杨文:城乡合作建房的合法性问题研究

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杨文（湖南师范大学中国乡村振兴研究院特约研究员，律师，高级职称，中华全国律协农业农村法律事务专业委员会副主任,湖南省律师协会农村法律事务专业委员会主任，指导老师：龙婧婧）

    一、城乡合作建房概述
  （一）农村宅基地改革背景及流转方式
  1.农村宅基地改革背景
  三农问题，也即农业农村农民问题，从来就是我国最重要的问题之一。2015年3月23日至25日，原国土资源部召开试点工作部署暨培训会议，正式启动农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作。原国土资源部部长姜大明表示：“我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。”“三权分置”这一政策将实现宅基地资源利用效率与公平有机统一。
  2016年国务院办公厅印发《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》，该意见明确指出县以及县以上人民政府可以根据本地实际，制定相关地方政府规章对返乡下乡人员创业创新活动进行依法管理，支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下，允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。这无疑是对返乡下乡人员以创新创业为目的的城乡合作建房的鼓励。
  2017年10月18日党的十九大顺利召开，会议明确提出要实施乡村振兴战略。2018年1月2日，中共中央国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》，该意见要求对农村宅基地要进行有益探索，首次正式提出了农村宅基地“三权分置”的概念，即对国家农村宅基地所有权、资格权和使用权三权进行探索实践。同年，宅基地“三权分置”政策正式提出，为宅基地入市流转打下了坚实的政策基础。
  2019年9月30日农业农村部印发《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，农业农村部印发该通知的目的在于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作。通知明确指出，要鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，支持返乡人员依托自有和闲置住宅发展适合的乡村产业项目。这也说明了中央对于积极稳妥开展盘活农村闲置宅基地和闲置住宅的积极态度。
  2021年，国家发展改革委印发了关于《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》的通知。该文件指出，要深化改革农村土地制度。积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，出台稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市的指导意见。推动深化农村宅基地制度改革试点地区率先健全宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度。鼓励农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式，盘活农村闲置宅基地和地上房屋。这无疑对城乡合作建房和农村宅基地改革释放了积极的信号。
  2.农村宅基地流转方式
  中央政策“三权分置”改革下宅基地使用权流转方式主要包括：“出租”“抵押”“入股”等方式。
  出租是指承租方将部分或全部宅基地以一定期限租赁给他人(包括个人、集体、企业或其他组织)，出租人向承租人收取租金。出租后原宅基地所有权、资格权不变，承租方获得该宅基地的土地使用权。承租人按出租时约定的条件对出租人负责。
  对于抵押而言，抵押是指抵押人在宅基地上，以不转移宅基地之占有，在宅基地上设立担保的行为。在抵押人不履行债务时，债权人(即抵押权人)依照民法典等有关规定对宅基地进行处理，进而实现宅基地的担保功能。
  入股包括经济组织（主要是企业）设立时的出资和经济组织成立以后购买经济组织股份或出资份额这两种形式。此处只分析经济组织设立时的出资。经济组织设立时的出资入股是指集体经济组织及其成员，农户将宅基地使用权及农房财产权入股分红，增加财产性收入。
  笔者认为，在当前宅基地应当“三权分置”已成共识的情况之下，为了实质性的推动乡村长足发展，应当放开当前对宅基地使用权的限制，只有放开宅基地使用权上的限制，才能够激活乡村宅基地上的闲置资源。允许城乡合作建房可以满足人民对美好生活的向往和期待，更好地推动助力乡村振兴。
  （二）城乡合作建房的试点及实践
  2015年2月，国务院在全国设立了33个土地改革试点县（市、区），每一个区域都肩负着不同责任。截至2018年，33个试点县（市、区）已按新办法腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩。
  2017年8月下旬，河北省出台关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见。该意见指出，在集体经济组织引导下，探索农户以宅基地使用权及农房财产权入股发展农宅合作社。在不改变农村集体土地所有权和农民的宅基地使用权的前提下，鼓励农村居民与城镇居民合作建房、合作开展美丽乡村建设。意见旨在探索农村集体所有制的有效实现形式，保护农民集体资产权益，进一步盘活农村资产资源，促进集体经济发展和农民持续增收。
  2018年，湖南省浏阳市作为全国首批33个土地改革试点区之一,在湖南省农村土地制度改革试点工作领导小组办公室的领导下，开展了“城乡合作建房”的试点。具体做法是，由具有集体经济组织成员资格的村民提供宅基地，想去乡村养老或生活的城市一方主要出资，双方约定好产权归属，合作完成建房后，参与者都可以申请《不动产权证书》，双方各持一份，给城市一方的房产颁发的证书上注明年限为40到50年的土地使用权。城乡合作建房政策大门打开，不仅能改善当地人居环境，也为人才和资本下乡畅通了渠道。这场改革试点取得了良好的社会效果，既满足了一部分人对农村建房的强烈愿望和需求，又带动了农村经济的发展，富裕了农民。
  2019年，为落实中共湖南省委农村改革专项小组关于同意《张家界市城乡居民合作建房改革试点实施方案》的批复，张家界市人民政府印发了《张家界市城乡居民合作建房管理办法（试行）》的通知，用来保障城乡居民合作建房改革试点工作的顺利进行。其重要内容是：参与合作建房的城市一方，可以是自然人、法人或其它组织；城乡合作建成的房屋，可以申请《不动产权证书》，参与者各持一份；房屋用途，可以是自住或发展休闲农业、康体养老等产业；征得参与方同意后，房屋可转让、抵押、入股。
  到2020年底，新一轮的宅基地制度改革试点工作正式启动，试点期限为2020年至2022年。在新一轮的改革中，中央明确提出了“四个允许”，即允许经营性建设用地入市、允许农户自愿退出宅基地、允许继承的多宅确权、允许城里人下乡合作建房。中央的“四个允许”表明了对浏阳市宅基地制度改革试点工作的肯定，说明了浏阳市在城乡合作建房等方面的试点经验是行得通、做得好的。
  （三）城乡合作建房的司法政策
  随着近些年经济水平的高速发展，城乡合作建房变成了一种新的消费模式，也因此城乡合作建房出现了大量矛盾纠纷，这些纠纷开始逐渐进入司法程序寻求公正权威的解决。但是，各级、各地区法院在对此类纠纷作出裁判时，其法律适用、裁判观点、裁判思路、裁判逻辑都并无统一，有的甚至大相径庭。这些不一致的裁判导致了并不理想的社会效果，进一步激化了原有的矛盾纠纷，甚至衍生了新的社会矛盾纠纷。
  就目前而言，司法层面城乡合作建房合同效力的认定通常以无效为主要裁判观点，只有少数裁判观点认定为有效。在北京市高级人民法院的裁判文书中，明确地提出了以认定城乡合作建房合同无效为指导原则，以认定城乡合作建房有效为例外情况的裁判观点。不过在其他地方法院同样存在自身的裁判逻辑和方式，但是最终结果几乎都是指向城乡合作建房合同无效。 对于城乡合作建房无效的主要观点是从法律具体规范层面出发的，依照《中华人民共和国民法典》第一百五十三条：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。”要认定合同的效力，就应该从现行法律、行政法规关于宅基地的性质、目的及流转的相关规定进行综合分析。
  又根据《中华人民共和国民法典》三百六十三条：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。”《中华人民共和国土地管理法》第九条：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”《中华人民共和国土地管理法》第十条：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”通过这三个法条可以知道，个人对宅基地只有使用权，没有所有权。就宅基地使用权而言，其是一种特殊的用益物权，该权利的取得和享有与作为农村集体经济组织的成员身份是密不可分的，宅基地对农村集体经济组织的成员而言，具有很强的社会福利性质和社会保障功能。根据法律规定，宅基地使用权的主体应该是农村集体经济组织中的农民，同样，宅基地使用权也只能够在该集体经济组织成员之间流转。也因此，城乡合作建房合同应当被认定为无效。
  另外，根据2016年11月30日第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要第十九点：“在国家确定的宅基地制度改革试点地区，可以按照国家政策及相关指导意见处理宅基地使用权因抵押担保、转让而产生的纠纷。在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。合同无效后，买受人请求返还购房款及其利息，以及请求赔偿翻建或者改建成本的，应当综合考虑当事人过错等因素予以确定。”同样可以得出，农村集体经济组织成员以外的个人单纯购买或者与农村集体经济组织成员合作建房的民事法律行为无效。
  综上所述，就目前而言，宅基地上合作建房在法律、司法政策上几乎是被禁止的。这实际上否认了农民宅基地及其住房的商品性质，这种限制对农民明显不公平，不仅抑制了农民财产性收入的增加，也阻碍了城乡融合发展、双向流动。
  （四）城乡合作建房的判例梳理
  从上世纪七十年代末改革开放到目前为止，城乡合作建房在社会上一直事实上存在着。人民群众通过城乡合作建房解决了很多实际的问题，如个人及家庭的居所问题、个人及家庭对农村生态环境的需求问题、自然人与法人下乡带动创新创业的用房问题等等。
  随着我国经济的腾飞，城市面积也必然的飞速的扩张，这给农村带来了巨大改变，尤其是城郊乡的农村土地，面临着政府行政征收或者以其他方式发生宅基地、房产权属改变的状态。在城乡合作建房当时，也许当事人之间存在《合作建房协议书》、《宅基地使用权让渡协议书》等等民事合同文书，甚至，部分当事人使用与城乡合作建房有关的协议书由有关行政部门颁发了相对应的房屋或者宅基地使用权属证书，但是应当指出这些协议并不一定合法有效，这些行政机关颁发的房屋或者宅基地使用权属证书有可能成为未来当事人双方争议的起因，即使这些有关城乡合作建房的协议合法有效，也不能排除在未来当事人因为签订协议的时间已经久远，心态已经发生变化，其在巨大利益面前选择违背当初约定，故意制造纠纷以博取更多财产性利益。
  事实上，城乡合作建房在判例中主要有4个要素制约，其一是历史沿革；其二是宅基地使用权转让；其三是宅基地上房屋使用权转让；其四是宅基地上房屋所有权的问题。这四个要素的相互组合则会产生更多种类的实践问题。
  1.非宅基地使用权人不能在宅基地上房屋设立物权
  宅基地的所有权无疑是属于农民集体经济组织的，其使用权也必然的属于集体经济组织中的农民，但是宅基地上的合作建成的房产使用权对于当事人来说仍有争议。在2020年，福建省高级人民法院审理了一个宅基地使用权与宅基地上房屋所有权争议的案件。案件经过为黄某成于2004年在方某明具有使用权的宅基地上建设了房屋，方某明以自己的名义向村委会申请批建该房屋。2005年黄某成将户口迁入了该宅基地所在的村中，到2006年，方某明以自己名义申请了房屋所有权登记，并缴纳了相关费用。
  法院认为案涉宅基地使用权和房屋批建手续均以方某明的名义办理，根据相关法律规定，方某明已经合法取得案涉宅基地使用权。根据“房地一体”的基本原则，不论黄某成是否取得该村集体经济组织成员资格，方某明名下宅基地上所建的讼争房屋都不能确认归黄某成所有。事实上，宅基地使用权具有人身依附性，以权利人具有农村集体经济组织成员的身份作为基础，非本集体经济组织成员不能申请宅基地使用权。本案中，黄某成在该村的集体土地上建造案涉房屋时，不具有集体经济组织成员资格，不能申请该村宅基地。因此，黄某成仅凭建造房屋事实行为依法尚不能设立物权。
  2.宅基地使用权转让折中处理
  在我国土地改革历史过程中，农村土地的产权有一段时间在法律上只做了比较模糊的界定。因为制度层面上较为模糊，从而导致了人民群众在农村问题上进行了诸多积极探索。其中，对宅基地的探索就是众多探索中的热点之一。有一部分敢为人先者甚至将宅基地的使用权出让，并且得到了住建、农业农村相关部门的许可，获得了相关使用权证。
  在2020年，河南省高级人民法院终审了一件农村土地宅基地使用权转让的案件。案件经过是在1994年，案件当事人李某兴和郑州市某园林艺术建筑公司在李某兴具有使用权的宅基地上合作建房。李某兴与该建筑工程有限公司约定：李某兴投入宅基地，并持有土地使用证，该园林艺术建筑公司投入全部建房资金，其它费用由李某兴支付。房子计划六层，李某兴1.5层（一层全部，二层的50％）；该园林艺术建筑公司为二层的50％，另包括三、四、五、六层的全部。如遇国家政策性拆迁，国家补偿的分配，按双方所占面积比例进行分成。房屋建成后，李某兴家庭实际占有使用部分房屋，其余房屋由该园林艺术建筑公司分配给其单位职工居住使用直至李某兴居住的村落被连片改造时。至1996年10月，城乡建设环境保护局为涉案房屋居住者办理了建筑许可证。
  到2004年6月1日，郑州某建筑工程有限公司出具的情况说明显示：其公司与李某兴联合建房，双方对三层以下的房子进行五五分成，四层以上的房子全部归其公司所有。1-3层的约二分之一属其公司所有，其余二分之一归李某兴所有。并将房屋一部分分给职工张某钦；三、四、五层分属于不同的公司职工。城乡建设环境保护局就涉案房屋为居住者办理建筑许可证。至2015年该城中村改造项目搬迁补偿安置时，村连片改造项目指挥与李某兴对于宅基地上房屋面积产生了争议。
  河南省高级人民法院对于宅基地上合作建房则报以宽缓的态度。其认为，涉案宅基地是李某兴所在村集体经济组织为保障李某兴的居住权益，分配给李某兴使用的，李某兴对其享有使用权。1994年李某兴通过与他人合作建房的方式对该使用权进行了部分处分，1996年城乡建设环境保护局以李某兴与他人联合建房一事为基础，分别为涉案房屋居住者办理了面积不等的建筑许可证，且直至涉案村庄连片改造时，李某兴实际占有使用部分房屋，其余房屋由与其联合建房的公司职工居住使用，故对李某兴就其宅基地使用权的处分，应当本着实事求是、尊重历史、符合现实的原则予以认定。最终判决，安置房交付给了王某伏、李某凡420.64㎡。
  这也就展现了河南省高级人民法院的两个态度：其一是宅基地上房屋使用权的处分无异于是宅基地使用权的处分；其二是，对于在历史上已经处分的宅基地使用权，并且手续合法得到了相关部门认可的，应当实事求是、尊重历史，基于符合现实的原则可以认定宅基地使用权的处分。
  这种折中的处理方式相较于直接认定城乡合作建房这一民事法律行为有效或者无效更为温和。事实上，部分地方法院也并非将城乡合作建房的效力问题进行一刀切的判断，通常会采用具体问题具体分析的方法。一是同一农村集体经济组织成员间的宅基地上合作建房行为，或者说农村集体经济组织成员间的房屋买卖行为，法院通常认可该合同的效力；二是非集体经济组织成员间的宅基地上合作建房行为，此时，要参考该房屋的买卖是否得到了相关部门的准允、城乡合作建房合同的履行情况、对该房屋的实际占有使用情况等等因素，只要城乡合作建房合同已经实际履行，款物已经两清，而且非集体经济组织成员合作建房的目的并非投机，而是为了实际居住，此时，法院暂时搁置城乡合作建房合同的效力评价，做出维持现状，支持房屋实际使用的当事人继续对房屋占有、使用和居住。
  3.新土地管理法视野下的实践处理
  值得注意的一点是，2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议修订了《中华人民共和国土地管理法》，自2020年1月1日起实施。原《中华人民共和国土地管理法》的第六十三条关于农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设这一禁止条件被删除，这一限制由新《中华人民共和国土地管理法》八十二条进行替代转述。这必然的引发了新旧规范之间存在微妙差异，也会导致实务中顺应规范的变更。
  2020年，湖南省岳阳市中级人民法院的再审案件就是例证。案件当事人杨某东系原汨罗市城郊乡城北村9组（现更名为汨罗市归义镇茶园社区九组）村民，甘某坚系汨罗市新市镇新桥村村民。2006年6月6日，以杨某东为甲方，甘某坚为乙方，签订了一份《关于房屋出售协议书》，约定：甲方自愿将其具有使用权的宅基地交由乙方使用，由乙方支付村组和甲方费用若干；自协议签订之日起，房屋为乙方所有。甲乙双方在协议上签名，生产队代表在协议上签名，并加盖了村民委员会公章。协议签订后，甲乙双方均按协议履行，甘某坚对房屋进行装修后一直居住至房屋被拆除。直到2017年，该房屋被纳入汨罗市高泉新城棚户区改造项目征收拆迁范围。甲乙双方就安置补偿问题产生纠纷。
  湖南省岳阳市中级人民法院认为，关于甘某坚与杨某东签订的《关于房屋出售协议书》的合法有效。《中华人民共和国民法典》三百六十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，……农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。”按照《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国土地管理法》的规定看可以看出，立法上并未明文禁止一切转让宅基地使用权的行为，也因此，根据对私人“法无禁止即自由”的原则，立法上不是限制一切宅基地使用权转让的。同时应该知道，目前“房地一体”的格局下，处分宅基地上房屋的行为就是对宅基地和地上房屋的共同处分。
  《关于房屋出售协议书》的效力问题。《中华人民共和国民法典》第七条规定，民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。2006年6月6日，杨某东与甘某坚签订的《关于房屋出售协议书》系双方真实意思表示，签订协议时，杨某东对该房屋拥有合法的所有权，其不仅在该协议书上签名确认，并在收取房屋出售款后又将房屋交付甘某坚，双方按协议约定已实际履行了十余年，直至案涉房屋拆迁前，杨某东既未向甘某坚要求过返还房屋并退还房款也未向相关部门主张过该行为无效，现因涉案房屋已被拆除，涉及的拆迁补偿利益较之于当初房屋买卖的价款相差巨大，故在本案诉讼中杨某东主张合同无效，无非是为了获得案涉房屋的拆迁补偿利益，该行为有违诚实信用原则和社会主义核心价值观，不利于社会交易秩序的安全稳定和良好社会风气的维护。
  另，本案所涉房屋买卖并不违反法律法规强制性规定，且签署协议时，被上诉人杨某东所在的村组已在协议上签名并盖章，足以证明该交易行为也未侵害集体利益或社会公共利益。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第五款规定，农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。法律并未禁止非同一集体经济组织成员之间转让宅基地及其地上房屋，只是通过对转让人不再审批宅基地的方式制约以转让宅基地牟利的行为。
  综上所述，本案房屋买卖既未损害集体利益、社会公共利益，亦未违反法律、行政法规的强制性规定，不符合《中华人民共和国民法典》第一百四十三条有关认定合同无效的法定情形。
  而且，湖南省岳阳市中级人民法院还认为之前合议庭成员均认定农村宅基地上房屋买卖合同无效的原因在于原《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第四十一条、第四十三条、第六十三条的规定，宅基地使用权有很强的人身依附性，而该法在2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议进行了修订。修订后的《中华人民共和国土地管理法》从2020年1月1日正式实施，本案适用修订后的新法律。之前合议庭审理该案时使用的为当时法律、行政法规，故而得出相反的结论。
  除了湖南省岳阳市中级人民法院做出过支持城乡宅基地上合作建房的判例外，江苏南通曾经也有过相同的判决。
  二、城乡合作建房的法律困境
  （一）城乡合作建房有没有突破法律政策的底线
  试点区的一举一动，都会被解读为改革风向标。宅基地是与农民相关度最高的一块地，其改革是农村改革的核心。城乡合作建房这个话题非常敏感争议又极大，在探索中得到肯定的同时也面临着诸多的社会质疑。城乡合作建房的性质是否等同于宅基地买卖，是否受到“限墅令”的影响，是否与强迫农民上楼有关，是否与小产权房相同，是否突破了农村土地的“三条底线”，这些都必须进行探究予以明确。
  1. 城乡合作建房不等同于宅基地买卖
  有些学者和审判人员认为，基于我国“房地一体”原则，地上房屋所有权或者使用权的转让必然伴随着土地使用权的转让。但是“房地一体”原则并不能在宅基地上适用。“房地一体”原则起始于1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，从条例的名称可以看出，“房地一体”原则调整的对象是城镇国有土地的使用权处分，其仅是关于城市建设用地使用权及其地上建筑物，并不包含农村集体组织的宅基地。也因此，用“房地一体”原则认定城乡合作建房属于宅基地使用权的出让是没有根据的，故城乡合作建房并非宅基地的买卖。
  除此之外，从“三权分置”的角度来看城乡合作建房，其性质同样不等同于宅基地买卖。“三权分置”将农村集体经济组织中宅基地权利剥离为集体经济组织对宅基地的所有权，集体经济组织成员对宅基地的使用权和资格权。城乡合作建房并不动摇农村集体经济组织对宅基地的所有权，也不动摇农村集体经济组织成员的资格权，仅仅是影响了农村集体经济组织成员对宅基地的使用权，并且这种影响不是所谓的剥夺原权利人的使用权，而是共用，并且不是对土地使用权的共用，而是对地上房屋使用权的共用，即与农民共用宅基地上房屋的使用权。
  2.城乡合作建房不受“限墅令”的限制
  节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。别墅这种项目密度低、容积率小，土地资源利用率不高，有些别墅动不动就占地数亩面积，会造成大面积的土地浪费，所以“限墅令”的出现和不断升级是不可避免的。禁墅令的执行，将直接从土地源头切断别墅供应。
  对于别墅而言，自然资源部门对其的定义为：带有私家花园的低层独立式住宅。对于低层住宅，官方认为是指一至三层的住宅。这也就是说，别墅是指带有私家花园的一至三层的独立式住宅。还有一说是别墅必须为独门独户，有独立厨房且容积率在一定标准之上的独栋建筑。
  不论哪种标准，对于城乡合作建房而言都是不符合别墅的定义的。首先，城乡合作建房在环境标准上通常不会出现私家花园这一重要形式属性；其次，城乡合作建房虽然是独立的低层建筑物，但是里面的住户却包括了城里人和乡下人至少两户人家，是由农户和城里人共同享有房屋，因此不会存在独户这种情况，也就实质上与别墅能够清晰的相区别；至于独立厨房，城乡合作建房囿于有关部门对宅基地上面积的限制不可能出现脱离房屋的独立厨房;最后关于容积标准，城乡合作建房严格的受制于国家以及当地自然资源部门、住建部门、农业农村部门的限制和监管，没有超过一般农民自建住房的面积限制，不可能出现与别墅同等的容积率。
  综上所述，城乡合作建房并非国家所禁止的别墅和私人会馆。
  3.城乡合作建房与强迫农民上楼无关
  各个政策文件多次重申，要坚决守住法律和政策底线，不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”。有些群体担心，城乡合作建房可能导致农民被迫“上楼”。
  城乡合作建房共用农民房屋使用权与强迫农民“上楼”实质上并非一回事。强迫农民“上楼”其突出表现就在一个“被”或者“强迫”上，而城乡合作建房的起点就是要与宅基地使用权人，即该农民达成合意，这种合意是双方的，是基于自愿公平的。城乡合作建房当事人双方在房屋建设完成后仍然一同居住在原来宅基地新建的房屋中，并没有逼农民住向别处。故不存在所谓的“强迫”。可以说，城乡合作建房不仅没有逼农民上楼，反而在一定程度上保障了农民在自己宅基地上房屋的使用权和居住权，改善了农民的生活环境和条件，只要在法律监督下运作，必然是实实在在惠农利农的好举措。
  事实上，不得强迫“农民上楼”这一措施的提出更为重要的目的在于尊重和保护农民的自主选择权，其可以自愿退出宅基地，也可以选择合作建房等方式盘活宅基地使用权，增加农民的财产性收入。因此城乡合作建房是提高农民生活水平的有力保障，真正的实现了农民对自己产权的自愿处分，与强迫农民上楼无关。
  4.城乡合作建房与小产权房的异同
  城乡合作建房与小产权房是有本质区别的。小产权房是法律之外的产物，是法律和政策明确禁止的，自取得时起便不具备有合法性，只有集体颁发的权属证明，没有国家不动产管理部门颁发的合法权属证明。而城乡合作建房建房开始时法律和政策就是明确许可的，建房过程中面临着相关法律法规规章的监管，严格在法律政策允许的范围内实施，一般都予以办理不动产权证书。
  此外，小产权房一般具有开发性质，一般是成片开发，建设面积和规模较大，且以对外销售为目的。而城乡合作建房则一般仅限于返乡下乡人员和当地农民之间，目的在于保障基本居住使用，其面积和层高等都面临法律法规的严格限制。
  5.城乡合作建房没有突破“三条底线”
  土地改革要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，城乡合作建房是对于这三条底线没有突破是毋庸置疑的。
  一是针对土地公有制限制没有突破。城乡合作建房不涉及土地所有权的变更，对土地公有制制度不会产生任何影响。二是城乡合作建房对耕地红线无影响。城乡合作建房主要是在宅基地上与农民共建房屋，面临着法律法规的严格监管，不会突破耕地红线的限制。三是城乡合作建房不会损害农民的利益。对于城里人而言，其出资建房获得了在农民宅基地上房屋有期限的使用权，满足了其对低密度居住环境的需求。合作建房中农民不需要退出宅基地，在资格权得到依法保护的前提下免去了后顾之忧，可以很好地满足其改善住房的需求，增加农民的财产性收入。
  （二）城乡合作建房合同的效力如何认定
  在目前司法裁判没有对此形成共识的情况下，尤其在新《土地管理法》的相关条款已经调整后，城乡合作建房到底有没有违反法律的强制性规定，城乡合作建房合同效力到底应该如何认定？
  从新修订的《中华人民共和国土地管理法》中可以看出，原司法实践中判决合同无效的主要依据为第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”和六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定已被删除。尽管，新《中华人民共和国土地管理法》第六十二条保留了原来“农村农民出卖、出租、赠与住宅后，在申请宅基地的，不予批准”的表述，但是这个“再申请受限”的条款已经无法否定合同的效力。相反，在新法第六十二条的第六款增加了“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”的规定。
  对于城乡合作建房合同，根据我国民法的立法精神、指导思想和基本原则可以知道，民法对于民事法律行为的态度是应当遵循平等、自治、公平、等价有偿、诚实信用等原则。城乡合作建房双方基于真实的意思表示，为维护城乡合作建房当事人之间的双方法律关系持久稳定，保障当事人之间民事法律行为的安定性，在不违背相关禁止性规定的前提下，应当认定合同有效，合同当事人双方也应当按照合同约定享有权利、履行义务。
  事实上，宅基地二十年期限限制的法定租赁权无法涵盖实践中丰富的宅基地利用需求,合作建房的可以看作一种更长期的租赁权。城乡合作建房当事人通过约定从而转移宅基地上房屋所有权或者使用权，并不改变宅基地本身的权属关系，宅基地所有权仍然归农民所在集体经济组织所有，使用权仍然归属农民。这形式上与房屋租赁合同并无二致，即只处分地上房屋使用权，而不处分房屋所有权、土地使用权和土地所有权。甚至，有些合作建房合同直接约定了合作建房使用权期限，这就在形式上更接近一个存在期限的房屋租赁合同。也因此，城乡合作建房的效力应当得到法律和司法认可。
  （三）城乡合作建房的权利如何保障
  城乡合作建房在政策已经破冰的背景下，如何更好地去保障各方权益，调动起各方的积极性，发挥出其最大的效能去推动地方经济发展和助力乡村振兴，这是我们必须去探究的问题。
  首先，要把“三权分置”政策落实到法律中，在保障农村集体经济组织对宅基地的所有权和农户对宅基地的资格权的前提下，让返乡、下乡创业创新的庞大群体，稳定的拥有宅基地的使用权。设立专门的法律条文以明确“三权分置”的内涵，明确地将所有权、资格权、使用权区分，明确使用权可以通过出让或者与其他主体共享，明确城乡合作建房作为一种激活宅基地使用权的方式写进法条之中，从立法源头上对合作建房的权利予以保护。
  其次，对城乡合作建房在制度上不断进行完善，如对合作建成的房屋配套完善产权登记、产权交易等制度。从成都、浙江等地合作建房的实践来看，修建一般以独立套房为主，并辅以少量的独栋联体楼房，在物理空间上使之具有完整的独立性，使其实行产权分割无障碍。可以参照目前城市房产的权利设计架构，对共有房屋进行分层分户，对产权进行独立登记。从试点区域的情况来看，具有集体经济组织成员身份的农村居民一般在不动产登记中权利类型注明为“宅基地”，而不具有集体经济组织成员身份的城市居民一方注明期限为40-70年不等的“集体建设土地使用权”。在产权登记后城市居民通过城乡合作建房取得的房屋一般允许自由交易。
  再次，要强化对合作建房的法律服务保障，确保在交易源头化解纠纷。在达成合作建房的合意时，各方要通过律师等专业人士将双方权利义务规范化具体化，将房屋建设、产权的分割、登记、转让等情况在城乡建房协议中加以明晰，在房屋建成交付后，应当按照法定程序，向有关部门申请房屋权属证书等能够确定房屋权属的文件材料。除了提供交易过程中的合同法律服务外，律师还可以对建房过程的矛盾调处、纠纷化解中提供后续法律服务，有法律服务的保驾护航既可以搭建信任桥梁，促进市场交易，又可以公平合理地保护各方权利，促进乡村诚信法治营商环境的建设。
  最后，在执法、司法等层面也要纠正“合作建房不允许，产权约定无效”的传统认识，在新土地管理法和土地改革的背景下对其重新审视，加强对合作建房的保障力度。
  三、推动城乡合作建房的相关建议
  （一）立法层面：抓紧对相关法律法规立改废
  对于城乡合作建房的法律规定，在国家立法层面并没有系统的规定。因此，法院在裁判时，有些审判人员依据《中华人民共和国民法典》合同编、物权编之规定，认为城乡合作建房合同无效；有些审判人员依据《中华人民共和国土地管理法》之规定，认为宅基地与农民身份紧密相连，因此不能由城市人下乡建房；还有些审判人员同样依据《中华人民共和国民法典》之精神、原则，认为如果认定城乡合作建房协议无效，则有违民法典诚实信用、公平等基本原则，因此认定城乡合作建房协议有效。
  土地问题、房屋问题对于每一个人来说都是头等大事，但是立法上却没有对其进行系统、全面、细致的规定，这实属立法上的缺位。因此，笔者认为，应当加强有关农村土地、房屋处分有关法律的建设，尽快形成相关法律体系，给实务人员提供直接有效的指导，从而解决实务中判决不一的现象，最大限度解决人民群众最关心的事情。
  也正因如此，在法律上应当对城乡合作建房加以保护和规制。建议在宅基地第二轮改革试点完成后，在《中华人民共和国民法典》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》中设立专门条款对宅基地上城乡合作建房的管理予以规范和明确。也可以将《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的第六款“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”的规定进一步明确，可以将其调整为“在符合“一户一宅”等农村宅基地管理规定和相关规划、尊重农民意愿前提下，鼓励农村集体经济组织及其成员以租赁、城乡居民合作共建的方式盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，改善农村村民生活和增加农民的财产性收入。”
  （二）制度层面：优化构建城乡合作建房的相关配套制度
  在宅基地“三权分置”的制度背景下，保障农村集体经济组织对宅基地的所有权和农户对宅基地的资格权，允许对使用权进行部分让渡，分别由合作建房各方共同享有。“所有权和使用权适当分离”的动作，不应该是地方的“自选动作”，而是国家层面有法律支撑和制度配套的“规定动作”，这样才能走得长远。
  城乡合作建房想要在国内推行，必须有制度性的保障。建议对城乡合作建房的产权登记、产权交易等配套制度不断进行完善，具体可以参考《张家界市城乡居民合作建房管理办法（试行）》的相关条款规定。
  在产权登记方面，可以参考上述办法第二十九条“房屋竣工并验收合格后，合作方在所属县级不动产登记中心共同申请办理城乡居民合作建房《不动产权证书》登记。”;第三十条“城乡居民合作建房《不动产权证书》按照“房地一体、三权分置”原则进行统一登记，合作方各执一份，并在《不动产权证书》的“权利人”一栏备注各自的权利类型。”;第三十一条“利用宅基地合作建房的，宅基地所有权登记为村集体经济组织，宅基地资格权登记为农户，宅基地使用权和房屋所有权则根据合作建房协议约定予以登记。农户与村集体经济组织签署了《城乡居民合作建房宅基地资格权委托协议》的，宅基地资格权需备注委托村集体经济组织管理。利用存量集体建设用地合作建房的，集体建设用地所有权登记为村集体经济组织，集体建设用地使用权和房屋所有权则根据合作建房协议，登记为村集体经济组织所有、城镇居民所有或者多方按份共有。”之规定。
  在产权交易方面，可以参考上述办法第三十五条“已取得城乡居民合作建房《不动产权证书》的土地使用权和房屋所有权，可以在征得原全部合作方书面同意的前提下，以转让、抵押、入股等方式流转给其他组织和个人。”；第三十六条“土地使用权和房屋所有权转让的，应当签订书面合同，原合作建房双方的相关权利、义务随之转移，且受让方可以继续申请办理城乡居民合作建房《不动产权证书》登记。”；第三十七条 “土地使用权和房屋所有权出租的，原合作方的相关权利、义务不进行转移。出租方与承租方应当签订书面合同，就相关事项进行约定，且不得损害其他合作方的利益。”之规定。
  （三）执法层面：转变对城乡合作建房的执法理念和执法重点
  在执法机关对宅基地执法的过程中，应当时刻注意合法性、合理性、便民高效、权责一致这几大执法原则的规制。对于各地区，可以制定符合其实际情况的、充分征求意见的执法实施办法。通过对执法行为的不断规范，将政策、法律落实到位。
  对于城乡合作建房，法律并未明确禁止，政策已经允许，对各方又是有益和共赢的，则应当报以宽缓的态度予以保护。对农村建房的违法行为尤其是占用耕地和违规多占多建的行为予以严厉打击，保护好耕地红线和加强对土地集约化利用的管控，对城乡合作建房这种意思自治的私权利处分行为不宜轻易介入进行干预，使政策能更好地落地实施。
  （四）司法层面：规范城乡合作建房的司法裁判标准和尺度
  在司法层面而言，当前各地、各级法院对于城乡合作建房的裁判尺度、标准不一而足，这一问题不仅仅影响的是法院内部的观点统一，当事人对公平正义司法的理解困惑，而且让目前的乡村振兴战略实施面临着一定的法律困境，通过盘活闲置宅基地资源推动乡村振兴的主要路径严重受阻。
  因此，司法工作人员目前首要的是领会中央高层的改革意图、政策部署，通过深入学习中央的政策，进而对目前并不明确的法律规范进行符合当前政策的解释，通过解释法律，正确适用法律，进而对城乡合作建房相关法律纠纷做出随着时间的推移、事物的发展改变的新判决，其判决理由和结果应当因时而变，不可固步自封。
  当审判人员审判逻辑与国家政策保持一致时，应当由高层级的法院挑选出典型案例，甚至由最高人民法院审判委员会推出指导案例，对裁判观点加以明确。对下级法院以及有关的司法人员不断的宣传，加强其学习，最终在全国范围内统一宅基地上城乡合作建房的标准，最大程度的解决纠纷，化解社会矛盾。
  （五）保障层面:加强城乡合作建房的法律服务供给
  营商环境的不断优化是促进我国经济高质量发展的重要基础，而法治是最好的营商环境，在乡村振兴中发挥着基础性、服务性、保障性作用，法治环境的不断改善将极大激发乡村投资的活力。基于专业服务本身具有的门槛以及信息流通存在的私密性，更需要律师等专业人士扮演好协调“中间人”的角色，以法律服务搭建信任桥梁，解决好独立主体之间沟通问题，贡献智慧拿出可行性方案平衡好双方当事人之间的利益关系。由于城乡合作建房中面临着各种复杂的历史遗留和法律问题，只有律师等专业人士的深度参与才能推动进行，法律服务因此显得特别突出和重要。
  法律服务引领的“农地房”模式也因此应运而生。“农地房”以法律服务搭建信任桥梁，引导、完善、促进、护航农村闲置资源和资产的交易，倡导共建诚信守法的市场环境，其可以为数以万计的村(社区)法律顾问和村务工作者提供法律服务层面的技术支撑,贴身为城乡合作建房提供信息核实、促进交易、拟订合同、协调纠纷、代办产权登记等系统性的实操解决方案，解决好下乡投资安全的最大社会痛点，坚定投资者的信心，从而更好地引导促进交易。同时将大量可能的纠纷化解在萌芽状态，公平地保护好投资者以及当地民众的合法权益，推动诚信社会和“法治乡村”建设，更好地保障和助力乡村振兴。
  四、结语
  加快建立起既能节约集约使用土地，又能保障本集体经济组织成员基本住房用地的新制度是宅基地制度改革的基本方向，城乡合作建房是符合这个基本方向的。当前，宅基地上城乡合作建房的理论和实践探索日臻完善，改革方向日渐清晰。本文立足于城乡合作建房在改革探索中存在的问题，对问题进行充分的剖析，最终提出了有针对性的解决建议。
  土地房屋是关系民生的大事，合作建房即可满足城市居民对低密度居住环境的需求，又可以在不突破法律政策的前提下增加农民的财产性收入，改善其居住条件，提升生活品质，与更好满足人民日益增长的美好生活需要的奋斗目标相统一。政府应当目光长远，高度重视与宅基地有关的政策、制度构建，允许各地在宅基地上大胆改革探索，为各方利益主体寻求最佳方案，将合作建房早日纳入法治化的轨道。