乡村振兴视角下 银行信贷支持县域基础设施建设的思考

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• 张 翎  赵 刚
  

乡村振兴战略规划明确提出，继续把基础设施建设重点放在农村。商业银行信贷作为重要资金来源之一，为支持县域基础设施建设贡献了积极力量。基础设施是县域经济发展的先行资本和重要物质基础，其完善程度是农业现代化的重要标志。近年来，我国县域基础设施建设取得长足进步，第三次全国农业普查结果显示：2016年末全国通公路的村占比99.3%，通电的村占比99.7%，通电话的村占比99.5%，集中或部分集中供水的乡镇达91.3%等。但县域基础设施建设总体仍比较薄弱，远不能满足推动农村经济发展与促进农民持续增收的需要。针对县域基建“钱从哪里来的问题”，我国总体上已形成财政优先保障、金融支持、社会参与的多元化投融资格局。

一、县域基础设施建设潜力巨大

我国县域基础设施建设的资金来源主要包括财政投入、金融机构贷款、农村集体投资、农户、社会资本等，其中政府投入为主要渠道。在乡村振兴和坚决打赢脱贫攻坚战两大目标引领下，农村改革不断深化，财政投入向“三农”倾斜，为县域基建提供源源动力。伴随外部环境的改善，商业银行在支持县域基建方面，预计将有更大的作为空间。

第一，基础设施多样性需要多元化融资来源。基础设施细分领域繁多，主要涵盖交通运输、邮政业，电信、广播电视和卫星传输服务业，互联网和相关服务业，水利、环境和公共设施管理业，不同行业的资金来源结构差异明显。虽然县域基础设施更多体现公共特性，但并非全部是纯公共产品，许多设施具有不同程度的排他性和竞争性，存在向私人产品转换的可能。中短期内，单单依靠财政投入万亿以上的资金并不具备现实操作性，可以通过合理的制度安排，适当发挥市场机制作用，吸引商业银行信贷资源投入。

第二，县域基础设施投融资需求旺盛。我国广大县域地区基础设施发展面临不充分不平衡的问题，部分区域存在较大缺口，特别是老少边穷地区等。相关部门估算数据显示，完成农村改善人居环境、污水治理和厕所革命“三大革命”至少要投资3万亿元以上，“十三五”期间农村公路建设资金需求超过1万亿元等，融资需求十分旺盛。

第三，商业银行服务乡村振兴的重要切入点。乡村振兴战略要求银行业金融机构回归本源，加大对农村重点领域和薄弱环节支持。基础设施作为县域民生领域、美丽乡村建设和精准脱贫攻坚战的重要组成部分，商业银行布局县域基础设施融资业务，既是贯彻国家战略、履行社会责任的体现，也是挖掘信贷增长点、主动调整信贷结构的方向之一。大中型商业银行、城商行、农村中小金融机构等结合自身优势，积累了各具特色的县域基础设施融资模式和经验。

二、商业银行服务县域基础设施建设的实践

首先是改善了农村人居环境，推动美丽乡村建设。以污水治理为例，一方面，第十三个五年规划纲要提出，县城污水集中处理率要达到85%，而2016年末全国仅有17.4%的村生活污水集中处理或部分集中处理，另一方面该行业具有自然垄断性质，通过征收污水处理费等方式产生一定现金流，较为契合商业银行可持续经营要求。农村人居环境整治三年行动方案提出，鼓励农业银行、邮储银行等商业银行扩大贷款投放。如在“两山理论”发源地浙江，当地银行业创新出“五水共治”贷款、“美丽乡村”贷款等，投向农村水利基础设施、农村环境治理等领域，既改善人居环境，同时较好解决了部分公益性、准公益项目建设资金的期限错配问题。

其次，助推脱贫攻坚，践行社会责任。贫困地区基础设施落后是当地经济发展的突出制约因素，基础设施扶贫作为扶贫工作的重要方面，具有牵一发动全身的作用。2016年，中国人民银行等七部委印发《关于金融助推扶贫攻坚的实施意见》，提出充分利用信贷等多种融资工具，支持贫困地区基础设施建设。商业银行聚焦精准扶贫，围绕产业扶贫、项目扶贫、异地扶贫搬迁等重点领域，充分研究贫困地区特点，增加信贷投入。特别是基础设施方面，据不完全统计，全国精准扶贫贷款中超过半数为农村基础设施贷款。

再次，支持交通建设，加快城乡一体化进程。交通作为基础性和先导性产业，县域交通基础设施建设是完善交通网络、提升物流运输水平和加快城乡融合的重要动力，如县域地区的干线公路建设、“四好农村路”建设等。根据交通运输部统计，党的十八大以来全国新建改建农村公路超过127万公里，以县城为中心、乡镇为节点、建制村为网点的农村公路交通网络初步形成。

然后，推动PPP融资模式，改善县域基础设施供给。2017年我国启动农业和林业领域的PPP试点，2018年三季度末，全国PPP综合信息平台项目管理库投资额前三位是市政工程、交通运输、城镇综合开发，PPP融资模式逐渐成为县域基建的重要推动力量。商业银行作为融资提供方之一，对接地方政府部门和相关项目实施方，参与项目前期可研及方案设计，重点支持纳入示范项目库的项目，针对使用者付费类、可行性缺口补助类、政府付费类制定针对性准入政策，探索创新特许经营权等担保方式。但是，由于PPP模式的复杂性，商业银行也面临政府行为、社会资本方、项目自身建设和运营等方面的不确定性风险。

最后，以小城镇建设为切入点，服务新型城镇化。到2020年我国将培育1000个左右特色小镇，商业银行及时跟进了解特色小镇金融服务需求，前瞻性在“三农”增长的新兴领域布局。同时，充分发挥“信贷+”优势，借助基金、债券、信托、租赁等融资工具，运用投贷联动等方式，提供综合金融服务。

三、困难和挑战

一是商业银行可持续经营与县域基础设施公共性的矛盾。县域基础设施公共产品定位决定其投资回报率较低甚至不产生直接经济效益，部分准公益或经营性项目虽产生稳定现金流但投资回收期过长，还款来源不充足，同时还可能存在第一还款来源和第二还款来源高度重合等问题，与其商业化运作、可持续经营的目标有一定冲突。

二是县域基础设施贷款风险管控复杂。包括项目自身风险、项目资产评估难、风险处置变现不易，防范地方政府债务风险的影响等。比如在项目风险方面，县域基建项目建设、移交、运营全阶段潜在风险较大，个别扶贫基建项目出现擅自降低建设标准、延期竣工等问题。此外，县域基建投资相关的法律、征信体系等有待进一步完善，各类因素交织加大风险管控难度。

三是信贷政策差异化和精细化要求较高。目前，全国仍有585个国家级贫困县，不同县域经济发展水平、资源禀赋和金融环境的巨大差异，导致对基建的需求各有侧重。为提高运作效率，商业银行信贷产品和服务等趋于标准化和流程化运作，部分机构在服务“三农”和扶贫攻坚过程中，个别信贷产品或政策存在不适应实际情况的问题。即使考虑了差异化的信贷政策，在精细化管理方面也很难做到及时充分满足县域基建多样化的合理融资需求。

四、更好发挥银行信贷作用支持县域基础设施建设的建议

首先，外部政策支持是前提。一是明确财税扶持政策。综合运用风险补偿、补贴、税收优惠等政策，提高商业银行放贷积极性。二是加强配套信用体系建设。按照社会信用体系建设规划纲要，逐步推动农村信用体系建设，提高信息共享程度。三是完善增信机制。加强融资担保、保险等增信机制建设，提升相关质押权利确权、评估、交易转让等环节服务。四是建设县域基础设施管护长效机制，加强项目管理。

其次，因地制宜创新产品服务是关键。一是加强“三农”政策研究。明确信贷投放对象，优先支持市场化运作、经营性现金流可覆盖的商业项目。二是制定差异化信贷政策。通过年度“三农”信贷政策指引、区域信贷政策、专项信贷政策等形式，构建差异化的县域基础设施融资政策体系。在信贷准入、授权、评级、授信、担保、定价等方面，制定细化条款，提高信贷政策适应性和精细化程度。三是创新信贷产品和服务。合理配置信贷资源，特别是精准扶贫领域，保持风险可控的同时给予倾斜，创新针对性融资方案。

最后，全面全程风险管理是保障。一是依法合规经营。信贷支持县域基建的政策性较强，需要及时跟进对接相关部门政策，严格遵守规范地方政府债务管理要求，以及防范信贷扶贫中可能产生的合规与声誉风险。二是加强准入和投后环节管理。准入环节通过建立白名单、重点项目库等形式，做好筛选工作。贷后环节根据不同行业特征有针对性采取贷后管理措施，强化风险监控，为风险处置赢得时间。三是加强新产品新业务风险评估。做好新产品新业务的风险评估以及跟踪评价，对发现潜在风险或者偏离预先设想的，及时予以纠正。四是借助外部力量，合理分散风险。运用银团贷款、联合授信等方式，提高信贷支持能力。

（作者：中国社会科学院研究生院博士研究生张翎，中国农业银行总行三农信用管理中心高级专员 赵刚）