孔祥智：新中国城乡关系的演变及发展趋势

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孔祥智（中国人民大学农业与农村发展学院教授）

  01 新中国成立至改革开放前：偏斜的城乡关系
  新中国成立后，由于工业基础十分薄弱，工业化、城市化所需要的资金只能从农业中来，因此，当时实行了以重工业为中心的发展战略以及包括价格、财政、金融和科学技术在内的完整的政策体系。在这个发展战略和政策体系下，构建了农业经济运行的基本框架，又称为传统农业经营体制的“三大支柱”，这一阶段的城乡关系就是在这个框架下形成和延续的。
  一是统购统销制度。这一制度形成的根本原因是粮食等主要农产品供应局面的紧张。1953年11月，政务院发布《政务院关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，正式实行了粮食统购统销政策；1954年9月，政务院发布《关于实行棉花计划收购的命令》，自此，粮棉油全部由国家统一收购和销售。1957年8月，国务院发布《关于由国家计划收购（统购）和统一收购的农产品和其他物资不准进入自由市场的规定》，正式规定烤烟等近60种农产品实行国家统一收购（后改称“派购”）。按照规定，上述农产品即使完成了国家计划收购或统一收购任务，也不能在市场上自由销售，必须卖给国家及其委托的收购商店。但当时国家收购的农产品价格都比较低，并且不仅是剩余农产品，还包括一定比例的必需品，这就必然存在强行征购现象，甚至上升到执行过渡时期总路线的高度。统购统销制度是新中国成立后城乡关系形成的开始，其基本特征就是农业向工业倾斜、农村向城市倾斜，以让农民作出牺牲的方式促进工业化、城市化的实现。
  二是人民公社制度。统购统销制度的核心是确定每一个农户的实际产量。但当时全国共有1亿多农户，工作量非常大。因此，尽管当时的党和国家领导人设想用10年至15年时间完成过渡时期总路线的任务，但实际上到1956年4月底就基本上实现了初级形式的合作化，10月底，多数省市实现了高级形式的合作化。具体原因很多，但“实现合作化后粮食统购工作重点由农户转到合作社，从而大大减轻基层政府的工作量”是一个重要原因。1956年10月6日，国务院发布《关于农业生产合作社粮食统购统销的规定》，要求国家对农业社的粮食统购、统销数量，不论高级社或初级社，一般以社为单位。农业社在进行内部粮食分配的时候，必须保证完成国家核定的粮食征购任务。1956年至1958年，全国范围内由初级社过渡到高级社再过渡到人民公社，实现了农村所有制形式从私有制、半公有制到公有制的根本性变化，国家完全掌控了农产品生产和流通的全过程。
  三是户籍制度。统购统销制度损害了农民的利益，人民公社制度具有一定的强制性质，这就必然引起农民的消极抗拒，包括人口外流。而在当时农业生产力水平较低的情况下，人口外流必然减少投入生产中的劳动量，影响农产品供给。因此，1958年1月9日，第一届全国人大常委会第九十一次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，把人口分为城市户口和农村户口两大类，并严格限制城乡之间的迁徙。后又出台一系列政策严禁“社员弃农经商”，严禁农产品“长途贩运”，确保主要农产品的计划生产和统一收购。
  上述3个方面互为支撑，一起构成了传统农村体制的完整框架，农业不仅通过农业税（明税）为工业化积累资金，还通过工农产品价格“剪刀差”（暗税）为工业化积累更多的资金。我们的计算结果表明，1978年至1997年国家以工农产品价格“剪刀差”方式从农村抽离资金9152亿元，平均每年457.6亿元。这就造成了城乡关系的严重偏斜和农业农村自我发展能力的丧失，1978年开始的改革正是针对上述3个支柱的弊端展开的。
  02 改革开放至20世纪末期：艰难调整和“恢复性缓和”的城乡关系
  鉴于当时农业发展形势的严峻性，1978年12月召开的党的十一届三中全会提出了发展农业生产力的25条政策措施，其中之一就是国家对粮食的统购价格从1979年夏粮上市起提高20％，超购部分加价50％。同时，大幅度降低了农业机械、化肥、农药、农用塑料等农用工业品的价格。这些措施具有明显的让利特征，在一定程度上缓解了当时城乡关系的紧张局面，因此，在1978年之后展开的三大类改革中，价格改革始终处于重要位置。
  一是土地制度改革。1978年底，安徽省凤阳县小岗村村民把集体所有的土地承包到户，分户经营。在中央高层和基层农民的双重推动下，到1983年春季，实现“双包”责任制的农村基本核算单位（主要是生产队）达到95％以上。1991年11月29日，党的十三届八中全会通过了《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》，把这一体制正式表述为“统分结合的双层经营体制”，并被写入1999年修正的宪法。这是一项基础性改革，能够容纳并推动价格和其他领域的改革。
  二是农产品价格改革。土地制度改革后，农民有了生产自主权，粮食的供给很快就得到了满足，而且在当时的情况下出现了“卖粮难”现象。1985年，中央一号文件宣布取消粮食等主要农产品的统购派购制度，此后，除了主要粮食品种（这些主要粮食品种随着2004年5月23日国务院发布《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》而进入真正市场化时期），全部农产品都实现了市场定价和市场化流通。在市场化的大背景下，工农产品价格“剪刀差”逐渐消除。我们以前的研究表明，从1993年起“剪刀差”的相对量（“剪刀差”与农业创造的所有价值的比值）逐渐下降，1997年降到2.2％，总体上趋于消失，城乡关系得到了极大改善。
  三是劳动力管理制度改革。农村改革后，劳动力剩余问题很快显现，但当时的制度仍然不允许农村劳动力进入城镇。直到1985年，中央一号文件第一次提出“在各级政府统一管理下，允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务”，算是开了一个口子。但1989年，国务院办公厅发布《关于严格控制民工盲目外出的紧急通知》，要求各地严格控制民工盲目外出。直到1993年党的十四届三中全会提出改革小城镇管理制度，促进农村劳动力向小城镇转移，这个趋势才不可阻挡。但这一阶段外出打工的农村劳动力和城镇劳动力的待遇差距很大，“同工不同酬”现象普遍存在，并且无法享受城镇职工的福利待遇。工业化、城镇化对农民利益的汲取从工农产品价格“剪刀差”转向劳动“剪刀差”，即城乡劳动力的工资差距、社会保障差距和公共福利差距。据我们计算，由于上述3方面差距，1995年至2013年进城农民工为工业化、城镇化所作的隐性贡献高达130614亿元，相当于同期GDP增量的25％。
  改革初期，土地制度改革使得农民收入大幅度提高，1979年至1983年5个年份中，有4个年份农民人均纯收入增长速度超过10％，从而使城乡居民收入差距一度缩小。这一阶段城乡关系实质上是“恢复性缓和”。1978年，城镇人均可支配收入和农村居民人均纯收入之比为2.57∶1，1983年下降到1.82∶1，但1986年就达到了2.13∶1，此后一直呈上升趋势，到了1999年达到2.65∶1，城乡关系呈现恶化趋势，充分说明了传统体制的顽固性。不仅如此，这一阶段也是农民负担最重的阶段，产生了一系列社会问题，导致了21世纪初期的农村税费改革。
  03 21世纪至党的十九大：城乡关系的实质性改善
  为了从根本上减轻农民负担，缓解城乡关系，2000年3月，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，决定在安徽以省为单位进行农村税费改革试点，并逐渐铺开。2005年12月29日十届全国人大常委会第十九次会议作出了自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》的决定，农民种地纳税自此成为历史。2002年11月，党的十六大提出统筹城乡经济社会发展战略构想，是这一时期处理城乡关系的指导方针。2003年1月召开的中央农村工作会议指出，要把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。解决三农问题重中之重的地位由此确立。2007年10月党的十七大提出建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。城乡统筹和城乡发展一体化是递进关系，既表示不同时期的执政理念，又蕴含着理念形成背后城乡关系的变化。从2004年起，每年的中央一号文件均锁定农业农村问题，表明中央领导集体执政理念的变化和对三农问题的高度重视，这是21世纪以来城乡关系转变的先决条件。
  农业补贴政策是这一时期城乡关系转变的标志性事件。从2004年起，中央逐步实施了稻谷和小麦的最低收购价格制度以及玉米、大豆、油菜籽、棉花、食糖、生猪等重要农产品的临时收储制度（于2015年起逐步改革），对于保障主要农产品生产者的收益起到了支撑作用。2004年开始实施种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴，2006年开始实施农业生产资料价格综合补贴，合称“四大补贴”，形成了具有中国特色的农业补贴制度（2016年进行了调整）并延伸到畜牧业、林业、渔业和生态环境保护领域。
  这一时期，各级政府促进农村发展、改善农民生存环境的政策不断出台，初步扭转了农村民生条件下滑的局面。2005年10月，党的十六届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，要求扎实稳步地推进社会主义新农村建设。2006年中央一号文件对村庄规划、乡村基础设施建设、农村人居环境治理、农村社会事业等都作了具体部署。此后的多个中央一号文件都对上述工作进行详尽安排。这一时期，农村义务教育、新型合作医疗、农村养老保险、农村低保、农村文化事业等各方面都取得了明显进展。按照国务院有关文件精神，截至2020年底，新型合作医疗和城镇居民医保、新型农村社会养老保险制度与城市居民社会养老保险制度实现了并轨，完成了医疗和养老保险的城乡一体化发展。
  总的来看，21世纪以来，以十多个中央一号文件为核心内容的一系列农业支持保护政策的出台，调整了国家财政支出的结构，不断加大了财政对农业投入的力度，初步建立了财政支农稳定增长机制，改变了国民收入分配的格局。政策的调整，实现了从21世纪初的粮食总产量下降、农民收入徘徊到粮食综合生产能力稳定在6亿吨以上、农民人均可支配收入（纯收入）增幅连续8年超过城镇居民的变化，为农业可持续发展和城乡关系改善奠定了坚实的基础。在农村社会事业方面，尽管城乡之间依然存在着明显的差距，但城乡统一的政策和制度体系已经初步建立。由于一系列对三农利好政策的实施，这一时期农民收入增长较快。2004年起，农民收入进入较高速增长阶段；2010年以后，农民收入增长速度开始持续超过城镇居民，而且少数年份超过了GDP增长速度。这一阶段，由于惯性的因素，城乡居民收入差距在2007年之前持续扩大，2007年达到改革开放以来的最高点（3.14∶1），此后呈下降趋势，到2017年达到了2.71∶1，城乡关系改善的趋势十分明显。这是由于政策、体制、机制的变化导致的改善，是“实质性改善”。
  04 党的十九大至今：走向融合的城乡关系
  2017年10月，党的十九大报告指出：“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”正式把我国的城乡关系从统筹发展、一体化发展推进到融合发展阶段。按照党的十九大报告精神，融合发展的途径就是坚持农业农村优先发展，实施乡村振兴战略。2018年中央一号文件对乡村振兴战略的实施进行了部署，提出了2020年、2035年、2050年3个时间节点的目标任务。2019年4月15日，《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》发布，从城乡融合角度对上述3个阶段目标进行了细化和具体化。党的十九大至今，中央层面出台了一系列文件，城乡融合发展的制度框架和政策体系基本确立。
  城乡融合是一个长期而艰巨的任务，它的突破口在哪里？2021年中央一号文件提出：“把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。”以县域作为基本单元，能够统筹资源开发、产业布局、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇发展、村落分布等各方面，加强县城和乡镇对农村的综合服务能力，可以实现县乡村功能衔接互补，体现了中央领导集体高超的治理能力和治理水平。按照党的十九大报告精神，我国在2035年基本实现现代化，城镇化进入成熟期，城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小。根据目前城乡关系状况，预计2035年城乡居民收入之比可能会达到1∶1.8左右，即当前浙江、江苏、山东等地发达县市的水平。
  通过对百年城乡关系尤其是新中国成立70多年来城乡关系的回顾，我们可以得出以下结论：
  第一，中国农民为国家工业化、城镇化作出了巨大贡献。当前，中国已经成为世界第二大经济体，具备了发达的工业体系，转变城乡关系的时机已经成熟，这是党的十九大提出建立城乡融合的体制机制的基础。第二，新中国成立以来，我国的城乡关系从改革之前的严重偏斜逐渐发展到新世纪的城乡统筹、城乡一体化和城乡融合，尽管经济实力是基础，但执政理念的转变是根本原因。今后，能否如期实现党的十九大提出的目标任务，各级党政主要领导的发展理念仍然是关键因素之一。第三，城乡融合既需要外部财力支持，更需要农业农村内部能量裂变。因此，在党的十九大以来形成的政策框架下，加快推进农业农村现代化是实现城乡融合发展的内生动力机制。第四，在城乡融合的体制机制下，各类要素都能够充分流动，能够发挥最大潜能，这是我国进入发达国家行列、实现民族复兴的最根本动能。