李兵弟：宅基地兼具财产和社会双重属性 只取其一必犯错

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李兵弟（住房和城乡建设部村镇建设司原司长）

  农村宅基地制度改革近几年取得了积极进展。在改革重点中，优先考虑宅基地的公平合理取得与自愿有偿退出的问题。在管理机制方面，尤其是完善合理取得、推进有偿使用、构建退出机制、促进合理流转、强化依规管理上都下了重工夫。改革实践的成功经验，也纳入到中央有关文件和土地管理法修订中。农村宅基地制度改革底线进一步明确，不得违规违法买卖宅基地，不得强迫农民上楼，严格实行土地用途管制，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等。
  在农村宅基地政府管理体制上也有新的变化，一是宅基地审批权下放由乡镇人民政府依法合规进行审批；二是宅基地管理部门由原来的自然资源部，交由农业农村部负责。
  2019年6月份到12月底，课题组集中对各地宅基地改革试点进行了实地调研，农村宅基地制度的重点任务已经从以往的保供保住到促进深化改革。
  各地调研的经验归结了八点。
  1、确立农村宅基地使用的市场意识。宅基地可以无偿供给，也可以有偿使用、有偿退出、择位竞价。
  2、实现宅基地严格管理、整治宅基地管理方面的沉疴。特别是多占宅基地，一户多宅等普遍问题，在试点中得到认真对待。一户多宅的要退出，宅基地超占要有偿，实现宅基地的公开供给、公平使用，保证农村宅基地使用的公平性和合理性。
  3、探索农村宅基地权益在乡村地区跨村组转移使用。历史上宅基地只能在村民自己的经济组织内部使用，试点地区探索了在行政村、在镇乡范围内使用，有的甚至是跨行政村、跨镇乡在全县域范围使用。这是一个巨大的进步，促进农村人口和关联产业在乡镇集聚，在县域内重点发展地区集聚。
  4、农户的宅基地权益可在城镇规划区内使用。退出宅基地的农户可以携带“宅基地”的权益券，在城市购置有保障性质的住房，购置成本价格的房屋，保障应有面积的供给，以多种形式实现农民“住有所居”，保障进城农民有适宜、合理的居住面积。
  5、发挥腾退宅基地使用权的集体决策权。宅基地是集体经济组织的资产，退出的宅基地要经过村集体研究，而不是由农户说了算，也不是由社会资本说了算。退出的宅基地要成为集体经营性建设用地，发展多种产业，集体经济组织有发言权。
  6、探索农村宅基地“就地入市”、“异地入市”“分割入市”和“调整入市，拓展宅基地使用的视野。
  7、探索“共享村落”的新的使用方式。探索“共建共享”模式，推动“共享村落”、“共享住宅”的建设方式，给非农人使用农村宅基地房屋发放使用权证，为在农村长期居住的城里人发的“新居民证”等。
  8、个别试点市县承认农村祖宅（含祖宅用地）城里人的继承权。
  上述探索非常积极，有些也带来未尝遇到新问题，需要冷静地进一步明晰、思考，有全局意义的还需进一步规范化，以便推广。
  总之，农村宅基地制度改革深化责任在上层，为了讲清楚国家住房制度里面农村宅基地制度与住房制度的关系，我们再拓展一下。
  农村宅基地制度与农村住房制度密不可分，相辅相成，它就像一对夫妻一样，组成了一个家庭。农村的宅基地是用来建设农民自用住房的土地，它有着明确的物理空间界限，就是常说的“四至”。宅基地使用权属的性质是由地上建筑物的使用性质决定的，地上建筑物的性质是农民住宅，这块地是用来建农民住宅的，才成其为宅基地，如果这块地没有依法建设农民住宅，该块土地就和农村其他集体建设用地是一样的。所以说农村宅基地从用益物权角度讲，具有双重属性。
  首先是财产属性。农民住房建设用地是集体经济组织无偿供给，对农民来说是无偿取得、无偿占有、无偿使用，用以建设自用住房的土地。地上的农民住房是私有财产，是有价值的，使用的宅基地也是有价值的，但不属于农民而是属于集体经济组织，所以宅基地及其住房具有财产属性。
  其次是社会属性，农民对宅基地的无偿使用权是我国基本社会制度给予农民特有的一种用益物权形式，是国家通过制度形式通过土地给予农民的一种住房保障。因此，宅基地又具有社会福利和保障性质，这是它的社会属性。
  宅基地制度改革必须是这两种属性的统一，抛弃或只取其一种性质，必然会犯错误。
  由于农村宅基地的双重，决定了宅基地改革必须与农村住房制度改革协同推进。从土地层面推动宅基地制度改革要认真思考以下问题。
  1.一些地方宅基地转为集体经营性建设用地或基本建设用地后，仍然保留进城农民的宅基地指标。如何管控住宅基地的入口，控制宅基地总量，减少增量，挖掘存量使用等问题。
  2.部分地区农民进城后已经享有城市保障房，或转为公务员与干部身份后，依然保留着农村的宅基地，两头占地、两头用地、两头享有社会福利的现象如何解决。
  3.保留进城农民集体经济组织成员资格，这是完全正确的，但是否继续保留他的宅基地使用权，值得商榷。有些地方依然保留了进城农户的宅基地使用权，有的地方还预留了进城农民的建房用地，将农村宅基地的社会保障权益泛化，在制度建设中是必须思考解决的。
  这些只是基层现实工作中碰到的，如果把农村住房制度抛弃，只单独思考宅农村基地制度改革，或者只将其纳入土地制度改革中思考，是很难回答这些问题的。因此我们有两句非常重要的话，农村宅基地制度改革绝不能独立前行，任何抛弃农村住房制度去谈宅基地制度改革都是方向性错误与迷失；农村住房制度建设也不能独立推动，任何脱离宅基地制度去谈农村住房制度建设都是制度性的塌陷。这两句话非常关键，我们要坚持两者协同改革的思想。