李金珊：财政治理应做到有为政府与有效政府的统一

gecccn · 发表于 2022-7-27 09:31:04

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李金珊（浙江大学财税大数据与政策研究中心教授）

  党的十八届三中全会明确“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，更强调“财政是国家治理的基础和重要支柱”。因而，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，必须首先增强财政能力，提升财政治理效能。近年来政府在治理过程中积极有为，持续在公共服务供给、创造市场发展空间、改善民生等方面发挥作用。地方政府在国家治理体系和治理能力现代化进程中起到承上启下的作用，是贯彻落实国家政策的执行者，也是契合社会需求提供公共服务的服务者（刘俸奇等，2021），承担了整个政府体系超过85%的支出责任，在有为政府的构建中功不可没。但我们也应注意到，当前经济面临需求收缩、供给冲击、预期减弱的三重下行压力，地方财政压力难以缓解（赵德昭，2022），收支缺口不断加大，债务规模持续处于高位，偿债压力激增，极大地削弱了地方政府财政能力和综合治理效能。
  地方财政治理面临的问题是多方面原因造成的，其中，过度关注政府的“有为”，而对 “有效”的追求不足，重直接过程轻持续绩效，则是基础动因。鹤岗市财政重整事件警示，地方政府在构建有为政府时，必须足够重视治理的有效性。否则，将损害财政的健康稳健运行，导致财政不堪重负，财政治理效能化为乌有，更不可能维持有为政府的状态。现阶段，面对日益复杂的外部环境以及多样化的社会发展需要，提升地方政府财政治理能力迫在眉睫。本文基于国内发展事实，在政府“有为”和“有效”有机统一的分析框架下讨论地方政府财政治理效能，进而分析增强财政治理效能的内在动力和路径，以期更好促进地方政府财政治理提质增效。
  有为政府与有效政府有机统一的分析框架
  有为政府与有效政府
  有为政府这一概念，应包含三个层次的内涵。首先，政府的“为”包括政治组织、经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护、外交国防等基本职能，这是“为”的范围。其次，政府要通过财政政策与货币政策相互配合的方式，科学合理安排财政收支活动实现上述职能，这是“为”的过程。再次，上述活动最终对经济社会产生的影响，这是“为”的结果，且这个结果必须是正向的。一个理想的结果是政府在职能范围内，通过推动资源配置最优实现社会生产效益最大，达到帕累托最优。实践中，有为政府是指政府能创造并维持良好的发展环境与社会运行秩序，促进经济社会高质量发展，推动社会公平与结果共享，进而提升居民的获得感、幸福感和安全感，不断贴近价值目标。需要注意的是，有为政府不能等同于全能政府，它与市场有明显的职能边界，并在边界范围内实现最大限度的“有为”。当然，这个边界线会随着时代的发展而外移，对这种调整的适应及优化过程也是有为政府的应有之义。这里的边界外移并不指政府与市场二分前提下的职能比例扩大，而是社会活动总量绝对增加前提下自我历史比较的职能范围扩大。
  有效政府这个概念，强调政府的资源配置效率，要求政府作为一个系统有机体，能够实现从起点到过程再到结果的有效，即政府通过财政活动实现资源配置的最优，进而促使政府实现治理效能提升和增强其可持续性。因而，有效政府首先是建立在起点上的有效，即政府“有为”行动前是符合已有组织规范的治理系统，以职能逻辑为基本原则形成了合理的组织结构、职能划分和人力资源配置，建立起科学合理的财政管理、绩效考核和动态优化的机制体制，这是政府开展活动的基础。其次，政府的运行是有效的，即政府通过财政可以充分整合现有资源，并围绕治理目标有效履行政府职能，实现资源配置最优化。这要求政府有良好的治理能力，能持续提升财政健康水平，增强财政治理效能，这是构建有效政府的核心要义。最后，政府治理的结果是有效的，这意味着政府治理能够实现初始治理目标，并能持续跨期动态优化改善治理效能，确保市场运行稳健，社会发展和谐，生态文明可持续发展。
  以有效政府为横坐标，有为政府为纵坐标构建政府治理象限图可以发现，政府治理的最优状态位于第一象限，其治理模式是在有为与有效的框架下发展，政府存在一个有为边界，即政府的行政权力受到“有所为与有所不为”的要求限制，在合理的行政清单里运行。同时，随时间推移政府的“有为”与“有效”会得到扩大与提升。位于第二象限或第四象限的政府要么过于追求有为而降低了有效，要么为了提升有效而压缩政府应承担的责任。政府治理最坏的状态则是在第三象限，政府不仅无所作为且运行十分低效，甚至基本无效。实践中，任何一个理性的政府都会为了政府的可持续性而追求有为政府、有效政府或同时构建有为与有效政府，因而全球各国政府基本都分布在第一、第二、第四象限。

  财政治理效能与有效政府、有为政府的辩证关系
  如果政府只顾实现自身运行效率、效益最大化，过于重视构建有效政府，将关注能给社会和政府带来直接收益，特别是符合政府绩效考核需要的领域，进而过度开发和使用现有资源，导致行政权力与资源向上集中，缺位与越位的现象越加明显，不公平现象频发，这样的政府并不能成为有为政府。而如果政府只是一味地追求有为政府，就容易疏忽政府“有所为有所不为”的边界，一味扩大政府的行政权力，超越时代和现实提供福利与公共服务，这将引起政府收支缺口凸显，赤字规模和债务规模膨胀，降低政府治理效能，这样的政府必然不能是有效政府。无论上述哪一种情况，政府都不可能实现治理体系和治理能力的现代化。因此，政府必须同时具备“有为”和“有效”的思维，才能增强其财政治理效能，并保持财政的可持续性，实现治理体系与治理能力的现代化，其中有效政府是有为政府的保障与支撑，有为政府是构建有效政府的意义所在。
  同时构建有效政府和有为政府的一个重点在于需要有力的领导，基于科学的财政管理体制，通过财政的“收”将可支配资源集中整合，再以财政的“支”将可利用的资源用于政府职能领域，这涵盖了“财政”的整个运行过程，这个过程我们将之概括为“取之有度，用之有方”。财政运行的结果则将直接作用于经济社会发展，这就使得财政治理效能贯穿于有为政府、有效政府的整个体系，且彼此间存在密切的相关关系。这种辩证关系应从两方面来阐释。一方面，“财政”寓之于政府活动的全过程，财政功能的有效发挥是同时实现有效政府与有为政府的基础，而只有保证财政健康才能提升财政治理效能，确保财政功能稳定发挥。财政健康是一个综合的概念，不仅包含了直观可视的不同周期下财政收支能力与财务平衡，还包括财政管理体制、政府公共职能与治理效能以及政府与外在宏观环境的关系等要素，体现了财政的稳定性和持续性，是财政治理的综合表现。财政健康水平较高意味着现行财政治理效能较强，也就意味着政府的有效性以及有为的能力，有利于形成有为与有效的良性互动，延续政府的可持续状态。
  另一方面，同时构建有效政府与有为政府是一个顶层逻辑，它指导了政府全部活动和治理行为，其中最为重要的方面就是财政行为。在这种逻辑指导下，财政运行不仅关注其对外部环境带去的影响，还关注自身运行的效率和治理效能。政府会更加注重财政的基础与支柱作用，强调对财政运行的效果评价，倾向于通过完善现有财政体制优化财政行为、改善财政健康水平，这将直接提升财政治理能力，增强政府治理效能。
  一个有为但不有效的地方政府治理案例——鹤岗
  在象限图中，我国大部分地方政府治理就处于第二象限远离横轴，但却相对靠近纵轴的位置，也就是我国地方政府治理体系整体表现出很“有为”但却并不很“有效”的情况。尤其是近年来，经济新常态带来的财政新常态，使地方政府在治理过程中时常受到财政收支紧张的影响，赤字规模与债务规模膨胀，严重影响了财政治理效能与政府治理效果。一个典型的代表性事件就是黑龙江鹤岗市于2021年12月宣告财政重整。
  2015—2020年，鹤岗市政府一般公共预算收入从155867万元增长到229843万元，收入略有增长，但增幅不大，反观一般公共预算支出，2015年已达898358万元，2020年更是达到1368276万元，支出一直保持在收入的4.5倍以上。这直观反映了鹤岗市地方政府即便在财政如此艰难的条件下，仍然对本辖区内的社会稳定、居民生活、经济发展承担了诸多的公共责任。2020年鹤岗市的公共财政支出在保证足额发放统发人员工资和机关事业单位正常运转的情况下，保障了民生类重点支出项目，其中教育、社会保障和就业、卫生健康、住房保障分别支出131921、315371、97705和104265万元；基本建设类、社会发展类重点支出项目完成较好，其中科学技术事务、文化体育传媒、节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、粮油物资等支出分别实现2745、21826、63462、105355、197682、35211、10189万元，以上种种均体现了鹤岗市政府治理的“有为”。
  然而，在鹤岗政府承担本市政府治理职责的同时，应注意到鹤岗市政府6年来财政收支矛盾愈演愈烈，缺口增长迅速，2019年缺口更是突破百亿大关。其用于维持政府运行和承担公共责任的财力严重依赖上级政府的转移支付，但即便接受了上级的转移支付，仍然存在过亿的缺口。此外，2020年鹤岗市政府债务余额超过131亿元，仅当年就新增近17亿元债务，其中一般债务余额新增9.9亿元，专项债务余额新增7.04亿元。这就意味着鹤岗市本身的财力难以支撑其完成政府治理工作，无法实现其公共职能，当年财政收入全部用于偿还债务利息，甚至财政收入不足以偿还债务。在《2020年度鹤岗市财政总决算报表强审说明》中，鹤岗市宣告财力已不足以支付债务性还本付息资本，债务付息支出占比超过10%成为鹤岗市财政重整的直接原因。

  导致鹤岗市财政治理效能恶化的原因是多维度的，总体来看有以下三个原因：第一，政府缺乏同时构建“有为政府”与“有效政府”的顶层思维逻辑，并未建立“有效”与“有为”共同发展的治理模式，使得鹤岗市即便在财政收入极端减少的情况下仍然未能有效控制财政支出，只能大规模举债，并形成恶性循环，致使鹤岗市政府后期财政不堪重负，最终需要重整；第二，鹤岗市收入极度困难，极端依赖财政转移支付，缺乏较好的预警机制，未能及时监测财政健康状况，不能及时改善治理体系与提高治理效能，使潜在风险集中爆发，尤其在疫情的冲击下，政府的治理能力被严重削弱，鹤岗市陷入“经济萎缩—财政治理效能下降—政府治理能力削弱—经济萎缩”的恶性循环；第三，鹤岗市本身是一个资源枯竭型城市和收缩型城市，随着资源的枯竭，鹤岗市经济倒退，就业缩减，人口大量流失，土地交易下降，政府又未能及时、科学发挥调控作用，调整财政治理机制及财政政策体系，压缩非必要支出，集中财力探索新的发展路径，导致鹤岗市财政越来越困难，最终需要财政重整。
  鹤岗市财政重整事件为当前财政治理工作敲响了警钟，现阶段地方财政面临较大的压力，承受与鹤岗相似危机的城镇不在少数，地方政府财政压力增加与财政治理效能弱化实际上是整个中国地方政府体系存在的风险，必须得到妥善处理。因而，必须深刻认识政府治理的内在逻辑，在构建有为政府的同时，重视构建有效政府，提升地方政府财政治理能力，避免此类现象再次发生。
  提升地方政府财政治理效能的对策建议
  树立有效政府与有为政府有机统一的顶层逻辑，增强地方政府财政治理效能
  在当前已明确要构建有为政府的导向下，地方政府更应该注意构建有效政府，强调同时构建有为政府与有效政府的顶层逻辑，在追求有效、实现有为的思维下开展地方财政活动。地方政府既要在“有所为有所不为”的行政边界里尽力而为，又要注意在现有资源条件下量力而行，遵循推动全社会要素配置最优的价值制约；既要充分利用政府可支配资源，最大限度的实现政府职能，又要契合时代需要，不过度超前发展，不盲目扩大社会福利和扩展职能边界，不断增强财政管理水平，提升财政治理效能和政府运行效率。
  优化地方政府收支结构，实现高质量过“紧日子”
  地方政府的机构设置与公共职能范围是决定地方政府财政收支结构的根本因素，在有效政府与有为政府协同发展的指导下，地方政府的财政收支结构应坚持“取之有度，用之有方”的原则，全面理清和衡量政府公共支出项目，注重财政收支调整的系统性效果，优化地方政府债务结构，提高地方政府的自控能力，调整或削减非必要的项目支出，释放财政可支配资源。尤其在当前疫情严重冲击经济，财政收入可能下降的情况下，政府更应该优化各项职能安排，重视高质量过“紧日子”的实践。过紧日子并不仅仅意味着行政经费的压减，更重要的是应该削减政府职能不断延伸特别是延伸至市场深处而导致的各种财政专项支出，也是重新认识政府如何“有所为有所不为”的关键。
深化财政体制改革，实现政府治理体系平衡
  地方政府作为我国政府有机体的重要组成部分，因其信息优势，基本上承担了政府公共服务的职能。然而，我国财政体制有明显的支出责任下移、财权上移的驱动机制，地方政府支出责任、事权、财权存在不匹配问题。因而，应继续深化体制改革，平衡体系内部各层级政府权责划分，完善政府上下级管理机制，优化转移支付制度，设置科学的考核机制，衡量地方政府财政承担能力，提高转移支付的科学性和准确性，提升基层政府的财政平衡能力。
  强化数据治理，提升地方政府财政治理能力
  地方政府财政治理能力应建立在一个稳健、安全、可持续的“财政”基础之上，因而，必须先确保财政处于健康水平。应重视对财政数据的管理，建立有效的数据信息库，在此基础上建立一个稳定的监测系统，全方位监测和管理财政健康状况，形成反馈和报告财政运行状况的有效机制，及时报告治理漏洞和存在的问题，给予管理部门充分的时间和空间应对地方政府可能面临的风险及问题，这对于地方政府财政治理能力稳步提升至关重要。
  提高地方政府财政透明度，建立内在动力和外在激励的互动机制
  地方政府的财政透明度低极大地削弱了社会对地方政府财政的监督，降低地方政府提升财政治理能力的内在动力和外在激励。地方政府应加强财政预算管理工作，建立严格有效的信息公开流程，进一步强化地方政府信息公开，实现政府治理数据的共享，构建地方政府提升财政治理能力的激励机制，促进地方政府治理体系和治理能力现代化。
  总之，提升地方政府财政治理能力是一个过程也是一个结果，只有先树立有效政府与有为政府协同发展的思维，提升政府治理体系效率与治理效果，才能形成“有效过程—有为结果”循环发展机制，实现地方政府治理效能持续提升。（来源：《国家治理》周刊2022年7月上）

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