钱文荣等：中国农村土地要素市场化改革探源

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钱文荣 朱嘉晔 钱龙 郑淋议（浙江大学中国农村发展研究院；南京财经大学粮食安全与战略研究中心；浙江大学中国农村发展研究院）

  一 引言
  改革开放40年来，中国进入经济社会转型的快速发展期，不仅经历着由乡土中国向城市中国的社会转型，也经历着计划经济向市场经济的体制转轨，两者相互交叉、互为促进，客观上为产品和要素的市场化配置创造了条件。目前，中国要素市场与产品市场的发展极不平衡。产品市场化改革已基本完成，不仅有统一的国内市场，而且也有大规模的产品出口国际市场；但要素市场化改革则相对滞后。相较于产品市场的发育程度，要素市场的发育程度仍处于低位水平。本文选择从农村土地要素入手，梳理改革开放以来中国农村土地要素市场化的政策议程，剖析农村土地要素市场化的经济学意涵，探讨农村土地要素市场化改革的制度性创新，以期为推动农村土地要素市场化改革提供学理性参考。
  二 中国农村土地要素市场化的政策史回顾
  要素市场化改革的核心是处理好市场与政府的关系，市场和政府的关系是社会主义市场经济体制改革的基础性问题。就市场和政府的关系来看，改革开放以来，农村土地要素的市场化改革大致可分为三个阶段，即改革探索期、改革发展期和改革深化期。
  （一）改革探索期（1982—1991年）：市场在土地资源配置中起辅助性作用
  改革开放打开了中国经济体制转轨的闸门，农村土地要素市场化缓缓重启。农村土地要素市场化的大破大立发生在1988年，当年通过的宪法修正案，正式破除土地不能出租、买卖的法律限制，开始允许土地的使用权在法律范围内有偿转让，土地使用权的商品属性由此正式确立。这是农村土地要素市场化走向法制化的重要标志，为后续土地要素市场化改革的不断深化奠定了坚实的法律基础。
  （二）改革发展期（1992—2012年）：市场在土地资源配置中起基础性作用
  伴随着市场在资源配置中的作用由辅助性向基础性转变，农村土地要素市场化改革迎来新契机。中央关注到城乡土地平权的重要性，在?关于推进农村改革发展若干重大问题的决定?中，正式启动了集体经营性建设用地与国有土地“同地同权”的新议程。而宅基地的市场化改革最为缓慢，直到2008年，宅基地改革才被提上议程，且改革的范围仅限于宅基地整理和复垦，其市场化流转仍受到严格限制，宅基地依然是农村“沉睡的资产”。
  （三）改革深化期（2013年—至今）：市场逐步在土地资源配置中起决定性作用
  市场在资源配置的作用由基础性逐步向决定性转变，开启了农村土地要素市场化改革的新征程。党的十八届三中全会拉开了全面深化改革的序幕，正式提出“市场在资源配置中起决定性作用”的重要论断，从市场的“基础性作用”再到“决定性作用”的历史转变。进入社会主义新时代，党的十九大报告进一步明确了经济体制改革的重点，强调要注重完善产权制度和促进要素市场化配置，构建自由公正的市场竞争秩序，凸显了要素市场化改革之于社会主义市场经济体制改革的重要性。
  三 中国农村土地要素市场化的经济学分析
  改革开放40年来，中国经济社会发展最为重要的经验之一，就是以产权改革为重点推动产品和要素的市场化改革。尤其是改革开放以来的农地产权改革，通过农地产权的合约议定与权利流转，农村土地要素市场由封闭走向开放，土地权利由封闭走向共享，成为推动农业农村现代化和工业化、城市化最为重要的制度力量。
  （一）是什么?土地要素市场化的本质是土地转让权的赋予
  资源配置的过程主要体现在消费者与生产者供求关系的平衡，即生产什么取决于消费者的需求，如何生产取决于生产者之间的竞争，为谁生产取决于生产要素市场的供求，取决于由要素市场供求决定的要素价格。
  （二）为什么?土地转让权赋予是提高土地资源配置效率的必然要求
  理论和实践都已证明，市场决定资源配置是市场经济的基本规律，市场是有效的资源配置方式。只有要素被配置到边际回报最高的领域，生产要素对经济发展的贡献才展现得最为充分，经济发展绩效才能充分实现。具体到土地要素，通过赋予土地转让权，那只“看不见的手”就会促进土地要素的市场化配置，推动土地资源配置效率不断提升。
  （三）怎么做？赋予充分、完整且有保障的土地转让权
  受制于计划经济体制的影响，用行政命令代替市场规则的资源配置方式仍存在于现行土地法。虽然多年的市场化改革动摇了现存土地法律的基础，集体经营性建设用地入市已得到法律允准，承包地要素市场化改革成效显著，但是宅基地与城市国有土地相比仍然存在较大差距，现行法律对宅基地转让权的限制依然十分严格，城乡土地不平权现象真实存在。因此，为推进土地要素市场化，构建城乡土地平权的制度基础，最为重要的是赋予农户充分、完整且有保障的土地转让权，尤其是赋予农户宅基地的转让权。
  四 中国农村土地要素市场化的制度性创新
  在农村政治经济生活中，产权和治权至关重要。事实上，从古至今，土地制度的实质性内容主要包括以土地产权为核心的土地产权制度和以土地治权为核心的土地管理制度两个方面。在土地要素市场化改革当中，产权建设与治权建设相辅相成，有效市场与有为政府不可或缺。通过培育有效市场、建设有为政府，综合运用“看不见的手”和“看得见的手”，深化土地产权制度和土地管理制度改革，有利于实现土地要素的市场化。
  （一）培育“有效市场”：以深化土地产权制度改革推动土地要素市场化
  产权制度是社会主义市场经济的基石，产权制度改革实际上主要涉及产权界定、产权配置和产权保护三个方面，产权的界定、配置和保护是产权制度最为核心的问题。其中，产权界定是产权制度改革的前提，产权配置是产权制度改革的目标，产权保护贯穿产权制度改革的全过程。总体来说，农村土地要素市场化要以深化农村土地产权制度改革为主线，开展产权清晰界定、推动产权优化配置和完善产权有效保护，进而释放产权的经济效应，使得市场在土地资源配置中真正起到决定性作用。
  1.产权界定：构筑权属清晰的制度基础。产权的清晰界定是市场交易的前提和基础，只有归属清晰的产权，市场交易才能够有效的达成。
  2.产权配置：培育自由流动的要素市场。市场交易的本质是产权交易，要素市场化配置的目标就是保障产权的可转让性，实现产权的优化配置，这里包含两层内容，一是要素的自由流动，不存在人为限制和制度约束，有着统一开放的要素市场，涉及要素流向哪里的问题；二是要素的优化组合，不存在市场壁垒和垄断竞争，有着竞争有序的要素市场，涉及要素如何组合的问题。
  3.产权保护：建立公平竞争的市场秩序。有恒产者有恒心，建立公平竞争的市场秩序离不开产权的有效保护。
  （二）建设“有为政府”：以深化土地管理制度改革保障土地要素市场化
  土地要素市场化强调有效市场，按市场规律办事，并非否定政府作用，而是要减少不必要的行政干预，弥补市场缺陷，避免政府失灵，更好地发挥政府作用。总体而言，农村土地要素市场化要以深化土地管理制度改革为依托，重点做好数量管控、用途管制和市场监管三方面工作。
  1.数量管控：制定科学合理的供地计划。数量管控是土地管理的基础环节，重点强调土地利用规划的作用，主要包含总量控制和存量激活两个层面。
  2.用途管制：实施严格的农用地转用限制。用途管制是土地管理的核心内容，要求严格限制农用地的非农转用。
  3.市场监管：营造健康有序的市场环境。
  五 结论与启示
  党的十一届三中全会以来，市场化导向的改革开放成为助推中国经济社会发展的不竭动力。然而，与产品市场化改革相比，现阶段的要素市场化改革相对较为滞后，其中，土地要素的市场化改革更是处于传统三大生产要素的末端。农村土地要素市场化改革牵一发而动全身，是整个市场化改革的重点和难点，探讨其政策史回顾、经济学意涵和制度性创新具有重要价值。事实上，就产权经济学来讲，土地要素市场化的本质就是土地转让权的赋予，土地转让权的赋予是提高土地资源配置效率的必然要求，赋予农户充分、完整且有保障的土地转让权具有理论必要性和现实必然性。长远来看，政府与市场关系仍然是整个农村土地要素市场化改革的核心，为了达成该目标，产权建设和治权建设不可或缺，有为政府与有效市场同等重要。