户每年缴纳100元垃圾清运费及专款专用的相关制度，每年坚持收支全面公示，使村民对垃圾清运资金使用的监督“权利”意识明显增强。
  源头减量为核心，创新垃圾分类机制
  高岗村结合本地实际，制定了适用的垃圾分类、收集、和转运标准。一是实行“三分类”归类。第一类为可回收、可利用的垃圾，如有机垃圾、建筑垃圾等，不能装入垃圾收集袋；第二类为不可回收、需深埋作无害化处理的垃圾，如动物尸体等，不能装入垃圾收集袋；第三类为不可回收的垃圾、无需作无害化处理的垃圾，如玻璃类、塑料类等，装入指定垃圾收集袋。二是实行“三分类”处理。针对第一类垃圾，回收再利用；针对第二类垃圾，进行深埋、作无害化处理；针对第三类垃圾，必须放入指定垃圾收集袋，由清运员定时定点清运。三是实行“日清扫、周清运”服务。农户于每周日将不可回收垃圾放入垃圾收集袋，由清运员到户收集，统一运往指定地点进行集中处理。
  以常态管理为基础，建立长效监督制度
  一是建章立制。高岗村将垃圾分类制度纳入“村规民约”，将门前“五包”落实到户，实现监管网格化。二是考核激励。每月27日开展“爱美二七”评比活动，每季度开展“洁美家庭”评比活动，每年开展“生态文明户”创建活动，将结果全村公示并发放奖品，有效激励群众自觉主动参与村庄环境治理。三是常态监督。采取“三位一体”常态化监督管理，即农户监督清运员按时清运，村“两委”监督农户持之以恒养成垃圾分类好习惯，垃圾清运员监督农户是否按规定对垃圾进行分类。
  高岗模式的显著成效
  “高岗模式”是依靠农村内生力量主导优化乡村公共服务供给的成功范例。自2014年实施以来，以乡村人居环境整治为突破点，高岗村在人居环境、农民素质、干群关系、治理结构和模式推广五个方面取得了重要进展和显著成效。
  农户居住环境有效改变
  垃圾“日清扫、周清运”制度的切实推行，为高岗村拆除全村13个垃圾池和消灭数十个自发形成的露天垃圾场奠定了关键性基础，一方面彻底解决了由于垃圾不分类和转运不及时导致的垃圾量大和外溢问题，另一方面有效解决了垃圾池所导致的空气污染和转运过程中二次污染问题，从源头上扼制了污染源，实现了全村人居环境的根本改善。截至2019年末，高岗村垃圾集中处置率达85%，农村生活垃圾分类推广率达100%、无害化处理率达96%，农村生活垃圾和清运量减量均达65%以上。走在高岗村的路上，看不到一个垃圾池，闻不到一丝垃圾异味，充分展现出村庄优美、环境洁净的幸福美丽新农村景象。
  农民个人素质有效提升
  高岗村通过生活理念、生活方式和生活行为的引导，使村民们自觉形成了分类生活垃圾的良好习惯，并以人居环境治理为切入点，全方位提升了高岗村村民的卫生习惯、公共意识和诚信理念，实现农民个人素质的显著提升。与此同时，由于高岗村在垃圾分类和清运过程中始终坚持以群众为主体，促使全村村民在乡村人居环境治理中形成紧密的行动“共同体”，增强了村民的村庄归属感，不仅圆满实现了改善人居环境目标，而且有效提升了全体村民以合作方式参与村庄公共事务管理的能力。
  乡村干群关系有效改善
  在推进乡村人居环境治理过程中，高岗村村两委党员干部以率先垂范的行动表率，引领村民自觉进行垃圾分类，主动清理房前屋后的生活垃圾，不仅引导村民移风易俗，有效改变了全村长期脏、乱、差现状，同时获得了村民的认同和支持。高岗模式的成功探索，实现了顺民心、遂民意、谋民利，极大地改善了乡村干群关系，赋予了基层党组织更强的领导力和组织能力，构成凝聚村民发展共识和强化集体行动的重要基础。
  乡村治理结构有效优化
  村民参与度低和基层治理能力弱是实施农村人居环境治理面临的两大基本难题。在高岗模式探索之中，最重要的突破就是坚持在垃圾分类标准制定、垃圾定时清运制度制定等多个环节实行“民主评议”，促使全村村民围绕人居环境治理在村、社两个层级广泛而充分地进行民主讨论，这些重要的制度化成果，构成了高岗村动员村民充分参与的新型合作治理机制，促进了乡村治理能力提升和结构优化。
  治理模式得到有效推广
  高岗模式最重要的特质是乡村力量主导而不是依靠大量财政资源支撑，因而表现出很强的可复制和可推广性。正因如此，高岗模式获得国家相关部门、四川省主要领导的高度肯定，多次受到国省市部门表彰，先后获得国家森林乡村、市级文明村、“绿美新村”等荣誉称号。截至2019年底，高岗村已经吸引了省内外50余个县市考察学习。高岗模式不仅在四川省雅安市全面推广，而且正在成都市、西昌市等地逐步推广，己经成为四川省农村人居环境治理中具有重要创新和推广价值的成功典范。
  高岗模式的重要创新
  面对乡村人居环境治理的多重挑战，高岗村以垃圾分类清运为突破口，在“制度设计、组织引领、激励构建、农民参与、政策支持”五个重要方面进行了创新性探索，取得了极具借鉴和推广价值的制度性突破。
  以可行制度设计奠定改革基础
  可行的制度设计是改革成功的重要基础。高岗村在人居环境治理的制度创新包括两个重要方面：一是将标准简易化。基于农村现实基础和对生活垃圾分类后直接利用的客观需求，高岗村对垃圾分类标准进行有效简化，建立适合于乡村推广的垃圾“三分类”标准和“日清扫、周清运”制度。二是将标准制度化。高岗村将人居环境治理纳入“村规民约”，重塑有内在约束力的乡村制度规范，为乡村人居环境整治的顺利推行奠定了良好的制度基础。
  以强化组织引领减少改革阻力
  村民垃圾分类习惯的养成需要一个渐进过程，必须有效率地加以引导和示范。高岗村在人居环境治理过程中突出组织引领，充分发挥村组党员干部的先锋模范作用，有效减少改革阻力。一是强化村级组织在公共事务决议中的引领作用。高岗村村两委将垃圾处理问题作为全村“1”号民生工程，多次召开村“两委”会、村党员大会、村民代表大会、村民小组会议，讨论和决议生活垃圾治理问题，促进村民在人居环境治理中形成共同意志。二是强化村组干部在人居环境治理中的示范作用。针对人居环境治理中普遍存在的推进难矛盾，高岗村建立村组党员干部率先示范的工作机制，村组干部亲自动手分垃圾、亲自上门收垃圾，通过以身作则践行垃圾分类制度，有效减少了工作推进中的各种矛盾，充分发挥了村两委在人居环境治理中的引领示范作用。
  以多元激励机制化解瓶颈矛盾
  激励机制缺失是推进农村人居环境治理过程中的突出问题，针对此，高岗村强化集体性参与激励，主要通过组织实施多类评比活动，构建精神激励和物质激励相结合的多元激励机制。以家庭清洁卫生评比为基本导向的激励机制的建立，有效改变了环境治理只能靠政府的路径依赖，激发了全体村民的参与意识和环保意识，增进了社区归属感和家庭荣誉感，促进了高岗村人居环境的长效治理。
  以自主充分参与构建内生动力
  全方位构建农民自主参与机制，是高岗模式最重要的制度特征和创新价值所在。进一步考察，高岗模式的农民参与主要从四个重要维度实现：一是制度设计参与。动员组织村民全程参与垃圾分类标准、经费收取和使用标准、评比标准以及实施方案等制度的讨论决策。二是实施推进参与。动员组织村民直接参与拆除原有垃圾池和露天垃圾场整治工作，变“群众看”为“群众干”。三是日常监督参与。通过农户监督清运员，保证按时清运和清运质量，通过清运员监督农户，保证农户按规定进行垃圾分类。四是资金筹措参与。经过村民充分讨论建立每户每年交纳100元垃圾清运费的资金筹措方案，既减少垃圾清运的资金压力，又促进村民对村内环境治理的关注和监督，有效激发了农民参与的内生动力。
  以精准政策支持提升改革效率
  如何提高政策实施的精准性和有效性，是农村人居环境治理面临的又一挑战。在高岗村的实践中，地方政府不是简单安排项目，大包大揽，而是围绕农村人居环境治理中的主要矛盾和难点精准制定导向政策及支持措施。针对垃圾分类设备缺乏和村民前期参与认同度不高的困难，主要举措是统筹财政资金为每户村民配发垃圾分类桶；针对村内垃圾收集运输的关键障碍，则统筹项目资金配置一台适应当地丘陵地形的垃圾收集车。通过精准瞄准农村人居环境治理的痛点和难点实施支持政策，有效改进了财政资金使用方式，显著提升了人居环境治理的政策效率。
  高岗模式的经验启示
  高岗村的人居环境治理模式从解决主要矛盾入手，找准关键节点对症施策，有效破解了农村人居环境治理的根源性问题，拓展了新路径，创新了新模式，对进一步推进农村人居环境治理形成了以下四个方面重要经验启示：
  必须重视加强基层组织引领与充分发动农民参与相互促进
  农村人居环境治理中基层组织是动员者、组织者、引领者，农民群众是参与者、实施者、受益者，只有将组织引领与农民群众参与有机衔接，才能实现农村环境治理政策的有效落地。高岗模式的成功实践表明，农村人居环境治理一方面必须充分发挥基层组织的动员、引领和示范作用，准确把握农村人居环境治理的重点和方向；另一方面应当充分尊重农民群众的主体地位，鼓励群众充分参与和发挥主观能动性，构建农村人居环境治理的长效动力。
  必须实现建立制度规范与构建激励机制双向突破
  完善的制度规范是农村人居环境治理的准绳，有效的激励机制是制度长效推行的保证，二者双向推动是农村人居环境治理可持续发展的根本保障。从高岗实践看，一方面，建立和完善相应的制度规范是提高人居环境治理效率所不可或缺的，但基于乡村实际，制度规范的制定应当可操作、易推行，并且要与具有内生约束力的村规民约有机结合。另一方面，农村人居环境治理需要创造性地构建激励机制，应充分结合传统乡村“熟人社会”的特征，探索建立物质与精神相结合的激励机制，让农民群众在乡村人居环境治理中提高参与感、获得感和荣誉感。
  必须坚持政府有效支持和探索市场化机制同步推进
  政府支持是推动农村人居环境治理的基本方式，市场化机制是提高农村人居环境治理的重要选择，二者同步推进对完善农村人居环境治理机制至关紧要。高岗模式提供的重要启示是，在农村人居环境治理中，一方面应充分发挥政府在公共基础设施建设中的主体地位，重点解决人居环境治理的关键性难点、断点和痛点，为市场化机制发挥作用创造基本条件。另一方面应积极探索以市场化方式实施农村人居环境治理各类项目，鼓励以政府购买公共服务的方式吸引市场主体广泛参与农村人居环境治理。
  必须引导深化单向改革与强化乡村治理联动协同
  农村人居环境治理是一项系统工程，应当提高站位，将其置于乡村治理现代化的高度予以充分重视，从人居环境治理的单一目标拓展到产业提升、治理优化和乡村振兴的多元目标。高岗模式的实践深刻表明，只要将人居环境治理决策过程与村民民主自治联动，将人居环境治理群众动员和提高基层干部现代治理能力联动，将人居环境治理硬件建设与乡村基础设施现代化联动，就能够做到牵一发而动全身，实现“生态宜居”与“有效治理”的协同推进，为促进乡村全面振兴提供重要支撑。