曹四发等:乡村振兴:充分激活集体经济组织

gecccn

曹四发 张英洪 王丽红（北京市农村经济研究中心一级巡视员、研究员、副研究员）

  “十四五”时期，全面实施乡村振兴战略，必须充分激活集体经济组织的重大功能，发挥集体经济组织在乡村振兴中的重要作用。
  在地位作用上，充分发挥集体经济组织“统”的功能
  农村集体经济组织实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。“统分结合”蕴含农村集体经济组织层面的“统”和农村集体经济组织成员层面的“分”以及将二者有机结合的重大功能。
  在“分”的层面，主要体现在从包产到户到农村土地承包经营权的长久不变，实现集体经济组织成员以家庭为单位获得承包土地的生产经营自主权，使家庭承包经营成为集体经济组织内部的一个经营层次。在“统”的层面，农村集体经济组织具有集体资源开发利用、集体资产经营管理、集体产业发展、为成员提供农业社会化服务等功能。
  目前，农村集体经济组织除在集体资产管理方面发挥了较重要的作用以外，其他“统”的方面均存在不同程度的缺位，已经成为制约乡村振兴的重要短板。在巩固和深化农村改革成果的基础上，建议进一步提升农村集体经济组织统筹资源利用、统筹产业发展和统一社员服务的能力。
  一是发挥好集体经济组织统筹开发利用集体资源要素的功能。围绕资源盘活，充分利用集体所有土地资源、生态资源，推动农村集体经营性建设用地集约利用，将闲置的农宅、山场、林地统一利用，大力发展新型乡村产业。二是进一步优化集体经济组织对集体资产统一监管的功能。尽快修改完善农村集体资产管理办法，建立健全农村集体资产监管体制机制，加强农村集体资产管理队伍建设，完善农村集体资产管理的审计监督机制。依法利用本社成员集体所有或者国家所有依法由本社集体使用的资产对外投资，提高集体资产的经营管理效率，提高集体资产收益率。三是加快补齐集体经济组织为成员提供统一服务的短板。鼓励集体经济组织为成员提供产前、产中、产后的农资、技术、信息、金融、流通等全方位的生产生活服务。
  在工作重点上，将乡（镇）联社建设作为重中之重
  加强乡村集体经济组织“统”的功能，可以在建立乡村集体经济组织民主管理、利益共享机制基础上，借鉴台湾地区农会的有益经验，形成以乡（镇）联社为主导、以乡带村的新机制，实现乡村集体资源要素的统筹经营、集体资产的统一管理、集体成员的统一服务。
  一是激活乡（镇）联社的带动作用。在基本思路上建议实行“两个分开，两个打开”。首先，在乡村治理上，在党的统一领导下，实行运行机制的“两个分开”，即乡镇政府、村委会运行机制与合作社发展机制分开，合作社发展上的资产所有权与资产经营权分开。其次，在乡（镇）联社发展机制上，经过产权制度改革以后，及时建立完善与现代产权制度、市场经济体制相适应的法人治理结构，实现经济发展上的董事会、监事会和经营班子各司其职、各负其责。在此基础上，实现“两个打开”，即为农民打开城门、为市民打开村门。以乡村合作社为平台，探索建立城乡要素自由流动、平等交换的体制机制。通过村社的熟人信用机制、地域价格发现机制和村民自治的合法决策机制，按照自愿、民主、公开、公正和等价交换的原则，建立健全成员进入与退出规范。农民如果自主决定进入城镇当市民，可以将自己在村内的集体经济所有者权益，经自愿申请和村民公议，以双方商定的条件，由村合作社予以兑现，实现顺利退出。市民如果愿意进村当农民，经自愿申请和股东会议同意，以双方商定的条件（包括允许向村合作社认缴股金），作为村合作社成员，享有相应的成员权利，实现事实上的“农转非”“非转农”。
  二是深化乡镇集体经济组织产权制度改革。在乡镇党委的领导下，通过乡（镇）联社进行全域范围的行业管理和发展统筹，形成组织架构明确、成员可进可退的运行管理机制，推动全面建立“归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体经济现代产权制度，促进农业供给侧结构性改革和农村发展动能转换。
  三是在乡镇党委、政府的领导下，按照“两个分开、三个合作”的思路，推进乡（镇）联社建设。“两个分开”即政治和经济分开、所有权和经营权分开，核心是理顺乡镇党委、政府与乡（镇）联社之间的关系。乡镇党委、政府可以依照党章党纪和国家法律，行使对乡（镇）联社的领导、指导、审计、监督等权力。乡（镇）联社具有独立市场主体的法人地位，乡（镇）联社内部要建立健全法人治理结构，股东大会、董事会、监事会和经营团队分工负责、各司其职。“三个合作”即生产合作、供销合作、信用合作。在乡（镇）联社内设生产合作、供销合作、信用合作、文化旅游、农业教育、成员服务、对外联络等内设部门，实现“三个合作”。
  四是形成各级行政企事业部门统筹支持乡（镇）联社的政策机制。所有区级以上对“三农”和基层的财政项目资金和转移支付，原则上都应落实到乡（镇）联社，由乡（镇）联社统筹执行。使乡（镇）联社成为提供农业科研、职业教育、农产品加工储运和物流等服务的乡村枢纽型组织。建立完善农村金融服务体系，建立完善涉农政策性金融、涉农商业金融（包括保险、投资、担保、基金等）服务体系，并与乡（镇）联社的信用合作（信用部或合作银行）对接。
  在体制改革上，大力营造有利于集体经济组织发展的制度环境
  一是加快集体经济组织立法工作。在国家层面加快集体经济组织立法的同时，各地应当尽快研究制定农村集体经济组织条例等地方性法规，建立体现扶持、有所差别的涉农税收制度，推动农村集体经济组织依法顺畅进入市场，推动农村集体产权依法有序交易。
  二是完善乡村集体资产管理与监督的体制机制。建立和完善各级农村经管专业机构和队伍，可以借鉴北京市海淀区经验，建立集体资产监管委员会，从体制机制上保障农村经管机构进行资产监管的权威性。
  三是加快推动政经分离，明晰集体经济组织与村委会的职能关系，将乡村合作社与乡镇政府、村委会分开，各司其职，逐步剥离集体经济组织所承担的社区公共管理服务和公益建设职能，使集体经济组织能够向市场主体的方向发展。
  四是建立有利于农村集体经济组织发展的财政税收制度。支持农村集体经济组织发展乡村产业，使农村集体经济组织可以同等享受新型农业经营主体的各项优惠政策。支持农村集体经济组织带动农民共同富裕，减免集体股份分红的个人所得税。
  五是建立支持集体经济组织发展的金融制度。探索以集体经济组织为主体发展农村合作金融。针对农村集体经济组织的支付结算、现金管理、投资理财、融资信贷等方面金融服务需求，制定为集体经济组织提供全方面金融服务与支持的制度。六是建立鼓励优秀人才到农村集体经济组织就业创业的政策制度。建立集体经济组织吸引外部人才的机制，在集体经济组织和乡村集体企业实行开放式用人制度，加快建立健全职业经理人聘任机制和约束与激励机制，形成科学合理的薪酬制度，推行合同制，吸引人才，促进人力资源向集体经济组织合理流动。七是推动城乡就业、医疗、养老等社会保障制度接轨，使在农村集体经济组织和乡村集体企业就业创业人员能够享受到与在国有企业就业创业人员同等的医疗、养老等社会保障待遇。
  在内部治理上，切实保障和实现成员的民主权利和财产权利
  在全面推进乡村振兴战略中，应当着力推进集体经济组织民主治理，构建和落实集体经济组织成员与农村集体经济组织之间的利益联结机制，形成共治、共享、共赢的发展局面，充分体现和保障每一个集体经济组织成员的主人翁意识和地位，使集体经济组织成为推动乡村善治的重要组织力量。
  一是进一步规范乡村集体经济组织内部治理。参照农业农村部近期发布的《农村集体经济组织示范章程（试行）》，推动农村集体经济组织章程的修改完善与规范执行，确保成员权利得到有效保障，成员意志得到充分体现。加强对乡（镇）联社、村合作社落实章程情况的监督检查，确保乡村集体经济组织落实民主管理制度、经营管理制度、合同管理制度、审计制度等各项农村集体经营与管理制度，确保乡（镇）联社、村合作社章程所确立的股东大会或股东代表大会、
  董事会、监事会等民主管理架构运行顺畅，真正实现民主管理、规范经营，保障和实现成员的知情权、参与权、决策权、监督权。
  二是明确集体资源和资产的所有权主体。进一步深化农村集体产权制度改革，严格落实集体资产所有者代表职权，理清乡村集体经济组织与乡镇（村）集体企业之间的关系，实行社企分离，研究制定北京市农村集体资产向农村集体经济组织移交的工作意见，推动乡村合作社与所办企业实行账户单设、财务独立，进一步明确集体所有权人，增强集体经济组织成员的主人翁意识，确保集体经济组织对集体资源和资产的所有权。
  三是引导新型农村集体经济组织完善收益分配制度，规范新型集体经济组织收益分配行为，切实保障农民集体收益分配权。建立健全农村集体经济组织收益分配制度，指导农村集体经济组织加强财务管理，规范有序开展收益分配。
  四是严防农村集体资产流失，加强农村集体资产的清产核资、审计监察工作，加强对农村集体经济组织合同规范和清理，依法惩治“小官巨腐”等侵蚀、掠夺集体资产的违法犯罪行为，真正使农村集体经济组织和成员的财产权利得到有效保护。