陈辉：“网格+调解”社会治理创新研究

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陈辉（南京师范大学公共管理学院教授、行政管理系主任，南京智库联盟城市治理与政策分析研究所所长）

  —— 基于南京建邺区的调研
  创新“网格+调解”队伍机制
  “网格+调解”队伍机制有两个基本特点：一是“实”，二是“专”。建邺的特色在于“实体化运行、专业化建设”。
  网格调解队伍的实体化
  全区640名专职网格员全部担任网格人民调解员，实现人民调解的“一格一员”制。充分发挥网格调解员人熟、地熟以及民情熟的优势，深入网格内的公共场所、辖区住户，排查矛盾纠纷隐患，了解重点人员动向，采集矛盾纠纷的苗头信息，并且通过“社区治理一体化平台”及时上传，实现了分级分类及时化解矛盾纠纷。
  社区网格主要负责一线排查、一线防范、一线处置、一线化解，简易矛盾纠纷就地化解。街道负责辖区较大矛盾纠纷化解，对于网格摸排信息定期开展分析研判，及时部署化解工作。网格化服务管理中心和各部门主要解决疑难复杂矛盾纠纷，区委政法委主要领导负责重大矛盾纠纷的协调与处置。区、街道和社区三级分别每月、每半月、每周召开1次工作例会，商讨解决疑难复杂矛盾纠纷，交办、督办维稳事项，落实重点矛盾问题的化解，注重矛盾纠纷化解的效果。
  网格调解队伍的专业化
  全区注册“政法网格员”1225人，人员主要来自政法委、公安局、人民法院、人民检察院、司法局、法学会等专业化职能机构以及律师队伍。
  习近平总书记强调，“政法机关承担着大量公共服务职能，要努力提供普惠均等、便捷高效、智能精准的公共服务”，“加快整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源，尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络”。在区委政法委的统一组织与协调下，1200余名“政法网格员”进网入格、扎根社区，运用“社区治理一体化平台”因地制宜向居民开展法律法规的传播，充分发挥“政法网格员”在服务社区、矛盾处置、纠纷化解、法律宣讲等方面的职业优势，打通服务群众的“最后一米”。“政法网格员”与网格专职调解员共同担负着社区调解与服务的工作，定期开展慰问老党员、宣讲法律知识、看望孤寡老人、巡查重点人员、调解矛盾纠纷等活动，切实将法律与服务送进网格。
  “三官一律”与“五老”全覆盖
  “三官一律”（警官、法官、检察官、律师）政法网格员队伍覆盖建邺区每个网格，立足于专业优势，发挥好协调、指导和服务作用，着重做好开展网格调查研究、聚合网格资源力量、促进网格治理法治化、积极化解矛盾纠纷、帮助解决实际问题、支持和指导专职网格员工作、踊跃参与网格重大活动、加大政法工作宣传力度等工作。重视“五老”（老党员、老专家、老教师、老干部、老模范）作为调解志愿者的参与作用，助力社会治理精准化，将社会要素与政法要素融入网格，形成多格合一、多元共治的基层社会治理生态。
  专职网格员精细化服务和“政法网格员”专业资源优势充分整合，实现“三动三群三题”，即专职网格员主动、“政法网格员”出动，经常互动；专职网格员建群、“政法网格员”在群，工作靠群；专职网格员找题、“政法网格员”接题，联合破题。实现业务进一步融合，做到网中有人、人负其责、工作下沉、责任包干。这有效提高了矛盾纠纷化解的双赢效果，推动了基层社会善治的实现。
  创新“网格+调解”工作机制
  推进“网格+调解”工作机制的创新，以高科技为支撑、网格化为基础、铁脚板为落地，构建“大数据+网格化+铁脚板”闭环工作流程。紧紧围绕建邺区现代化国际性城市中心定位，以社区网格为基础、综治中心（网格化服务管理中心）为枢纽、服务管理为重点、信息化手段为支撑，全面整合基层服务管理资源，推动社会治理重心下移和关口前移，实现“小事不出网格、大事不出街道、矛盾不激化、不上交”，促进社会和谐稳定。
  “四级工单、闭环优化”的工作流程
  网格调解员通过走访与巡查，及时了解群众问题投诉与矛盾纠纷，获取需处理事件并形成工单，在1小时内录入“社区治理一体化平台”。网格调解员发现矛盾纠纷，及时予以处置；无法自行处置的工单，及时上报社区解决。街道网格化服务管理中心根据工单业务类型，将工单派发至街道相关科室，由科室负责网格工单处置的人员接收并及时处置。对于需要区级层面解决的问题，由街道网格化服务管理中心将工单流转至区网格化服务管理中心，由区级中心将工单派发至区相关部门处理。
  区、街道、社区以及网格调解员高度重视网格事件流转，治理主体立足自身解决问题，不回避、不上交矛盾。以7日为办结底线，对于三级以上工单，确保7个工作日内完成；一级二级工单，在3个工作日内完成。网格工单的完成情况需要实时反馈至平台，形成网格调解的闭环优化流程。
  “人民调解小助手”助力网格化调解
  建邺区司法局依托“智慧法务”建设，深化人民调解智能平台应用，自主研发了“人民调解小助手”，将“智慧法务”的触角延伸到网格调解工作的前沿。“人民调解小助手”采用先进的编码技术，将大量的源头信息浓缩为标准语言，使实时采集与智能识别同步进行。管理平台实时汇聚大数据资源，通过强化信息采集、分类调解、智能研判、督查考核和应急处置“五项”机制，实现后台应用与前端处置高度整合，建立以数据信息为主导、事后处置向事前预警和中期管控转变的纠纷调解模式。
  对不同类型的矛盾纠纷理性界定，将实时采集与智能识别同步进行，实现“一次采集、全网流转、全员共享”的治理模式，从而为动态研制、预测预警和分类处置提供了大数据支持。按照预测预警的结果，以指挥调度和视频系统等多种信息载体，促使政法部门与基层一线直接对接。通过扁平化管理，切实增强联动处置能力，掌握应对突发事件的主动权，提升网格调解工作应急响应能力和实战指挥水平。通过“人民调解小助手”中的“法律法规”和“典型案例”数据库适时开展法治宣传教育，将社会调解与法治宣讲相结合，极大地提高了网格调解工作效率，促使当事人在潜移默化中接受法律知识，起到“化解一案、教育一片”的作用。基层一线干部和网格调解员普遍认为：“小助手”虽小，但意义很大；支点虽小，发挥的作用却很大。
  民事纠纷调解的科学化流程
  建邺区政法委组织区信息中心、区大数据管理局、江苏智标标准认证有限公司等部门与企业共同制定《民事纠纷调解规程》，形成了基层综合治理的标准化流程。针对民事纠纷事件调解领域，经过广泛调研与科学论证形成调解一般民事纠纷的规范性章程，明确了事件发现、事件推送、调度与调解、结果反馈和综合评价的处置技术，制定了过程信息的追溯程序。区社会治理综合指挥中心对矛盾纠纷调解处理的时间、效果以及群众满意度进行综合效能评价，具体以手机短信、电子邮件、电话等方式访问纠纷当事人，请当事人对社区、街道、区级相应职能部门以及调解员进行评价，及时反馈评价结果，从而不断提升民事纠纷调解质量，优化民事纠纷调解效果。
  创新“网格+调解”的保障机制
  “网格+调解”体现了中国之治的历史传承与制度基因，社会治理注重双赢和谐的人际关系。建邺区将调解作为网格化治理的重要载体，推动资源在网格内联用、问题在网格内联治、服务在网格内联动。通过创新一系列保障机制推动大数据精准赋能、网格化高效联动、“铁脚板”走进民心，矛盾纠纷“第一时间发现、第一时间化解、第一时间报告”。
  能力保障，全面优化网格调解的实际技能
  建邺区通过南京网格学院建邺分院开展系统化、实战化与专业化的网格员能力培训，注重以问题为导向的矛盾调解业务实战培训。充分发挥莲花北苑社区人民调解员“周晓红工作室”的示范效应，由区网格办牵头，区司法局、区法院等专业部门联手，重点对网格员、人民调解员和社区民警开展矛盾纠纷化解工作业务、技能，以及心理辅导业务、法治业务培训。培训课程以法律知识（民法典为主要内容）、沟通艺术与技巧、应急管理与处置、心理疏导等课程为主，采取课堂教学、案例分析、难题剖析、化解实操以及无领导小组讨论等多种方式，全面促进社区网格员调解能力的提升，在具体培训过程中高度重视深度学习法的运用。以系统专业化的培训与学习，将“学中做”与“做中学”两者有机融合，在每个社区培养2—3名调解能手，发挥典型示范作用。
  组织保障，全面落实网格调解的多部门联动
  建邺区网格办负责“网格+调解”工作的推进，定期召开相关职能部门的会议，聚焦工作、分析问题，做好重大矛盾协调和处置，及时发挥考核“指挥棒”作用，将“网格+调解”工作成效作为对街道、社区网格化治理绩效考核的重要内容。
  区公安局通过“网格+警格”促进社区民警和网格员良性互动，加强工作协调，共同开展网格巡查、采集基础信息、排除安全隐患、收集社情民意、推进政策法规宣传，协助化解矛盾，努力实现群体性事件“事前能预警、事中能稳控、事后能处置”。
  建邺区司法局负责协调“人民调解小助手”平台数据开放，实现与区网格化服务管理联动指挥平台的数据共享。加强人民调解委员会与网格员联动，积极开展网格调解员培训，推进多部门协同、法理情融合的矛盾纠纷多元化解机制。
  区人力资源与社会保障局负责劳动、人事调解仲裁，依托网格对辖区内企业开展相关法规宣传，排查矛盾纠纷隐患，关注规模以上企业破产、裁员等易引发群体性事件的相关问题，通过劳动关系咨询热线，进行一对一政策咨询和相关问题解答。  
  区法院建构“法官进网格”长效机制，全院60名法官、法官助理进驻60个社区网格，进行法律咨询与实务指导，与行业协会、企业、社区建立法律服务网络，开展风险治理评估，以法治化方式参与网格矛盾纠纷源头处理。2019年以来，区法院为160人次提供免费法律资源与诉讼代理服务，成功调解纠纷26起，获得了调解双方的满意。
  激励保障，全面提升网格调解人员的积极性
  建邺区将“网格+调解”工作成效作为对街道、社区网格化社会治理绩效考核的重要内容。及时将调解工作经费纳入区级财政预算，对社区、派出所、警务站调解人员不足的予以及时补充。完善“以奖代补”机制，凡经核实的矛盾信息，每上报一条奖励20元，每成功化解一条奖励50元，对于上报重大矛盾、发现重大安全隐患、成功调解重大矛盾成绩突出的网格调解员全面推行一事一奖政策，专项奖励500元至1000元不等，进一步激发全区网格调解员化解一线矛盾的积极性、主动性与责任感。
  “枫桥经验”的新样板
  20世纪60年代，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众在社会主义教育运动中创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少、治安好”的“枫桥经验”。1963年11月，毛泽东同志亲自批示，“经过试点，推广去做”。习近平总书记高度重视坚持和发展“枫桥经验”，他指出，“人民城市人民建，人民城市为人民”。创新社会治理着眼于维护最广大人民的根本利益，最大限度增加和谐因素，努力将社会矛盾化解在基层。南京市建邺区聚焦社会发展所面临的矛盾和问题，大胆探索破解基层治理难题，创新“网格+调解”治理机制，建设共建共治共享的社区治理共同体，形成了“枫桥经验”在现代社会治理中的新样板。
  2019年建邺区、街社会矛盾纠纷调处中心和社区调解组织共排查2728次，接待来访群众7172次，受理纠纷总数4044件，直接调解4044件，调解成功4044件，调解成功率100%。通过调解有效避免了民事纠纷处理不及时而转化为刑事案件，全区刑事案件发案率同比下降13.1%。2020年上半年建邺全区各级各类人民调解组织调解矛盾纠纷1916件，调解成功率100%，信访、群访以及出警率大幅下降，实现网格化服务满意率100%，群众安全感达99%，民生指数测评居于南京市首位。以莲花北苑社区为例，该社区系大型拆迁安置小区，共有6077户居民，其中1/3住户为出租房住户，外来人口、务工人员较多，房产租赁纠纷等各类矛盾纠纷持续高发。通过“网格+调解”的多元融合机制，莲花北苑社区将司法调解、人民调解和行政调解有机结合，2018年网格调解150起矛盾纠纷，2019年调解133起，2020年上半年调解51起，小区出警率由前些年的上百起降为目前的3起。作为全国社会治理创新示范区，建邺网格化社会治理实现了全覆盖，“网格+调解”成为维护社会安全与发展的重要屏障，极大提高了广大居民的获得感、幸福感、安全感。
  结语
  调解是具有中国特色的非诉讼纠纷解决机制。基层是矛盾纠纷源头所在，也是社会治理的立足点、源头预防化解矛盾的着眼点。南京市建邺区将网格调解与社会治理紧密结合，重视多部门联动，充分发挥网格就地化解矛盾的优势，以问题为导向、技能为支撑，有效提供精准化服务，将矛盾“控制在萌芽、化解在网格、处理在一线”。“网格+调解”加强了系统治理、依法治理与综合治理，从源头上维护社区和谐，促进社会稳定，实现法治政府与社区自治之间的良性互动，闯出了一条社会治理的新路子。（来源：《国家治理》周刊2021年5月第4期）