乡村振兴战略下农村人居环境整治面临的形势及存在的问题

gecccn

于法稳（中国社会科学院农村发展研究所研究员）

  一、农村人居环境整治的时代价值
  新时代，农村人居环境整治的意义不仅在于改善农村人居环境本身，更在于其重要的时代价值，这种时代价值突出表现在如下几个方面。
  1.农村人居环境整治是实现全面建成小康社会战略目标的根本要求
  到2020年全面建成小康社会是我们党向人民、向历史作出的庄严承诺。“全面”具有丰富的含义，包括了经济、社会、生态等各个层面及要素，而且涵盖了发展的平衡性、协调性、可持续性。农村既是全面建成小康社会的难点所在，也是重点所在。广大农村的全面小康自然包括了为农村居民健康提供保障的良好人居环境。因此，农村人居环境整治是实现到2020年全面建成小康社会战略目标的根本要求。
  2.农村人居环境整治是破解新时代社会主要矛盾的有效途径
  党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。对广大农村而言，随着农村居民收入的持续增加，干净的农村人居环境与良好的生态环境、洁净的饮用水、安全的食品等逐渐成为农村居民日益增长的美好生活需要的重要内容，而且这种需要会变得日益迫切。从这个意义上来讲，农村人居环境整治是破解新时代社会主要矛盾的一个有效途径。
  3.农村人居环境整治是实施乡村振兴战略的重要组成部分
  党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。2018年3月8日，习近平在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时指出，要深刻认识实施乡村振兴战略的重要性和必要性，扎扎实实把乡村振兴战略实施好。“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”是习近平对实施乡村振兴战略目标和路径的明确指示。农村人居环境整治是实施乡村振兴战略，实现乡村生态振兴的重要组成部分。
  4.农村人居环境整治是建设生态宜居美丽乡村的重要内容
  如果说始于2013年的美丽乡村建设是新农村建设的升级版，那么生态宜居美丽乡村则是美丽乡村的提升版。因为，在美丽乡村建设过程中，人们较多地感受到美丽乡村建设的一种外在性，亟待在绿色发展理念指导下，提升美丽乡村建设水平，推动美丽乡村走向健康乡村，增进广大农村居民的生态福祉。正如习近平所指出的“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。农村人居环境整治通过对生活污水、生活垃圾的处理以及“厕所革命”，可以有效地改善农村居民生活环境，提升生活质量。因此，农村人居环境整治是实现生态宜居的有效抓手，也是建设生态宜居美丽乡村的重要内容。
  二、农村人居环境整治面临的形势及存在的问题剖析
  从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期。生态宜居是乡村振兴战略的内在要求，更是增进广大农村居民生态福祉的重要内容。笔者在基层调研中发现，农村人居环境整治面临的形势依然严峻，存在的问题还没有从根本上得到解决。
  （一）农村人居环境整治面临的形势
  前文已经指出，农村生活污水、生活垃圾、厕所卫生是影响农村人居环境质量的主要因素，也是国家高度关注的重要问题，更是农村人居环境整治的重点与难点所在。
  1.农村生活污水产生与处理情况
  从理论上来讲，影响农村生活污水排放量的因素包括农村居住人口、饮水条件、卫生设施水平以及污水处理设施配置等，要准确匡算农村生活污水排放量比较困难，甚至是不可能的。于法稳等（2018）匡算的结果为，2016年农村生活污水排放量在55.67亿~125.26亿立方米。{16}如果根据中华人民共和国住房和城乡建设部2010年制定的不同地区《农村生活污水处理技术指南》所给出的比例进行匡算，该数据则为83.51亿~125.26亿立方米。
  在农村生活污水治理方面，2016年全国52.62万个行政村中对生活污水进行处理的行政村比例为20.0%，并不太高。但从动态来看，无论是对生活污水处理的行政村数量，还是对生活污水处理的行政村比例都有很大的变化。对生活污水处理的行政村数量从2007年的1.5万个增加到2016年的10.5万个，增加了9.0万个，增长6.0倍；同期，对生活污水处理的行政村比例从2.6%增加到20.0%，增加了17.4个百分点，年均增长1.9个百分点。
  从省级层面上来看，由于经济社会发展水平不同以及地形地貌特征的差异，导致了广大农村生活污水处理水平的差异。2016年对生活污水处理的行政村比例最低的三个省区分别为黑龙江省（4.0%）、内蒙古自治区（5.0%）、吉林省（5.0%），而该比例最高的三个省市分别为浙江省（84.0%）、上海市（64.0%）、江苏省（44.0%）。由此可见，省级层面的差异性非常明显。
  2.农村生活垃圾产生与处理情况
  据估算，每年我国农村生活垃圾产生量约为2亿吨，其中，63.3%的生活垃圾实现了集中堆放；从生活垃圾处理方式来看，集中堆放的生活垃圾以直接填埋为主，所占比例为57.0%，实现资源化利用的比例仅为28.0%左右。有关数据表明，2016年对生活垃圾进行处理的行政村比例为65%。近年来，在全国范围内开始推行“户分类、村收集、镇转运、县处理”的农村生活垃圾处理模式，在一些地方取得了很好的效果。但这种处理模式也有其明显的弊端，一是对经济条件的依赖性强，二是具有明显的区域局限性，三是转运过程中可能造成二次污染，四是农村垃圾进城对区域垃圾填埋场造成了极大压力。
  3.农村“厕所革命”情况
  相关统计数据表明，我国农村累计使用卫生厕所的户数由2000年的0.96万户增加到2016年的2.15万户。但目前卫生厕所的档次还不高，而且参差不齐。可以说，农村“厕所革命”与实现产业振兴具有紧密的关系，特别是乡村旅游发展更需要真正的“厕所革命”。在推进“厕所革命”时，大多采取化粪池方式，将厕所废弃物一并收集处理。在运营过程中，也凸显了严重不足：一是这种改厕模式注重的是厕所内部的“改”，而没有关注厕所之外的“治”；二是这种改厕模式立足于“点”，解决的是单一问题；三是这种改厕模式治标不治本，还谈不上真正的“厕所革命”。
  （二）农村人居环境整治中存在的问题
  距离2020全面建成小康社会的时间节点越来越近，农村人居环境整治的紧迫性日益凸显。国家出台的一系列政策性措施势必极大地推动农村人居环境整治，助力乡村生态振兴。但在农村人居环境整治实践中，还存在着一些突出问题。
  1.农村人居环境整治政策没有得到有效落实
  实践表明，农村人居环境整治并没有得到基层政府的广泛重视。在快速城镇化背景下，城镇公园、城镇生态环境建设是基层领导打造任期内政绩工程的重要内容，也是展示其政绩的关键平台，自然成为建设的重点。与之相反，尽管国家针对农村人居环境整治采取了系列政策措施，但并没有得到基层政府的积极响应并付诸实际，农村人居环境质量的改善进展缓慢。
  2.农村人居环境整治资金投入不足
  以生活污水处理投入为例，2016年农村排水设施投资占市政投资的比例为10.8%，而污水处理设施投资占市政设施投资比例仅为4.7%，占排水设施投资的比例为43.2%，相对于农村生活污水治理的资金需要，投入严重不足。与此同时，“撒胡椒面式”的资金投入方式导致了农村人居环境整治设施的严重不足和质量的低劣化，难以实现预期的整治成效。特别是造成了农村人居环境整治设施的管护资金缺失，直接导致“重建轻管”现象的普遍存在。
  3.农村人居环境整治的主体错位
  事实上，开始于2013年的美丽乡村建设由于各部委“自上而下”的推动方式将各级政府及其职能部门推到了美丽乡村建设的第一线，使其成为美丽乡村建设的主体，而真正应该成为主体的广大农村居民则游离于美丽乡村建设之外。与此同时，为了突出本部门参与美丽乡村建设的成效，基层职能部门往往倾向于选择一些基础较好的村庄作为项目实施点，而真正需要项目的村庄则很难获得支持，不可避免地导致“锦上添花”，而不是“雪里送炭”。当前，在推进农村人居环境整治进程中，一些地方为了完成上级下达的任务，基层及相关部门替代农村居民成为了农村人居环境整治的主体，而农民则因缺乏有效的参与机制，成为了局外人 。
  4.农村人居环境整治模式不当
  笔者基层调研发现，在推进农村人居环境整治中，有的地方盲目推崇一些成功的模式，而没有考虑这些模式所需要的保障条件。当然，这些模式所遵循的绿色理念以及完善的管理制度值得借鉴，但模式却难以复制。以农村生活垃圾治理为例，广泛推崇“户分类、村收集、镇转运、县处理”模式，这既没有考虑所需要的运营经费的支撑，也没有考虑农村生活垃圾进城带来的负面影响，在生活垃圾治理方面缺乏系统的思考与统筹。又如，农村“厕所革命”中一味地推崇三格化粪池模式，注重了厕所内的环境改造，但没有实现粪污的有效治理及资源化利用，另外，还需要对化粪池内的粪污每年进行一到两次的抽取。一些地方探索出了“厕所革命”与生活污水一体化处理模式却没有得到有效的推广，原因可能就在于基层政府为了完成上级政府布置的任务，只注重工程数量的增长 ，而没有关注工程能否实现预期效果及其可持续性。新闻媒体曝光的某地“厕所革命”中存在的问题，就是最典型的代表。
  5.农村人居环境整治技术适宜性不足
  在推行农村人居环境整治中，生活污水、生活垃圾处理技术规范性较差，更缺乏统一的标准。一些地方在对生活污水进行处理时，简单地将城镇污水处理的管网方式照搬到农村，不考虑农村生活污水排放的特点以及农村集体经济状况。同时，对一些特定区域而言，农村人居环境整治技术严重缺失。因此，当前所推广的技术区域适应性不足。
  6.农村人居环境整治的相关机制不完善
  农村人居环境整治机制不完善体现在如下方面：一是农村人居环境整治设施运营机制缺失；二是农村人居环境整治的评估与监督机制还没建立；三是农民参与机制缺失。农村居民受传统生活习惯的影响，对人居环境整治的必要性认识不足，对政府推动人居环境整治行为不能充分理解，责任意识、参与意识严重不足。农民作为农村人居环境整治的主体，其广泛参与是保障设施正常运转，实现农村人居环境整治成效持续的关键。
  7.农村人居环境整治质量监管缺位
  在农村人居环境整治中，针对国家所推行的相关行动计划，基层政府及相关职能部门更多地关注工程实施情况和对上级部门负责，而对实施效果关注不够，更缺乏保障实施效果可持续的机制。出现这个问题的原因就在于对农村人居环境整治缺乏监督与评价。首先，我国最基层的环保部门是县一级环保机构，乡镇一级尚无相关职能部门，县级环保部门受各种条件限制，很难对农村环境进行有效的监管。其次，我国基层从事环境保护工作的人员相对较少，不仅没有建立起农村人居环境的监测网络系统，而且也无法充分利用相关的农村人居环境监测技术。此外，我国环境保护的法律体系中对何种行为应该处罚以及处罚的程度规定得过于笼统，导致环保执行部门难以行使环境执法权。
  三、推动农村人居环境整治的对策建议
  《农村人居环境整治三年行动方案》提出，到2020年，实现农村人居环境明显改善，村庄环境基本干净整洁有序，村民环境与健康意识普遍增强。为此，需要采取有效措施，全面推进农村人居环境整治。
  1.完善机制，切实发挥农民的主体作用
  农村人居环境整治需要政府、企业与农民的广泛参与，但农民始终是农村人居环境整治的主体。如何调动农民的积极性，使其主体地位得到充分发挥，就必须建立有效的参与机制。为此，应采取相应措施，以喜闻乐见的方式广泛宣传农村人居环境质量对居民身体健康的影响，提高农村居民对农村人居环境重要性的认知水平，在此过程中培养其责任意识与参与意识，进而推动其生活方式的转变，使其积极、主动、全面参与农村人居环境整治的全过程。在推动农村人居环境整治中，应采取有效措施并配以相应机制，充分调动广大农村居民的积极性，使得他们真正成为主体。与此同时，应明确农村人居环境整治中政府及其职能部门和企业的功能定位，一方面避免“越俎代庖”，另一方面防止推卸责任。
  2.制定规划，明确整治的内容及优先序
  《农村人居环境整治三年行动方案》不但确立了行动目标，而且还明确了农村人居环境整治的重点任务，即推进农村生活垃圾治理、开展厕所粪污治理、梯次推进农村生活污水治理、提升村容村貌。当前从农村人居环境整治的实践来看，整治的内容依然是根据上级部门资金投入额度及去向确定的，并没有一个科学的整治规划，从而导致整治村庄空间分布的随机性和不公平性。因此，需要在三年行动方案对整治重点任务界定的框架范围内，在县级层面根据村庄不同区位、不同类型、不同人居环境的现状制定详细的规划及实施方案，明确不同村庄农村人居环境整治的重点内容，并确定每个村人居环境整治重点内容实施的优先序，确保整治能够达到预期成效，并实现成效的可持续。
  3.依据区位，确定整治的技术与模式
  农村人居环境整治内容不同，所需要的技术与模式自然不同，即使同一种整治内容，不同区域农村所需要的技术与模式也不同。因此，相关部委的技术管理部门应对当前农村人居环境整治中所采用的技术进行分类，科学分析这些技术的特点及空间适宜性，提出一份“自上而下”的技术供给清单。在此过程中，建议将民营企业成熟的农村生活污水、生活垃圾处理技术以及“厕所革命”技术或者治理模式也纳入进来，一方面增加技术或者模式的可选择性，另一方面也调动企业参与农村人居环境整治的积极性。同时，基层职能部门在推进农村人居环境整治进程中，可以基于对不同区域农村所需要的技术类型及模式的了解，提出一份“自下而上”的技术需求清单。通过技术供给与需求清单的对比，可以选择出适宜不同区域农村人居环境整治的技术和模式。
  4.科学匡算，为整治提供资金保障
  2019年中央一号文件提出了“建立地方为主、中央补助的政府投入机制。中央财政对农村‘厕所革命’整村推进等给予补助，对农村人居环境整治先进县给予奖励。中央预算内投资安排专门资金支持农村人居环境整治。允许县级按规定统筹整合相关资金，集中用于农村人居环境整治”。所有这些，将为农村人居环境整治提供资金保障。相对于农村人居环境整治对资金的需求，当前资金投入严重不足，这也是导致农村人居环境没有得到根本改善的关键因素之一。进一步推动农村人居环境整治，在国家层面也应根据三年行动方案确定的目标任务，对农村人居环境整治所需要的资金规模进行科学核算，确保资金投入能够实现预期成效。在基层层面，也应根据区域内农村人居环境整治的重点内容及优先序，对所需资金进行科学匡算，据此将其纳入基层财政预算，确保农村人居环境整治对资金的需求，将好事办好、办实，切实避免“工程交差”。
  5.加强监管，确保整治成效的可持续
  针对农村人居环境整治中过度关注工程建设数量，而不关注人居环境整治成效及可持续性问题，应加强对农村人居环境整治的全过程监管。针对当前农村人居环境整治监管缺位问题，应尽快建立评估与监督机制。采取第三方参与模式，建立农村人居环境整治的评估与监督机制，对参与农村人居环境整治的利益相关者的行为、治理效果、满意度、存在的问题进行全面科学的评估，以寻求完善农村人居环境整治的途径与措施，确保整治成效的可持续性。即实现全过程的监管，切实克服“重建轻管”，确保实现“工程建一处，服务一方群众”的目标。(来源：乡村发现转自：《中国特色社会主义研究》2019年第2期本文内容有删减)
  注释：略