方明：对小县合并的反思

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方明（中国城市科学规划设计研究院院长）

  3月9日，正在参加两会的全国政协李冬玉常委提出《优化县级行政区划 推进经济一体化发展》的提案建议，建议对不到10万人的小县进行合并，优化县级行政区划有两方面现实需要，一是人口数量不足制约经济发展；二是行政成本高、公共基础设施浪费大。撤并小县条件已成熟，应推进小县合并试点、紧扣经济一体化主线、优化行政区划布局、优化城市功能布局和优化城市空间形态。去年湖南省《关于推动县域经济高质量发展的政策措施》也提出来有条件的一些小县应该合并。
  根据长期从事县市规划建设工作的实践，我认为从效率角度来讲，10万人口以下县的应该合并，但是小县合并不能一刀切， 要顺势而为，减少人员和规模，提高效率才是目标。
  一、从效率角度来讲，10万人口以下的县可以合并。
  1、县多大规模是合适的？自秦朝以来，郡县一直是中国最基本的行政单元，皇权止于县。秦朝有36郡，据文献记载，预测县数量1000个左右；汉朝县数量1587个；清朝县数量1549个；解放初（1949年）县有2607个；到2018年县就有2851个了。
  在不断的变化中也有一些情况比较特殊的县，这些县规模不是很大，支撑不了基本管理人员。在县城的规模和发展上、基础设施建设上也浪费很大。那么到底多大的规模的县是合适呢？我国2800多个县级行政区中，每县平均人口为50万人左右，一般把人口规模在40—70万的县称为中等县。人口规模10万以下的200多，其中5万以下的100多，主要分布在西部。县的平均规模在2000-3000平方公里，面积小于500平方公里的县有六十几个。
  根据经验认为10万人口的县是一个临界点，小于10万人口的县无论从行政管理的成本，县城的集聚度，经济的发展等多个角度都是不经济的，如果有条件应该把这些县合并起来。
  2、城镇化发展趋势下县的发展需求。从我国的新型城镇化发展的趋势来看，未来向国家中心城市群集聚是一个必然，我们国家将向20个都市圈城市群所集聚，这些人口大部分都将来自于县里的人口。西部某省52%的县人口流失，常住人口30万以下的县区中，2/3处于流失状态，也就是说县里的人口将进一步流失。去年某个中部省份的县里人口普遍流失，都在向省会集聚了，正好说明了这一点。一般来讲，中西部地区的县城都将严重的萎缩。
  3、积极探索合并小县的路径。基于以上的考虑，应该积极探索合并小县的路径。首先要研究这些地方的人口实际情况，第七次人口普查是一个重要的数据。人口基数不大，而且在负增长的县应该是这次考虑的重点，其次要符合省一级的国土空间规划。合并的县重点在于精简机构和人员。被合并的县城往往会变成一个建制镇，除了机关人员以外，普通的城镇人员并不会轻易的向新县城集聚，要研究好合并后的县城如何维持。
  二、小县合并不能一刀切， 要顺势而为。
  不是所有的小县都要拆并。县的设置除考虑人口和版图因素外，还有政治、经济、文化、民族、管理、军事等多个维度的考虑。县的设置包含了长期的设置智慧和巨大的演变过程，不能简单的从人口和版图规模的角度考虑，仅仅基于效率对县做出拆并之举。
  1、版图面积比较大的县。在西部地区一些县虽然人口不多，但版图面积比较大，规模平均都在4900平方公里以上，这些县不仅承担着本地的区域管理和经济发展职能，也担负着地区的生态修复，资源保护等多种职能。
  2、位置比较重要的县。我国还有一些县的位置比较重要，比如，我国陆地边境县有139个，县虽然人口不多，但是担负着重要的戍边职能，应该予以保留。
  3、特色鲜明的县。我去过全国近千个县，发现几乎每个县都有能拿到区域乃至全国层面的一些特点，或有知名的石窟石像、或有著名的景区、或有悠久的历史，或者民族文化灿烂，或在经济上有突出的特点，这些县都不能轻易的合并。中国的少数民族自治县有117个，这些少数民族自治县也不能拆并。
  4、经济相对活跃的县。还有一些县因为拥有一些旅游或矿产等资源，经济相对活跃。如果简单的把这些县合并到附近县去，也会影响这些县的经济活动的开展，这些县也应该予以保留。
  5、顺势而为才是主流。因此，在合并小县问题上要谨慎为之，顺势而为才是主要方向，不要一刀切也不要强硬推行，否则会带来复杂的社会问题。强行推进会对当地干部的积极性，当地的文化，当地的经济带来了短期内的冲击，虽然从长远来讲是有利的。
  县需要具有一定的人口规模和行政区规模，如果两者都达不到规模要求，就可以考虑合并，当然也需要考虑县的社会经济条件及县域县情的特殊情况性。即使在两者都达不到规模要求的情况下，还要权衡基于效率基于政权和民众办事便利性的需要等县情，不能简单的以人口论来决定县的合并。
  三、减少人员和规模，提高效率才是目标。
  1、历史上合并之后的县的情况。历史上也有不少县是经过合并的，在60年代左右出现过县合并浪潮。新中国成立后至今合并的县大概有几十个左右，这些县合并之后，整体实力得到了加强。但是遗留的原县城，也往往处于一个半衰败之中很难形成合力。广东的怀集县在1958年与开建县合并，组成面积很大、人口众多的县，但这一情况仅仅持续了3年时间，1961年，怀集县和开建县重新成立，怀集八百年前的县城在现在梁村镇的洊水村，当年六祖在怀集的时候也是在那附近，现在的县城离洊水村二十多公里，从地理位置上来说除了离河道远一点，其实也没有什么不好。
  如果小县合并完之后不能形成一定规模的小城市，一些年轻人和有资源的人还是在想往地级市或省会城市集聚，达不到李冬玉委员所提出来的集聚经济的效果。
  2、乡镇合并之后的情况。乡镇的合并这些年很多省都在推行。乡镇的产业村村点火镇镇冒烟非常低效，乡镇的规划还都在大谈发展乡镇的基础设施建设存在一定程度的重复和浪费，合并乡镇能一定程度解决这些问题。但是一些乡镇合并之后，减少了管理的层级，提高了效率，加强了整体的实力，但是也存在着被合并之后的乡镇政府所在地衰败，原住民并没有前往新合并的镇，形成了一个很尴尬的状态。事实上合并的双方都很难形成将来长久的居住之地，更多的人是往县里去。
  3、重点应该放在精简人员和机构上。合并小县的目的主要是应该放在精简人员和机构上。每个县有近100多个科局办，不少县还有开发区、农高区等功能区，都设立一套相应的科局，可以通过信息化整合人员。
  县一级行政区的合并，应主要在机构撤并上下功夫，把职能大体相近的、业务量不大的县直机构整合，同样也可以达到提高行政资源利用效率的目的。合并是一个非常复杂的事，不宜过强干预，慢慢来吧，顺势而为。还是要基本形成共识的基础上，才能推动这些工作，并且以点上的推动为主，不要轻易搞全省性、全国性的大动作。精简管理人员，对一些小县实行大部制，应该是更实际的办法。
  四、要积极探索县镇发展的新思路
  未来城市群、大都市圈周边的县、产业集聚群带上的县、文旅资源丰富的县将迎来快速发展的机遇。其他的县将面临人口流失，县域经济也遇到了巨大的挑战。
  1、融入和联动是县域发展的方向。城市群、都市圈周边的县要融入城市群和都市圈高标准一体化发展；城市郊区的县要与城市功能重构协调发展；产业带里的县要协作和转型升级；景区附近的县景县融合，空间距离相近的几个县要联动发展；偏远的县要县镇村城乡融合一体化发展。
  2、构建城聚乡散新格局。县域经济要向城市集聚，而不是在县与县之间简单集聚，两个县合并起来规模依旧不够，形成不了合理的经济总量。集聚的城市要营造活力特色，萎缩的乡镇要突出管理服务，消亡的村庄要雕刻精美村居。科学精准的重构符合实际情况的城乡新格局是县域经济发展的基础。
  3、倒逼产业彻底集聚和转型。传统企业不再适合本地发展，县域经济需要集聚所有企业，抓住网络时代销售转型的新机遇，一县一品的发展生态优质农产品。
  4、谨防基础设施重复建设和浪费。小县基础设施建设可参照乡镇的标准，避免重复建设造成的巨大浪费。可以把这些公共服务设施和基础设施区域联动建设，统一服务和管理。多用生态的办法提高县域品质空间。自然生态营造环境（多栽树少硬化），乡土材质塑造特色，传承历史体现品质，包容多元文化并存。以绿美镇，以水活村。在建筑风貌上就地取材，精细打造，老料新做，土料洋做，旧料细作，新旧搭配。
  5、把小县城打造成特色小城镇。根据区位等资源要素进行综合分析，找出自身特色，组织好，明确定位和策划。打造特色鲜明的产业形态，建设和谐宜居的美丽环境，传承彰显特色的传统文化，提供便捷完善的设施服务，打造宜游宜产的旅游环境，构建信息通达的智慧体系，创建充满活力的体制机制，把这些小县城打造成各具特色的小城镇。
以湖北省宜昌市兴山县的规划经验为例，将县城古夫镇和周边的昭君镇、南阳镇形成一体化规模，产业统一放到市里的开发区去，打造飞地经济，在高山榛子乡打造乡村振兴示范区，开展农旅结合吸引城市旅居人口试验区，这样一个人口小县，仍然可发挥禀赋优势，搞的有声有色。
  6、大镇要积极创建镇级市。东部一些发达地区的大镇镇区人口在20万人以上，甚至百万级的都有。探索人口大镇变成镇级市，是新型城镇化的一个新思路。人口和经济是决定城市的关键，让大镇成为新型城镇化的一个切入点，升级后的镇级市要协调发展镇市关系。（来源：《21世纪经济报道》）