金峰：简论农村宅基地使用合同制度的建立和完善

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金峰(上海市农业农村委员会)

　   土地制度是国家的基础性制度，农村土地制度改革更是一件大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂。当前，农村建设用地资源紧、约束多，人口城镇化步伐不断加快，存量农村宅基地及其房屋资源利用不够充分，原来粗放、约束、封闭的农村宅基地管理制度已不可持续，改革势在必行。
　　一、问题的提出
　　深化农村宅基地制度改革，既要切实维护农民房屋土地合法权益，有利于合理配置农村资源、盘活存量闲置宅基地及其房屋资源，又要有利于优化农村村落布局、提升农村风貌水平，其基本前提是要巩固和夯实农村土地集体公有制基础，明晰宅基地所有权归属，完善宅基地所有权行使机制。但当前政府在宅基地管理方面监管作用发挥比较充分，但作为农村土地所有权主体的集体经济组织没有体现应有的主体地位，并有被边缘化的倾向，其根源之一在于宅基地制度体系内缺少集体经济组织和农户之间的权利义务约定机制。
　　集体土地所有权制度的完善长期以来一直是农村集体产权改革领域重点关注研究的问题。从农村产权的角度，农村集体经济组织对宅基地拥有所有权是个不言自明的命题。土地所有权和包括承包经营权、宅基地使用权、建设用地使用权在内的用益物权，在权利制度架构上属于两个层面，也应该从各自相应的制度层面予以解决。但我们应该看到，“集体土地所有权呈现出公私混融的特点，其既具有公共权力的强制性，又具有财产权利的资源收益性”，如果集体所有权缺失了在用益物权层面的制度联结，集体所有权无疑会被用益物权所架空。因此，“一方面需要从所有权与使用权的关系着手，强化使用权的效力;另一方面，土地所有权不容忽视，所有权制度的完善一样不可回避”。笔者认为，完善宅基地集体所有权行使机制，探索宅基地所有权的有效实现形式和行使方法路径，保障农村集体经济组织依法行使宅基地规划、分配、调整等权利的一个重要措施，就是要建立完善农村宅基地使用合同制度。
　　二、宅基地使用权取得的机制分析
　　《民法典》明确，农村集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。需要依照法定程序经本集体成员决定的事项，涵盖了土地承包、土地补偿费等费用、集体出资的企业的所有权变动等情形。虽然宅基地的分配使用没有被明文纳入应由集体成员决定事项的范围，但随后的条文作了兜底性规定，“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：(一)属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权”。同时明确“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定”，而《土地管理法》规定，“农村村民住宅用地，由乡(镇)人民政府审核批准”。《土地管理法》和《民法典》相关规定结合起来看，在实践和理论上容易产生“宅基地使用权是基于行政审批而取得”这样的认识，有学者将这种现象总结为“集体实施政府主导”。农村宅基地不是国有土地，而是集体经济组织成员集体所有，但农户对宅基地的用地申请却向政府提出，政府的许可直接处置了集体所有土地的产权，为什么会出现这样的情况?笔者认为关键是要对政府“审核批准”的对象和内容有准确清晰的理解。
　　宅基地使用权从集体经济组织向农户转让，这是一个平等民事主体之间的民事行为。而《土地管理法》对农民申请取得宅基地使用权，在面积标准、规划管控等方面有诸多规定，因此，政府在宅基地制度里所涉及的审批，不是对宅基地使用权转让这一民事行为的审查批准，而是对这个民事行为所附条件的审批。“这种审批职能限于管制土地用途、控制用地总量、维护土地利用总体规划行政管理的行使”。从实践来看，主要涉及三方面内容：一是对土地用途变更的确认，二是申请主体资格的确认，三是宅基地及其房屋建设的标准。
　　换言之，宅基地取得的整个过程是民事约定和行政管制两种形态的结合。通过民事主体之间的约定来安排宅基地，前提是要遵守国家土地管理在耕地保护、村庄形态、民居布局等方面的基本原则和目标，政府从粮食安全、集约资源使用和乡村有序建设等角度出发，需对上述土地属性的转换有一个总体的控制和安排，宅基地行政审批的通过意味着政府认可某一块集体土地可以用于农民建房，可以由农业生产用地转为用于农民生活保障的住宅用地，但并不直接决定集体经济组织是否应该把这块土地的使用权转让给农户，这个最终结果需由农户和集体经济组织通过签立民事约定来完成。但从目前的制度设计来看，农户和集体经济组织之间的合同约定是缺失的，这种制度缺失直接造成集体经济组织作为土地所有者难以对农户宅基地使用实施有效监督管理。不仅如此，从当前宅基地制度改革的角度来说，这一基础制度的缺失，也会影响到后续宅基地有偿使用、限期使用、自愿退出、抵押担保等方面的制度创新。
　　三、合同机制在承包经营制度中的地位
　　承包经营权是指农村集体经济组织成员组成的农户对集体所有的耕地、林地、草地等农业土地，采取家庭承包方式，依法对所承包的土地进行占有、使用、收益的用益物权。
　　宅基地使用权和承包经营权两者之间在权利来源和改革方向上存在很大的一致性。首先，两者都属于物权中的他物权，都是所有权主体以外的主体对土地所享有和行使的权利。第二，虽然权利具体实施主体是个人，但从法律规范来说，两者名义上的权利主体都是农户，而非个人。第三，这两种权利的取得，都基于集体经济组织内部的成员权而免费取得，而且其享有权利的全面性和稳定性与户内成员是否能维持集体经济组织成员资格密切相关。最后，从当前宅基地改革方向来看，都在引导所有权、使用权和收益权的“三权”分置。
　　两者之间也有明显的差异，一是权利的内容不同。虽然两者都有占用和使用的权利，但承包经营权是在承包土地上从事农业生产，未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。而宅基地使用权人有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。二是权利的期限不同。承包经营权附期限，如耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年，而宅基地使用权目前没有明确的使用期限限制。最为鲜明的区别在于两者的取得过程，集中表现为集体经济组织在承包经营权和宅基地使用权取得过程中的地位和作用的不同，其落脚点在于合同机制的设定。
　　《民法典》规定，“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”，明确了土地承包经营权的取得须基于集体经济组织和农户之间的合同。政府部门承担的是对土地承包经营及承包经营合同进行管理和指导的职责。由此，土地承包法律关系的确立由五个环节构成：一是由本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组。二是由承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案。三是依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案。四是公示环节，公开组织实施承包方案。五是签订承包合同。发包方应当与承包方签订书面承包合同，“承包合同一般包括以下条款：(一)发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所;(二)承包土地的名称、坐落、面积、质量等级;(三)承包期限和起止日期;(四)承包土地的用途;(五)发包方和承包方的权利和义务;(六)违约责任”。
　　在农业农村部发布的《农村土地承包示范合同》中，对集体经济组织和承包户双方的权利义务作了进一步的细化，明确“承包土地用途为农业用途”，通过这种合同关系，作为发包方的集体经济组织除了具有发包本集体所有的或者国家所有依法由本集体使用的农村土地的权利外，还可以监督农户依照承包合同约定的用途合理利用和保护土地，制止农户损害承包地和农业资源的行为。这些合同条款对集体经济组织和农户之间的权利义务进行明确约定，实现了集体经济组织对土地承包的有效管理，充分发挥了集体经济组织对生产的统筹功能，对于防范土地用途改变、保障耕地资源，促进承包地有序流转、稳定土地承包关系等方面意义重大。
　　四、建立宅基地使用合同制度
　　集体经济组织具有一定的公益功能，在法律地位上属于特别法人，本质上和作为宅基地使用权主体的农户之间是平等的民事主体关系。这种平等民事主体之间的相互约束或者管理关系，是基于互相之间的契约、约定或合同。
　　如果我们承认农户取得宅基地使用权的基础是农户与集体经济组织之间的民事约定，而不是政府审批，那我们自然会承认当前宅基地使用权取得制度中缺失了合同缔结这样一个极其重要的关键环节。《土地管理法》规定“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，这里的“土地”包括承包地和宅基地。承包经营权和宅基地使用权就其物权本质来说都是用益物权，一类用于农业生产，一类用于生活保障。随着“三权分置”改革在这两种用益物权权能方面的深化拓展，土地呈现生产资料和生活资料两种功能兼备的丰富内涵，承包经营权制度对构建宅基地使用权制度具有重大参考意义。
　　由于宅基地使用权需以政府对该土地用途使用等内容的审批同意为前提，因此在合同签订和政府行政审批之间，在制度设计上存在程序先后的问题。孰先孰后，更符合法律逻辑，更有利于相关权利的行使和维护?
　　模式一，农户先与集体经济组织签订合同，再由政府予以审批;模式二，先由政府对申请农户的资格、宅基地范围标准进行审核，审核同意的，再由农户与集体经济组织签订宅基地使用合同。笔者认为后一种模式更适宜。在实务操作中，政府主要审批的是农户的主体资格和宅基地选址是否符合规划，是否符合宅基地标准，并不涉及集体经济组织与农户之间的权利义务问题。从法律关系逻辑来看，宅基地使用过程中的审批并不是针对合同的审批，而是合同所指向的土地用途等内容的审批。
　　基于上述观点，笔者认为完整的宅基地使用权取得过程应包括以下环节：(一)符合宅基地申请条件的农户，以户为单位向集体经济组织提出宅基地和建房申请。(二)集体经济组织接到农户建房申请后，应当在本村范围内将农户成员人数、建房位置、宅基地和建筑占地面积、建筑方案等相关信息张榜公布，公布期间无异议的，集体经济组织应当在申请表上签署意见后，连同建房申请人的宅基地使用承诺书和书面申请报送相关政府部门审批。(三)政府部门负责审查申请人和用地人数是否符合资格条件，用地是否符合宅基地合理布局要求、用地建房是否符合国土空间规划和用途管制要求，建房层数、高度等是否符合规定标准和地区风貌管控要求等。符合规定的，予以审批同意。(四)政府审批同意后，由集体经济组织和农户之间签订宅基地使用合同，在合同中约定相关权利义务。权利义务的具体内容，可以经过集体经济组织成员大会民主决策后明确。合同签订之日，即是农户宅基地使用权的取得时间。
　　通过建立宅基地使用合同制度，为农村集体经济组织发挥宅基地管理作用奠定了基础。通过这一制度，可以明确农户宅基地使用权的取得时间，有利于解决实践中存在的宅基地及其房屋确权颁证等相关历史遗留问题，同时对下一阶段宅基地集体所有权、农户资格权、宅基地使用权及其房屋财产权的“三权分置”、宅基地流转、有偿使用、自愿退出、抵押担保等方面的改革创新也具有重大意义。（来源：《农村经营管理》）