孙学玉：推动有效市场和有为政府更好结合

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孙学玉（国家民族事务委员会专职委员（副部长级）、清华大学公共管理学院兼职教授）

  01、更加科学界定、有效激化市场和政府功能作用
  推动有效市场和有为政府更好结合的基本前提是科学认识市场和政府功能特点，促其扬长避短、各“司”其“职”。
  市场机制是迄今为止人类社会最富有活力和生命力的资源配置手段，是当今社会其他任何机制都无法替代的一种基础性、主导性力量。商品生产者和消费者决策结构的分散化，能够对供求关系变化作出最直接、最灵活、最有效反应，有利于促进供求平衡。以个人主义方法论建构的动力机制，长于激活个体因子，激发个体利益增长和利益竞争，调动各方积极性创造性。
  社会信息结构以价格体系为主要特征，传递快捷，支持共享，有助于经济参与者获取清晰有效信息，及时调整经济行为。以交换、竞争、开放为主要特征的经济关系，有利于打破封闭、狭隘的自然经济思想观念和生产生活方式，等等。
  正因为如此，我国强调将发挥市场在资源配置中的决定性作用，作为引领经济发展的动力机制是重大战略性选择，是从社会主义建设成功经验和深刻教训中总结出来的，弥足珍贵，不能动摇，更不能轻言放弃。
  市场不是万能的，形成有效市场更不容易。在市场过度的宽松、放任、自由环境下，商品生产者、消费者以及其他社会主体容易陷入利益冲突之中，破坏市场均衡和公平，给社会带来混乱、低效甚至危害。建立市场经济体制的初衷是把对经济运行的外部力量降到最低限度，但时度效很难把握。理论上对市场无法有效发挥作用的领域、对象、时机等有过明确结论，如市场擅长于微观经济领域，无法解决社会总供求失衡引发的经济衰退或通货膨胀；其他如打破行业垄断、防止收入两极分化、调节时滞周期长产品生产、遏制企业外部不经济行为、提供公民和社会公共服务等方面，市场都是低效甚至是无效的。当然，这些都是理论上的规范性结论，与实际结果并不存在简单的线性关系。
  有为政府的逻辑起点是围绕市场失灵、失效、失败领域，依据市场不愿管、管不到、管不了、管不好的境况，确立政府职能范围，厘清作用事项，选择管理方式。总的来说：
  ● 有为政府必须关注并保持社会总需求与总供给动态平衡，确保国民经济稳定协调发展；
  ● 对国家未来经济和社会发展科学预测、周密规划、精心实施；
  ● 坚持依法治国、依法行政，用法律体系保证市场经济健康有序运行；
  ● 通过制定和实施产业政策，科学引导和规划生产力布局，实现资源有效配置；
  ● 通过实施有效税收政策，调节行业之间、企业之间、个人之间收入分配差距；
  ● 打破地区、部门分割，完善市场体系，为市场主体创造公平竞争的制度环境；
  ● 直接控制必须由国家经营的某些行业企业，而不是一股脑儿地推给市场。
  此外，政府还要重视提供信息服务，改变信息结构，畅通信息渠道，降低信息成本，防止信息时滞，减少信息的不确定性。政府在完善社会保障体系方面的作用就更重要了，且责无旁贷。厘清市场和政府作用界限，可以防止政府在实际经济工作中出现越位、缺位、错位问题，让政府职能科学定位、作用有效发挥。
  02、深研市场与政府之间的动态复杂关系
  市场运行过程中的政治、经济、社会、文化等因素千差万别，其带来的动态复杂性会直接影响市场和政府预期。西方市场经济体制是长期自发渐进形成的，我国是在吸收借鉴成熟市场经济体制国家经验基础上，通过外部行政改革压力逐步转换形成的，处于旧体制余威尚存、新体制威力积聚的交错推进过程，“破”与“立”并存。
  市场发育缓慢，机制不完善，诚信度不高，法治不完备，经济生活中的无序失控现象普遍存在，过度依赖市场隐藏巨大风险。同时，人们对市场和政府的认知评价很不相同，国别差异客观存在。“放管服”是当前我国推进政府改革的重要内容，是改革的关键点和要害。事实的确如此，政府有些方面的权力需要继续下放，放彻底、放到位，让市场活力充分释放；有些方面的权力不是放的问题，而是要根据经济社会环境变化灵活调整，需要政府履行职责（过去并没有）：
  如围绕新基建进行的规划、投资、管理等，决定着信息技术发展运用的规模、效益和结构，政府必须挺身而出，果断出手。
  再如大到推进京津冀一体化发展、粤港澳大湾区建设，小到惩处非法收集利用公民数据，侵害公民合法权益的行为，利用信息平台进行的生产和商业垄断行为，等等，政府都应当加强规划，主动作为，强化监管。
  总之，要按照有为政府要求，对政府权力进行结构性调整，该放的放，该增的增，对缺位的坚决增，对越位错位的坚决减。
  动态复杂条件下实现有效市场和有为政府的更好结合绝非易事，由阶段性社会因素和生产要素变化带来的不可控因素更增添了许多变量。
  改革开放初期，我国经济发展表现为“有市场缺资本、有市场缺企业、有劳力缺人才”。政府忙于招商引资、猎取人才、引进设备。
  如今这一状况已经大大改善，国家和社会资本积累相对充裕，工业门类齐全，主要矛盾是人力规模逐渐缩小、关键技术发展缓慢、创新能力不强等问题。
  政府着眼着力点不再是简单的经济总量增加，而是在“强起来”的历史进程中大力推动科技创新，实现高质量发展。政府应毅然决然地将职能职责重点放到推进创新驱动发展战略上来，加大基础研究支持力度，协调推进以战略科学家、科技创新领军人才、企业家、技工人才为主体构成的人才队伍建设，为各类人才创业创新搭建有效平台、营造良好社会环境。
  03、重视防范计划经济惯性对市场机制的侵扰
  长期以来，不少人竭力主张“政府管得越少越好”，政府的作用只能充当维护个人财产和国家安全的“守夜人”。这些主张尽管存在缺陷，但在建议政府尊重市场经济规律、为市场创造良好环境方面是一致的。
  我国市场经济具有特殊性，市场机制不是自然生成的，而是在行政手段推动下建立的。形成于计划经济体制下的思想观念、行为模式、方式手段等，浸附于政府部门及其决策者之身，短期内不可能完全剥离，更不可能销声匿迹。
  ● 有的思维方式难转，“官本位”思想严重，重官轻商，缺乏市场意识；
  ● 有的以发展经济为名，动辄向政府要项目、政策、资金、人才、技术，对时过境迁的“等靠要”陋习乐此不疲，搞不清资源在哪里，如何加以配置；
  ● 有的动辄以文件、会议等行政行为推进甚至决定经济活动，吆五喝六，使得市场主体整天疲于应付、晕头转向，严重干扰破坏市场机制；
  ● 此外，产业政策泛化也是不可忽视的问题，对竞争性和非竞争性产业缺乏严格区分，产业补贴政策过于宽泛，市场对企业主体投资的引导功能被弱化，甚至引发投机和短期行为。
  经济运行通常是在有缺陷市场和有缺陷政府两种不完善状态下进行的，市场有缺陷，政府会失败，有时二者均呈病态。
  政治学、行政学以整体方法论着眼，作出政府是公共品提供和公共利益维护的不二选择结论；而经济学特别是新制度经济学则从个体方法论立足，认为政府及其公务人员在职权行使过程中也有私欲，只是表现方式不同。政府部门隐性的“经济人”特征、不可避免的部门扩张和寻租行为，决定其也会出现失败，“看得见的手”容易演化成“看不见的脚”，出现“政府失败”。
  如果以“失败政府”干预“失败市场”，就会导致经济“败上加败”、雪上加霜，应科学合理规范政府职能，让政府和市场各司其职、各得其所，让市场按照客观规律积聚力量、发挥效能。理论和实践显示，所有公共服务都由政府提供缺乏逻辑，是没有理论和实践依据的。有为政府是善于“掌舵”的政府，能够适时破除政府服务垄断，借鉴市场机制引导公共部门与公共部门、公共部门与企业、企业与企业之间展开竞争，让公民有选择服务的权利。
  我国过去邮政业由政府垄断，现在各种快递业遍布城乡各地，方便了群众，降低了成本，体现了“帕累托最优”。
  其他如安保、交通、养老、社区服务等领域，我们也都不同程度地出台了“以私补公”的创新措施，既限制了政府机构和人员膨胀，又缓解了财政压力，收到一举多得、事半功倍的效果。
  现在社会民间资金雄厚，如果政府有良好的机制设计，把公共财政进行结构性调整，吸引更多社会民间资金进入竞争性领域，甚至自然垄断性行业，就能够把市场的有效和政府有为的结合提升到一个新水平。
  04、重视科技创新给政府体制带来的冲击
  科技革命拉动行政体制创新是历史规律。当今世界科学技术日新月异，竞争异常激烈，对企业和社会的影响是颠覆性的，对政府管理理念、体制机制、工作方式的撬动也将前所未有。
  当前科技革命最突出表现是互联网的广泛应用和人工智能的突飞猛进，其核心特征就是一个“快”字。它们直接冲击传统线型组织结构，迫使公共机构决策层与执行层之间缩短距离，大幅减少中间层，加快组织结构扁平化网络化。这是实现有为政府极易被忽略的因素。
  市场经济体制下的市场和社会主体处于平等竞争地位，其运行路线是横向的、平行的，形态是开放的。传统科层制组织结构呈线型，权力运行路线是纵向的、垂直的。其功能与计划经济体制高度匹配、相得益彰，有利于层层节制、政令统一，但也会带来不良后果，即组织结构上下层级多，管理幅度小，机构叠床架屋。
  这种组织结构的价值取向与市场经济体制完全不同。多层次组织结构易导致信息失真，出现权力截留、责任推诿。往下行政命令层层加码，往上真实信息层层衰减，任其发展就会出现严重的官僚主义和形式主义。
  变革已经或即将到来，其影响广度和深度非同寻常，将极大地超出我们的想象。
  不断改进政府管理方式和手段，推动政务服务网上办、掌上办、集成办，让线上服务成为常态。只要不是必须面对面办理的企业审批类事项，政府都应尽可能提供线上服务。
  近些年，税费征收、证照申领、审核备案等许多事项已经全面上线，受到企业和社会各界的好评，但是还有许多方面的改革力度还可以再大一些、作风再扎实一些。“线上政府”使政策更加透明，服务更加便捷，工作更加高效，没有理由排斥和拖延。
  在市场配置的资源中，人力是特殊重要资源，政府作用不可或缺。人工智能技术为政府开发管理人力资源开辟了新途径，提供了技术支持。目前，工业机器人、商用机器人和家用机器人等在各个领域大显神通，几乎可以替代人类所从事的绝大多数工作岗位。
  05、营造良好社会环境，提升市场预期和效力
  良好市场环境是有为政府的“标配”，没有稳定、公平、透明和可预期的环境，就不可能有有效的市场。政府应不断强化市场经济就是法治经济的思想，围绕法治和诚信建设、商事国际规则对接、弘扬企业家精神，不断改善环境、净化环境、提升环境。
  现代政府是法治政府，没有良好的法治环境，就不可能建立起有效的市场和有为的政府。国家通过法律对社会各个领域和各个环节进行规范调整，以国家权威和强制力确保市场主体和行政主体有章可循、严格规范、公正文明，这是实现有效市场和有为政府的根本途径。
  ● 严格法治可以有效规范政府及其公务人员行为，使之减少和克服主观随意性；
  ● 有利于规范市场、社会和公众行为，了解市场和政府可以做什么、不可以做什么，更好维护社会秩序和社会安定；
  ● 有利于保护市场主体和公众合法权益，防止政府主体以不平等地位侵害企业和公众利益。
  以上目标，唯有实行严格法治才能有效实现。
  政务诚信是市场经济有序运行的基础，也是当前推进政治文明、社会进步的关键。政务若无公信力，社会信用体系缺少支撑环境，民众、法人难免“虽令不从”。如果地方推行政策朝令夕改、朝令午改，甚至朝令朝改，重承诺轻践诺，视行政许可为儿戏，前赋后夺，随意变更，易造成公众迷茫、社会混乱等。
  这些行为不仅损害政府形象，损耗行政效率，诱发社会群体性事件，更为严重的是不利于整个国家财富的创造和积累，迟滞发展进程。政府只有在政务中恪守诚信，认真履行以要式和非要式行为约定的各种事项，才能增强民众信任感，激发市场主体创业创新活力，提高市场和社会预期，为经济发展提供稳定器。
  政府应在打造良好国际化营商环境上下大力气。我国经济已深度融入世界，越来越多的市场主体参与到国际产业分工，政府应当围绕全球分工新格局，深化政府改革，扩大对外开放。应大力推进贸易投资自由化便利化，加强知识产权保护，规范政府采购等。提升外资管理和服务水平，保障外资企业依法平等进入开放领域，让中国成为具有强大吸引力的投资目的地。应不断优化外贸发展环境，降低外商营商成本，清理规范口岸收费，推动国际物流更加畅通，让市场力量在经济“双循环”过程中发挥更大作用。
  企业家是企业的统帅和灵魂，是生产要素的组合者、经济增长的发动机、创新经济的引领者。企业家视野开阔、把握机遇，勇于创新、追求卓越，敢担责任、讲求契约，是打造有效市场须臾不可缺少的重要资源，其所具有的精神，是现代社会宝贵的文化资源，更是市场经济发展的强大源动力。企业家应有产业报国情怀，自觉担负起生产组织者、技术创新者、市场开拓者的重任，努力繁荣市场，发展经济，服务社会。
  政府应积极作为，加大培育力度，弘扬企业家精神。应依法平等保护国有、民营、外资等各种所有制企业产权和自主经营权，保护企业和社会投资信心，完善各类市场主体公平竞争的法治环境，防止企业短期行为蔓延。既要防止民营企业家通过不正当途径垄断市场，也要防止非自然垄断性、非涉及国计民生关键领域的国有企业独控竞争资源，否则就会极大阻碍企业创新。应构建亲清型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。要破除制约民营企业发展的各种壁垒，完善促进中小微企业和个体工商户发展的法律环境和政策体系；保护企业知识产权，维护创新企业合法权益；营造鼓励创新、宽容失败，激励企业家干事创业的浓厚社会氛围。（来源：《学术前沿》杂志2021年8月上（微信有删节））