郑风田：宅基地三权分置该如何改革？

gecccn

我国农村宅基地数量庞大但目前还一直处在沉睡之中，数千万亩宅基地处于闲置、低效使用状态。通过宅基地的三权分置改革，如果步子能够迈得足够大，可以成功激活数百万亿的农村宅基地市场，不但可以破除目前愈大愈大的城乡二元结构，让城乡得以走向融合，而且可以让乡村获得城市的社会资本，止住衰败，走向振兴。其中最关键之处就是要让农村以宅基地为主的非农建设用地，享受城市建设用地的同等权利，让其成为独立的市场要素。宅基地的流转范围要足够大，不但包括本区域的农村居民，而且也应该包括城市居民，其流转的市场也应该足够长，让其享受城市国有土地出让的70年有效时间。配合宅基地的三权分置，要建立一整套的农村宅基地制度体系，包括退出、转换、抵押、有偿使用等，通过让退出宅基地农民享受国家社保、通过强化管理阻止滥占耕地等来化解风险，让宅基地改革成为未来乡村发展新抓手，以此带动农村新产业新业态发展，也顺势缩小城乡发展差距。
据新华社报道，1月15日，国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上说，中央农村工作会议提出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。农村宅基地“三权分置”改革的启动，对解决当前农村宅基地的改革死结与乡村振兴都非常重要，也关系农民的福祉。
  一、宅基地三分分置改革的必要性
  1.农村宅基地数量庞大，但闲置、低效率使用数量巨大。
  据国土资源部数据显示，我国城镇建设用地面积为91612平方公里，而农村建设用地面积为191158平方公里，农村建设用地面积是城镇的2倍以上。农村集体建设用地主要包括三部分，即乡村企业用地、公益性建设用地及宅基地，在农村的19万多平方公里的建设用地中，农村宅基地面积13万平方公里，约占为70%。由于2.8亿农民进城打工，加工近亿人近年来变成城镇居民，大量的宅基地处于闲置与低效率利用状态，有些人估计占三分之一，也就是有6000多成为，而闲置不用状态约有一半，也就有3000多万亩。
  2.农村财产权收益无法提升，城乡居民财富差距愈拉愈大。
  农民拥有2亿多亩的宅基地，基本上没有获得多少的财产性收入。近年来虽然多次提升农民财产发生收益，但一直没有突破1%.主要原因还是农民最重要的资产--宅基地一直没有改革，成为一块沉睡的资产。而城镇居民，尤其是大城镇居民，比如一线城市，购买拥有一套房子就变成了千万富翁，二三线城市也因为拥有房屋变成百万富翁。农民拥有如此庞大的宅基地，实际财产价值屈指可数。主要原因是我国规定宅基地只能在本村集体成员内部交易，事实上是无法交易，致使其真正的价值并没有显现出来。农民居民与城乡居民的财产数量差距愈拉愈大。
  3.农民工无法卖宅进城买房，无法完全融入城市，变成市民，拖延城市化的进程。
  目前大量的农民工，真正能够城市购买房屋的不到1%.一个主要的原因是无法卖掉宅基地作为首付进行置换。国务院发展中心原副主任刘世锦曾讲道：如果农民的房子可以卖的话，收益就不仅仅是办旅游那点收入，当地的地价就起来了，农民的集体用地、宅基地价格可能就不止翻一番两番了。农民土地值钱了以后，有些人可以把这个房子卖掉，手头就有钱了，就可以进城买房了，促进城里房地产去库存。这是理论和政策上非常实际的问题。
  二、宅基地三权分置的迫切性及其意义
  当前我国农村宅基地的改革有非常大的必要性和迫切性。
  1.不让交易导致城乡资源阻断，城乡融合无法实现；通过宅基地使用权的流转，可以促进要素市场化的形成。
  十八届三中全会《决定》提出，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律。而我国目前我国农村极其稀缺的土地资源，尤其农村建设用地一直未被市场合理配置，建设用地指标与地方实际需求严重脱节，导致资源利用效率非常低下。拥有大量非农宅基地的农民也无法享受城镇化与工业化的红利。如果能够通过宅基地的三权分置改革，促进农村土地要素的市场化，就可以打破城乡土地要素的分隔，使城乡要素资源同权同利。
  2.不让交易村庄逐步衰败，难以活化；如果允许交易则可止住乡村衰败、活化村庄。
  由于宅基地无法流转，只能以征地的形式单向向城市流出，村庄间无法进行交易，更无法吸引城市资源下乡配置乡村资源，导致乡村不断衰败。而通过宅基地的三权分置改革，让使用权放活，就可以吸引城市资源来建设乡村，可以打破原来封闭的乡村，打破封闭的城乡二元结构，让乡村得到外来源水，从而能够活化起来。
  3.如果宅基地市场建立起来，我国的GDP会迅猛增加。
  近年来一些发达地区的农村宅基地其实一直在地下进行交易着，但由于政策限制，这些闲置的宅基地没有合法的交易渠道，其价格远远低于其价值。仅从目前全国各地的增减挂钩试验来看，每亩价值近10万元，一旦交易市场透明，其价格应该立即翻倍，也就是20万每亩。我国农地3亿亩，就是60万亿。有些人认为应该是每亩50亿，那全国因此而增加150万亿的市场价值。如果这些价值如果计入GDP，相信我国GDP的数量因此而大增。
  三、宅基地三权分置的核心原则
  深化宅基地三权分置制度改革，必须坚持宅基地的使用权可以流转，不仅仅在村庄内部流转，也不仅仅在县域农村户籍内部流转，而且应该允许在城乡间流转。其流转期间可长可短，最长可以与国有土地流转看齐，有70年的时间。只有这样就可以形成城乡统一的建设用地市场。
  1.宅基地使用权是否应当自由流转。
  有关宅基地的流转，有各种各样的观点。完全自由派主张宅基地使用权的流转不应该受到任何限制，当该如建设用地使用权一样自由流转。而限制使用权流转学派认为流转会损害农民根本利益。其实我国宅基地私下流转比较多的地区是发达地区，中西部大量农村的宅基地在闲置着。要相信农民是理性经济人，但要赋予农民宅基地使用权的流转权利。
  国务院发展研究中心原副主任刘世锦在2015中国城镇化高层国际论坛开幕式曾表示：“一个产品真正的价值体现出来需要两个条件，一是产权要界定，二是一定要进入交易。农民有什么值钱的东西？就是那块地。我们还是要让市场发挥决定性作用，让宅基地进入交易。如果不让它交易，价格能起来吗？说要保护农民利益，你连农民利益有多大都搞不清楚，怎么真正保护呢？”允许交易，对农民来讲非常重要。
  2.“三块地”改革：应扩大农村宅基地流转范围。
过去宅基地的流转主要限制在村庄集体成员内部。因为本集体成员都有宅基地地，所以这种规定实质上等同于不让流转。未来应该允许宅基地使用员流转，不仅仅在同县域的农村户籍内部流转，而且还应该允许城市之间流转。只有这种，才能吸引城市资源来建设乡村，打破城乡之间资源流转的障碍，让乡村能够活起来。
  3. 流转的时间应该足够长，应该跟国有土地流转时间一致，70年。
去年8月，国土资源部会同住房城乡建设部印发的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》 明确提出利用集体建设用地建设租赁住房 。在集体建设用地上建租赁住房，事实上已经突破了城乡土地供应的二元分化。为防出现“以租代售”，在国内首批13个城市开展的利用集体建设用地建设租赁住房试点中，北京公布的试点方案，就规定“只租不售”、单次租期不超过10年。仅有10年使用权的时间太短，如果农村宅基地的使用权改革，应该往前迈出更大的步，延长到70年，才能真正地激活市场。
  4.放活宅基地使用权流转，建立农宅交易市场。
  农村集体建设用地流转目前还受到诸多制约限制，如何建立起一个农村集体建设用地的自由流转市场非常重要，只有实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地同价同权”要素市场平等化，才能真正流转。未来应该允许农村集体宅基地使用权自由转让、抵押和出租，还应该允许农民住房的买卖、抵押和出租。
  当然“农村土地入市”须明确产权主体及权益分配机制，建立统一的产权交易市场。农村集体建设土地入市是未来的必然趋势，但前提是须明确产权主体及权益分配机制，防止公权力侵占。目前我国的农村土地普遍存在主体虚位、主体混乱问题，未来应该确权发证，明确农民的权益，在此基础上建设产权交易市场，开启农村沉睡的资本。
  四、宅基地三权分置制度的配套体系如何构建？
  1. 建立宅基地产权明晰制度，二证齐全。
  我国农村宅基地由于历史与地域的差异，会有不少历史遗留问题，但应该本着城市不动产登记的原则，让产权界定清晰的基础上，纳入不动产统一登记条理，让农民拿到宅基地土地使用权证及房产证，保证农民的宅基地权益。
  农民拿到房产证意义深远。近年来，厉以宁教授认为房产证是提高农民收入的“撬杠”之一。应该给农民发产权证，包括承包土地的使用权证、宅基地的使用权证和房产证。他认为给农民住房发产权证至少有三大好处：第一，农民的房产权得到确认后，将对农民以后处理这个产权，包括今后一旦政策允许出让、抵押等，都是一个主要依据；第二，农民有了产权证后，房屋就会增值；第三，有利于解决很多农民家里空置的宅基地。
  2.建立宅基地自愿有偿退出机制，统筹利用腾退宅基地。
  随着城镇化的推进，每年有上千成的农民居民变成城市居民，还有大量的农民在城镇买房，这在某种程度上推动了宅基地的退出机制。城镇居民可以把小的住房买掉买上大的居住，农民居民其实也可以允许他们把农村的宅基地流转出去，获得收入，以供在城镇购买宅基地。我国目前进城打工的农民工在城镇拥有房屋的比例非常低，一个主要的原因是他们无法得到首付用以在城镇购买房屋。如果能够把农村的宅基地退出获得首付，农民在城镇买房的比率会因此而大幅度地攀升。应该探索农民宅基地退出机制，不能让村集体因为垄断的唯一退出交易人。因为垄断会产生垄断低价，不利于宅基地退出市场的形成，也不利于农民在城镇购房获得首付资金。近年来全国不少地区在探索农民农村宅基地有偿自愿退出，效果不错。
  3.赋予宅基地抵押担保权。
  城镇居民可以以首付加上抵押贷款住上房屋，农村的宅基地改革也应该让农民获得同等的权力。应该建立农村宅基地的抵押担保制度，让农民以宅基地的不动产权证作为抵押获得抵押贷款，将农民的沉睡资产唤醒。当然也建立抵押物处置机制、贷款风险分担机制、缓释和补偿机制，宅基地抵押做贡献制度可持续性，防范控制并化解风险。
  4.建立宅基地取得置换制度。
  随着农村地域发展的差别，农民居住有迁移愿望，可以探索宅基地取得的转换制度，实现农民在本县域范围内的自由迁移流动。
  5.建立宅基地民主管理制度。
  建立农村宅基地的民主管理制度，健全农村土地管理议事决策机制、民主监督机制、财产管理机制、服务群众机制、矛盾纠纷调处机制，促进农村土地基层管理的民主决策、民主管理、民主监督。探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地。规划管控农村宅基地利用与乡村建设，建立健全乡村建设规划与服务制度。加强农村土地利用、乡村建设规划与管理工作，通过强化和优化规划来管控农村宅基地利用。
  四、如何避免宅基地三权分置陷入风险？
  宅基地改革之所以争议很大，不外乎有人担心农民把宅基地卖掉，会失去安身立命之本，或者大量的城市资本到农村抢购囤积宅基地，或者乱占有耕地。但只要把相关的规章制度建设好，这些问题都是可以迎刃而解的。国家其实已经提出了宅基地改革的负面清单，那就是严守三条底线，即：土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损。其实还可以制定更多的底线：比如宅基地退出的进城农民必须有社保、禁止囤积等。
  1.进城农民要完善其社保。
  国务院发展研究中心原副主任刘世锦在2015中国城镇化高层国际论坛开幕式曾说，许多人士过去一直认为农村宅基地不能动，动了以后万一哪天农民生活没有着落，去哪里呢？会不会将来成为社会不稳定因素呢？他们还爱举一个例子，某个农民把地卖了以后，喝酒了，喝醉以后别的事都不管了。这种情况是有的，但是，真正喝醉酒不管其他事的农民，100个里面有几个呢？可能只有一两个。这种人在城市里也能找到。我们能不能因为这一两个农民不负责任，就说宅基地就不能买卖呢？
  国家允许流转与农民实际流转是两个概念。也不可能出现一允许就流转了。禁止宅基地流转的学者认为，宅基地使用权作为农民最为基本的生活保障，具有很强的社会保障性，是农民的安身立命之本，如果农民失去宅基地就丧失最基本的生存权，变成无家可归，成为游民，影响社会的稳定。其实三权分置就是保障农民的资格权，流转出去的只是其使用权。一方面可以每年获得流转收益，另外也让那些不需要宅基地的农民获得宅基地转让的财产收益。实现完全可以通过强制性的社保把这些风险给化解掉，这种担心是完全可以化解的。
  2.如何防止乱占耕地为宅基地？
  另外一个担心来自农民、村干部滥占耕地变得非农建设用地。其实这个问题跟宅基地流转关系不大。国家这么多年来一直在保护18亿亩耕地红线，最后普查的结果却是20多亿亩。农村的土地数量的确是一笔糊涂帐。国家应该通过划定基本农田，并建档立卡来保护耕地的流失。这些年为什么耕地普查农田多了起来？就是因为种地有补贴，农民就把原来并不利用的闲置地开垦出来。当然如果以后宅基地流转后土地价值升温了，农民也可能会把原来废弃的土地利用起来，提高土地的利用效率。
  3.防止囤积，应该允许城镇居民进村流转宅基地，但应规定一省限流转一处农民宅基地。
  过去我国城市房地产由于不温不火，后来被部分炒房团给炒起来了。以及于后来失控，使大城市的房价失控。后来这些城市通过限购限贷有效地抑制了房价。其实农村的宅基地流转也可以采取类似的政策，防止那些囤积者。
  4．当然也可以对流转增值部分征收交易增值税，防止那些过分炒作者获得暴利。
宅基地的改革，有太多的情怀。目前其实最需要的是要要往前走。只有成型了第一步，才能看出其是否有价值。就如中国的改革开放一样，刚开始也有诸多的争议。但持续下来，其结果大家有目共睹。有不少硬骨头要啃。比如，如何打破二元土地制度壁垒、建立城乡统一的建设用地市场，让农村集体建设用地也聚宝生金；如何合理利用农民的闲置农宅，让沉睡的资产实现应有的价值。