翟绍果：何以力促基层干部担当作为

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翟绍果（西北大学公共管理学院教授）

  伴随着社会的发展和进步，人们关于时间效率、政府角色以及公共服务的观念不断变化，对于高质量公共服务的心理期待与现实需求日趋明显。基层干部作为公共服务的直接提供者，与民众具有天然的接近性，在整个国家行政系统中扮演着重要的角色，对于有效落实国家各项方针政策起着关键作用。鉴于当前部分基层干部在工作中存在为官不为、消极怠政的情况，如何使得基层干部“能”担当作为、“想”担当作为、“敢”担当作为，提振基层干部干事创业的积极性、主动性、创造性，已经成为干部管理过程中不可回避的话题。
  力促基层干部担当作为的重要意义
  习近平总书记多次强调，要坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，充分调动广大干部干事创业的积极性，近期又进一步指出，要建立健全干部担当作为的激励和保护机制。“为政之要，唯在得人。”可以说，担当作为是基层干部的应尽之责和必备品质，促进基层干部担当作为是领导班子和干部队伍建设的永恒主题。
  从历史上看，从中国共产党建立到新中国的诞生，从改革开放到全面建成小康社会，中华民族和中国人民从“站起来”到“富起来”再到“强起来”，党和国家事业发展取得举世瞩目的成就，离不开广大基层干部在重要历史关头主动迎难而上和担当作为。
  放眼当下，我国处于“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，广大基层干部比过去任何时刻都需要保持担当作为的底色。基层干部作为国家方针政策实施“最后一公里”的推进者，在国家治理体系中扮演着重要角色，力促基层干部担当作为，是建设精良的基层干部队伍，促进实现“中国之治”的需要，也是推动实现全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标的需要。
  能力、倦怠与责任风险：基层干部不担当作为的原因分析
  担当作为，需要良好的能力素质，也需要锐意进取的心理状态，更需要义无反顾的勇气。基层干部担当作为必须达到“能担当作为”“想担当作为”和“敢担当作为”的内在统一。相应地，不担当作为大致可分为三种类型：一是由于能力不足造成的不“能”担当作为；二是由于心理倦怠问题造成的不“想”担当作为；三是由于规避个人责任风险而不“敢”担当作为。
  能力水平：基层干部何以不“能”担当作为
  基层干部担当作为的前提是“能”担当作为，具备良好的能力素质是基层干部担当作为必要条件。当前，社会发展日新月异，新技术、新经济、新业态不断涌现，我们已经进入了高度复杂性、高度不确定性的时代，公共事务的复杂性使得按部就班、机械执行的基层工作方式不再具备有效性。新的时代环境对于基层干部的信息技术应用能力、社会风险防控能力、运用法治方式工作的能力、调查研究能力、持续政策学习的能力等要求越来越高。然而，部分基层干部由于年龄结构老化、缺乏持续跟进学习、知识结构缺陷、知识内容陈旧等问题，其能力素质已经与时代的要求产生了一定程度的偏离。与此同时，基层工作直接面向群众，基层工作事务杂、问题难、矛盾多，对于基层干部驾驭局面能力、矛盾纠纷调处能力等具有较高的要求，导致他们难以在新的时代环境要求下急流勇进、担当作为。
  职业倦怠：基层干部何以不“想”担当作为
  职业倦怠是基层干部不“想”担当作为主要原因。所谓的职业倦怠是指人们长期从事某种职业后，担当作为动机不强烈，会渐渐产生一种疲惫、困乏, 甚至厌倦的心理。职业倦怠直接表现为工作过程中按部就班，得过且过，工作情绪衰竭，态度消沉，对于职业认同降低，工作行为消极，缺乏干事创业的积极性、主动性、创造性，不想担当作为。大量研究表明，干部职业倦怠程度与其在整个行政体系中的位阶呈反比关系。县、乡的基层干部处于行政体系中的最前端，“上面千条线，下面一根针”，他们不仅要发展地方经济，为一方群众谋致富，还要维护一方社会稳定，加之工作任务普遍存在“层层加码”现象，他们承担着沉重的工作负荷，是职业倦怠的高发群体。工作内容上的千篇一律、工作程序的繁文缛节、理想与现实之间的落差、政治晋升无望等问题也会引发职业倦怠。
  责任风险：基层干部何以不“敢”担当作为
  基层干部担当作为意味着在面临困难时，迎难而上，主动在真抓实干中促进改革创新，这也意味着他们在冒险试错、自由裁量，面临着较强的不确定性、更大的追责问责和受到惩处风险。在一定的制度环境下，即使部分基层干部有能力担当作为、想担当作为，但出于理性考量，他们也会为了规避承担过失责任的风险而不“敢”担当作为，部分基层干部甚至将“多干多错、少干少错、不干不错”奉为工作原则。尽管党的十九大报告已明确提出“建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲”，但在基层干部管理过程中尚未从细节上落实。尤其是对于缺乏经验的年轻基层干部而言，他们更倾向于采取审慎的中立态度, 宁可不为，也不可犯错，将责任风险最小化作为工作中的行为准则。责任风险无疑会遏制基层干部担当作为和开拓创新精神，最终对基层治理造成系统性冲击，导致基层政府创新效率的耗散和公共服务质量的下降。
  能力、动机与容错：力促基层干部担当作为的实现路径
  担当作为必须以良好的能力素质为前提条件，以锐意进取的动机状态为基础支撑，以容错的制度环境为必要保障。只有为基层干部创设良好的能力提升条件、动机强化条件以及容错的制度环境条件，才能实现基层干部“能”担当作为、“想”担当作为和“敢”担当作为，才可以从根本上提升基层干部工作过程中的积极性、主动性、创造性，进而更好地履职尽责，践行“全心全意为人民服务”的工作宗旨。
  提升基层干部能力水平
  能力是前提条件，促进基层干部担当作为，首先必须为基层干部赋“能”，为其建立完善的动态学习和培训机制，通过适应性的学习和培训，强化基层干部队伍建设，提升担当作为的胜任力。在学习培训内容方面，重点培养信息技术应用能力、社会风险防控能力、运用法治方式工作的能力、调查研究能力、持续政策学习的能力，提升工作方式的科学性与有效性；在学习形式上，强调基层干部学做结合，实地考察与课堂学习融合，理论与实践并重。定期组织基层干部开班学习，以及到先进地区进行实地考察参观交流。实施“精准”学习，补齐能力短板，在学习中锻造过硬本领，全方位提升基层干部担当作为能力；此外，建立健全有利于各类人才向基层流动的政策支持体系，有序推进基层干部高学历化，加大高学历人才向基层流动的激励措施，有计划地选派县级以上机关有发展潜力的年轻干部到基层任职、挂职，依托选调等形式为基层干部队伍选配年轻人员，优化人员年龄结构，提升基层干部队伍整体能力水平。
  强化基层干部动机激励
  强烈的动机是基层干部良好工作状态的基础支撑，须从外在动机和内在动机两个层面着手，激励基层干部“想”担当作为。就外在动机激励层面而言，要完善基层干部流动机制，体现能者上、庸者下的用人导向，让担当作为的基层干部有“奔头”，最大限度激发其活力。要完善基层干部考评机制，基层干部与公众具有天然的接近性，公众对基层干部的优劣感知也最为真切，因而须提高群众评价在基层干部考评中的权重，因地制宜在基层推广实施“万人评议”“公述民评”“政务服务好差评”等模式，同时引入第三方评议，提高考评的专业性和科学性，强化基层干部担当作为积极主动性；就内在动机而言，通过减少繁文缛节、为基层减负、建立合理且清晰的绩效目标、加大对基层干部的精神关怀力度、校准基层工资水平等途径，营造有利于培育基层干部公共服务动机的环境，强化其公共服务动机水平，激励基层干部竭诚为民众福祉奉献，提升其公共服务精神，使其受到对公共服务的崇高道德兴趣和内在道德感的驱动，促进基层干部真正从内心深处“想”担当作为。
  建立基层干部容错机制
  鉴于部分基层干部“能”担当作为、“想”担当作为，却因责任风险而不“敢”担当作为的情况，必须建立健全基层干部容错机制，制定落实办法，以容错机制促进广大基层干部担当作为、干事创业，为敢担当、善作为的广大基层干部提供有力的制度支撑。在具体运行容错机制时，必须明确容错内容，细化容错的情形、对象、范围、条件，划清失误与失职、敢为与乱为、为公与徇私的界限，坚持具体问题具体分析，辩证对待基层干部在干事创业中的失误和偏差。对在推进改革或创新工作方式中因缺乏经验、先行先试出现的失误、尚无明确限制的探索性试验中的失误，以及为推动发展的无意过失应不予问责或者免予问责。必须明确容错审察主体，各级基层党委、政府和纪检监察机关、组织人事部门等，应负起容错的主体责任，把握容错界限，严格进行监督，对符合容错情形的基层干部应及时执行容错程序，及时澄清正名，营造担当干事容错的浓厚氛围。只有这样才能解决担当作为的基层干部的后顾之忧，为“能为、想为、敢为、勤为、善为”的基层干部保驾护航，有效激发干部干事创业热情。（来源：《国家治理》周刊2021年7月第3期）