[治理策略] 王文娟：“有为政府”定位下的问责制度优化

当今世界正经历百年未有之大变局，其重要特点就是复杂性和不确定性的显著增长。这就给问责制度建设带来了新的课题：既然不知道何为最优选择，如何科学评价问责对象的决策，如何科学设定问责依据；既然不存在“万全之策”，如何判断问责对象是否已“尽力而为”，如何科学判定不作为；既然发展与问题相生相伴，如何合理看待发展中的问题，如何判断哪些问题应当被问责。在我国的具体语境下，这些课题得到了更广范围、更深层次的拓展和延伸。谈问题、说短板，既要实事求是，更要着眼发展向前看，实现汇入主流、守住本质的目的。

问责只是手段，负责才是目的。手段是为目的服务的，要讲清楚“问责”，首先要讲清楚如何“负责”。主要包括三个方面：一是向谁负责，这是谁来问责的基础；二是对什么负责，这是向谁问责、围绕什么问责的基础；三是通过什么机制负责，这是如何问责的基础。

“向谁负责”是负责的出发点，赋予问责制度以灵魂，奠定谁来问责的基础。在我国，“向谁负责”的核心就是人民立场、人民标准。作为复杂性和不确定性的重要组成部分，人民需求的个体化、多元化给“负责”和“问责”都提出了更高要求。一是抓住根本目标。二是抓住首要需求。三是抓住本质需求。

对什么负责是责任的主体内容，赋予问责制度以生命，奠定向谁问责、围绕什么问责的基础。在复杂性和不确定性的环境下，角色和界限变得更加模糊。问责更需就“事”论“事”，在对“事”的分解和组合中看清“模糊”的角色和界限。一是把握法纪责任。二是把握专业责任。三是把握严格责任。四是把握等级责任。

通过什么机制负责是负责的手段，赋予问责制度以支撑，奠定如何问责的基础。问责内嵌于负责，不是对负责的简单依附。理解问责机制，需要把握其如何内嵌于负责机制，关键是把握国家治理体系与治理能力现代化的逻辑。一是用好选拔机制。二是用好预算机制。三是用好绩效机制。

相较于有限政府，有为政府在内容和形式上都具有显著优势。从根本上说，“有为政府”要实现的是以人为核心的发展，我国问责制度要实现的是对“人”的负责。人之个体性的崛起，既呈现出自由，也展示出团结，是一种团结性的自由。

从根本上说，问责的革命性优势源自党的领导及其革命性。党的领导是先进性与纯洁性得以统一的根本保障，革命性是先进性与纯洁性得以统一的根本纽带。进一步推进问责制度建设，应从宏观上牢牢抓住人民至上这一根本导向，从微观上抓住“人”这个核心、抓住“人”的需求。一是把握根本导向。二是把握主体地位。三是把握需求导向。

问责为负责服务，但并不代表问责没有独立性。在复杂和不确定的环境下，问责独立性的地位进一步提升，功能进一步完善，在为“负责”发现“人所不知道的目的”和推动实现“更高目的”上发挥越来越重要的作用。我国问责制度的独立性既不受限于生产资料私有制，也不局限于已经看到的成本和已有的标准，能够触及关键问题。一是把准权利变化。二是关注系统收益。三是导向剩余控制权与剩余索取权“两权统一”。

实践中，问责制度在保障和服务“负责”过程中，还存在“责任损失”“干部避责”“问责失当”等问题。只有管理好这些短板，才能进一步凸显和发挥我国问责制度的优势，更好实现“负责”的目的。管理“短板”的目的不是对标别人的所谓“长处”、走上别人的道路，而是在自己的道路上走得更“稳”、稳中有进。

责任在界定、细分或组合过程中出现的“责任损失”至少包含三种：第一种是“叙事”损失，主要是在试图准确描述责任的过程中，无法或者没有被描述的责任流于公共领域造成的损失；第二种是过度履责损失，主要是为了防止被问责而产生的责任过度细分或过度竞争带来的投入损失；第三种是责任转移损失，主要是问责产生责任转移而带来的损失。管理好这三种“责任损失”，对于发挥问责制度优势，具有重要的导向作用。一是强化自我革命。二是剑指形式主义。三是避免“问责悖论”。

问责与避责在责任政治中以“一币两面”的形态相伴而生。避责主要呈现出三种形态：第一种形态是机构性避责，即通过将责任加以分解的方式使其层层转移，并最终使自身及所在组织逃脱问责；第二种形态是表象性避责，即通过宣传、舆论等手段开展对自身有利的解释；第三种形态是政策性避责，即通过对政策选择与操作的正当性加以论证，以突出政策选择的必要性和合理性，从而使被问责者个人以及机构的责任最小化。三种形态均是不担当的表现，管理第一种形态重点是避免向下推责，管理第二种形态重点是避免“金蝉脱壳”，管理第三种形态重点是避免“为官不为”。一是坚持责任界定与责任打包并举。二是坚持负面清单与最低消耗并举。三是坚持容错机制与纠错机制并举。

当前，我国问责实践中还存在问责形式化、问责简单化、问责随意化等现象。这些现象的背后，既有问责基础不牢、问责专业化程度不高等问题，也有基层治理体系不完善和治理能力不够强等系统性问题。在同时面临发展质量不高的问题和高质量发展的任务下，只有管理好问责注意力，“把好钢用到刀刃上”，才能更有效地发挥问责制度的优势。一是加强问责专业化建设。二是打造新型合作制组织。三是推进问责主体多元化。（来源：《国家治理》周刊2023年1月下）