赵鲲：中国共产党农村土地政策百年回顾与启示

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赵鲲（农业农村部政策与改革司）

  建党100年来，处理好农民与土地的关系始终是中国共产党三农工作的重要内容。学习总结中国共产党农村土地政策演进历程和成效经验，对进一步完善农村土地制度，维护农民根本利益，促进乡村全面振兴，推进新时代中国特色社会主义建设，具有重要的理论和实践意义。
  一、党的农村土地政策百年沿革
  （一）新民主主义革命时期农村土地政策（1921年-1949年）
  建党初和大革命时期（1921年-1927年），主要是理论准备和路线摸索。中国共产党建立初期，已经开始研究农民和土地问题，并在实践中不断深化认识，在争论中逐渐形成土地革命理论。1921年7月，中共一大通过《中国共产党纲领》，提出要消灭资本家私有制，没收机器、土地、厂房和半成品等生产资料。1923年6月，中共三大关注的焦点集中在推进国共合作，农民运动未作为紧要任务，之后农村政策主要以减租减息和限制田租为主要特征。陈独秀在中共三大的辩论中提出“农民居住散漫势力不集中，文化低下，生活欲望简单，易于趋于保守；中国土地广大易于迁徙，畏难苟安，这三种环境是造成农民难以加入革命运动的原因”。随着对农民运动认识的深入，1925年1月，中共四大首次提出农民是中国革命的“重要成分”“天然是工人阶级之同盟者”。毛泽东在《湖南农民运动考察报告》中指出“没有贫农，便没有革命”。为平息党内争论，中共五大肯定“将耕地无条件的转给耕田的农民”的革命原则是正确的，但同时又提出小地主的土地不没收、没收地主土地必须先取得“小资产阶级”的同意等限制性条件。综上，从一大到五大，党对农民和土地问题的认识逐步深化，并在党内进行了认真讨论，为开展土地革命打下了思想基础。
  土地革命时期（1927年-1937年），主要是“打土豪，分田地”政策的确立及其落实路径的探索。1927年4-7月，国民党发动反革命政变，大革命失败；8月7日中共中央在湖北汉口召开紧急会议，确定了实行土地革命和武装起义的方针。会后，将“打土豪、分田地”确立为土地革命的核心内容，但在土地所有权归属、没收土地的范围等具体政策界线上，经历了曲折的探索完善过程。1928年6月，中共六大通过《土地问题决议案》，提出无代价的没收豪绅地主阶级土地归苏维埃，分配给无地及少地的农民。1928年底毛泽东设计制定井冈山《土地法》，提出没收一切土地归苏维埃政府所有；为广泛争取富农和中农支持，1929年4月主持制定兴国《土地法》，又将这一规定修改为“没收一切公共土地及地主阶级的土地”。1930年10月的峡江会议通过的《对于土地问题决议》指出，土地国有在目前是一个宣传口号，如果机械的宣布国有，则违反了农民现时要分土地的私有要求，是没有好影响的。1931年11月，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会通过《中华苏维埃共和国土地法》，提出平均分配一切土地，是消灭土地上一切奴役的封建关系及脱离地主私有权的最彻底的办法，这个办法不能由命令来强制执行，必须向农民各方面来解释这个办法，仅在基本农民群众愿意和直接拥护之下，才能实行。这一时期，党先后颁布多个土地法，在实践中不断探索完善土地改革政策界线，既坚决消灭地主剥削农民的封建土地关系，又努力满足苏区农民对土地权利的合理诉求，为开展土地革命奠定了重要基础。
  抗日战争时期（1937年-1945年），主要是实行减租减息政策以促进统一战线的形成。针对日本帝国主义策动华北事变，毛泽东提出民族矛盾已经上升为社会主要矛盾，并据此提出同国民党合作建立抗日民族统一战线。1937年2月，在《中共中央致国民党五届三中全会电》中提出停止没收地主土地之政策，坚决执行抗日民族统一战线之共同纲领。同年8月，洛川会议通过《抗日救国十大纲领》，决定以减租减息作为解决农民土地问题的基本政策。1941年《陕甘宁边区土地租佃条例》、1944年《陕甘宁边区地权条例》都明确了减租减息的具体规定。1945年4月，毛泽东在党的七大提出，减租减息政策，如果没有特殊障碍，我们准备在战后继续实行下去，首先在全国范围内实现减租减息，然后有步骤达到耕者有其田。抗日战争时期，减租减息政策保障了广大农民的利益和抗日民族统一战线的形成，体现了党的土地政策在原则性与灵活性上的有机统一。
  解放战争时期（1945年-1949年），主要是通过“暴风骤雨”式的土地改革实现“耕者有其田”。抗日战争胜利后，党敏锐洞察到国民党反动派发动内战的野心，及时调整土地政策。1946年5月，中共中央发出《中央关于土地问题的指示》（史称《五四指示》），实行“耕者有其田”的政策，进一步调动农民的革命和生产积极性。1947年7月，全国土地会议在西柏坡召开，9月通过了《中国土地法大纲》，为在全国消灭封建剥削的土地制度提供了基本纲领，为新民主主义革命的胜利奠定了政治基础。同年12月，毛泽东在《目前形势和我们的任务》中指出，“土地制度的彻底改革，是现阶段中国革命的一项基本任务。如果我们能够普遍地彻底地解决土地问题，我们就获得了足以战胜一切敌人的最基本的条件”。解放战争的胜利，充分证明了党的“耕者有其田”政策的伟大正确性。
  在新民主主义革命时期，中国共产党把马克思主义原理同中国实际相结合，逐步认识到农民的重要地位和作用，同时适应国情发展变化不断探索，成功把握和解决了中国革命中最基础、最关键的农民土地问题，制定出适应不同革命形势要求的土地政策和路线，充分调动广大农民群众革命和生产的积极性，为新民主主义革命的胜利奠定了坚实的群众基础和物质基础。
  （二）新中国成立到改革开放前农村土地政策（1949年-1978年）
  土地改革时期（1949年-1952年），在全国废除封建剥削的土地所有制，确立了农民土地所有制。新中国建立后，顺应广大农民的热切期盼，1950年6月，中央人民政府委员会第八次会议通过的《土地改革法》规定，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制；所有没收和征收得来的土地和其他生产资料，除本法规定收归国家所有者外，均由乡农民协会接收，统一地、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有；土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。到1952年底，除少数地区外，全国土地改革基本完成，约3亿无地少地农民无偿获得约7亿亩土地。通过土地改革，废除了封建剥削的土地制度，彻底改变了农村的生产关系，让广大农民成为土地的主人，使农村生产力得到解放，为农业生产的发展和国家工业化开辟了道路。
  农业合作化时期（1952年-1958年），主要是把农民私有的土地等生产资料逐步转为集体所有。1951年12月，中共中央颁发《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，明确提出了发展农业生产互助合作的基本方针、政策和指导原则，农业领域社会主义改造的工作开始进行。发展不同形式的互助合作组织，适合当时农村生产力发展水平和广大农民的愿望，促进了农业生产的发展。1956年6月，全国人民代表大会通过《高级农业生产合作社示范章程》，规定农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，组织开展集体劳动。到1956年底，农业社会主义改造基本完成，农村土地集体所有制基本建立。
  人民公社时期（1958年-1978年），主要是实行三级所有、队为基础的人民公社制度。1958年8月，中共中央印发《关于在农村建立人民公社问题的决议》，全国迅速形成了人民公社化运动的热潮，到10月底，全国74万多个农业生产合作社改组成2.6万多个人民公社，参加公社的有1.2亿农户。1961年，中共中央讨论通过《农村人民公社工作条例（草案）》，进一步明确生产队范围内的土地，都归生产队所有。人民公社化运动脱离了中国社会生产力发展水平的现实，违背了经济和社会发展的客观规律，影响了农业农村经济社会的健康发展。
  在社会主义革命和建设时期，中国共产党通过土地改革，消灭了地主阶级封建剥削的土地所有制，从根本上铲除了中国封建制度的根基，带来了农村生产力的解放、农民生产积极性的提高、农业的迅速恢复和发展。通过农业社会主义改造，使农村土地由农民个体所有转变为农民集体所有，有利于对土地利用的合理规划，进行农田水利基本建设，改善农业生产条件。广大农村普遍建立起劳动群众集体所有制经济，奠定了我国农村社会主义建设的制度基础，开启了农村社会主义建设的新的历史时期。
  （三）改革开放到党的十八大前的土地政策（1978年-2012年）
  改革开放前，我国农产品总体产不足需，解决温饱问题成为农业发展的首要任务。1978年，小岗村等地开展“包产到户”“包干到户”，打破了“大锅饭”，在党内引发了激烈争议。1978年12月，《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》提出“不许包产到户”。1979年9月通过时修改为“除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户”，语气有所缓和，也为包产到户打开了突破口。1980年5月，邓小平明确指出“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快……有的同志担心，这样搞会不会影响集体经济。我看这种担心是不必要的。我们总的方向是发展集体经济。”同年9月，中央发出《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，明确了在边远山区和贫困落后地区，可以包产到户，也可以包干到户。到1981年底，全国农村基本核算单位中，建立各种形式生产责任制的已占97.8％。1982-1986年，连续出台5个中央1号文件，对稳定和完善家庭联产承包责任制提出明确要求。其中，1982年中央1号文件明确，“目前实行的各种责任制……都是社会主义集体经济的生产责任制”；1984年中央1号文件提出，土地承包期一般应在15年以上。1986年6月，全国人大常委会通过的《土地管理法》，首次在法律中规定，集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产。土地的承包经营权受法律保护。1991年11月，《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》提出，把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。1993年修正的《宪法》规定，农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济，这是家庭承包制度首次入宪。
  由于各地实行土地承包的起点不同，到20世纪90年代初，部分地区第一轮15年承包期即将到期。为更好稳定农民预期，1993年11月，中央发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，提出在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。这对于进一步巩固和规范农村的土地制度具有重要意义。1998年10月，党的十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，全面总结了农村改革20年的基本经验，肯定了实行家庭联产承包责任制的改革成效，提出实行土地集体所有、家庭承包经营，建立统分结合的双层经营体制，理顺了农村最基本的生产关系；强调要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。据此，1999年修正的《宪法》规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。从而把农村双层经营体制写入了根本大法。2003年3月，《农村土地承包法》实施；2007年10月，《物权法》施行，明确土地承包经营权为用益物权，从法律上确认了对土地承包经营权的物权保护，农村基本经营制度的法律体系逐步建立健全。
  在改革开放和社会主义现代化建设时期，中国共产党尊重农民首创精神，改革率先在农村突破，进而推动城市和整个经济体制的全面改革，从而使中国进入了经济社会持续快速发展的历史新时期。农村改革特别是家庭联产承包责任制的实行，实现了土地所有权和承包经营权分离，既发挥了集体经济的优越性，又调动了农民家庭经营的积极性，符合我国国情农情，解放和发展了农村生产力，加快农业农村发展和国民经济全面繁荣，产生了深远影响和极大推动作用。
  （四）党的十八大以来农村土地政策的不断完善（2012年至今）
  2013年7月，习近平总书记在湖北考察时明确指出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系，并在当年的中央农村工作会议上提出了“三权分置”重大改革思想。习近平总书记指出，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。2014年11月，中办、国办印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，明确了农村土地经营权流转的基本原则，强调使农业适度规模经营发展与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。2016年10月，中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确实行所有权、承包权、经营权分置并行，要求“完善‘三权分置’办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥‘三权’的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。”实行农村承包地“三权”分置，顺应工业化城镇化快速发展的实践要求，进一步丰富了双层经营体制内涵，为引导土地资源优化配置提供了制度保障。截至2020年底，农村承包耕地的土地经营权流转面积达到5.32亿亩。
  2013年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上明确提出，建立土地承包经营权登记制度，是实现土地承包关系稳定的保证，要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上“定心丸”。2014年，中央提出用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作，解决长期存在的承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明等问题。在党中央、国务院坚强领导下，到2018年底，农村承包地确权登记颁证工作基本完成，2019年又开展了“回头看”，进一步夯实了确权成果。全国共有2838个县（市、区）和开发区开展了确权工作，将15亿亩承包地确权给2亿农户，进一步明确了承包农户的土地承包经营权，巩固了农村基本经营制度。
  2017年10月，习近平总书记在党的十九大宣布，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。2019年11月，中央公布《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，明确了“长久不变”的政策内涵是“两不变、一稳定”，即“保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变”“保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变”“保持农户承包地稳定”；明确“不搞土地私有化”“第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。”
  进入新时代中国特色社会主义建设时期，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，农村土地制度改革不断深化，通过农村承包地“三权”分置、开展确权登记颁证、明确第二轮土地承包到期后再延长三十年，与时俱进地处理了农民和土地的关系，使我国农村土地承包政策更加成熟定型，农村基本经营制度更加巩固和完善，为推动实施乡村振兴战略、加快农业农村现代化提供了坚实的制度保障。
  二、中国共产党农村土地政策成功的原因分析
  从百年农村土地政策发展沿革看，中国共产党坚守为广大人民群众谋幸福的初心使命，根据不同历史时期的特点，制定符合国情农情的农村土地政策，团结和带领包括广大农民群众在内的中国人民创造了新民主主义革命、社会主义革命和建设、改革开放和社会主义现代化建设，以及新时代中国特色社会主义建设的伟大成就。其成功的原因主要有5个方面。
  （一）中国数千年土地制度演变史为中国共产党思考和制定其土地政策提供了深厚的历史营养。土地制度的变革和历史王朝的兴衰有着密切的联系，纵观中华民族数千年历史，土地制度经历了多种形态，从井田制到私有制、均田制，从鲁国初税亩到明代一条鞭法、清朝摊丁入亩，都没有从根本上处理好农民与土地关系，“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”成为封建王朝动荡衰亡的重要根源。封建王朝兴衰的周期律和土地兼并息息相关，虽然许多能人志士，如王安石、张居正等对土地制度进行了一些探索改良，对土地兼并进行抑制，以调和统治阶级与农民的矛盾，但在土地私有制的大背景下，这些改良举措不可能从根本上解决土地兼并问题。中华民族数千年发展历史带来的正反两方面的具体实践，为党研究制定农村土地政策提供了丰富的经验和深刻的教训，是党的农村土地政策生根发芽的土壤。
  （二）马克思主义为中国共产党确立其农村土地政策提供了理论指导。通过对资本主义的基本矛盾，即生产社会化与资本主义生产资料私有制之间矛盾的深入分析，马克思揭示了生产资料公有制的合理性和必然性。这为中国共产党开展社会主义改造，探索实施农业合作化和土地集体所有制，以抑制土地占有关系的两极分化，促进农民农村共同富裕，提供了理论支撑。在长达百年的实践中，党领导广大农民群众逐渐探索形成符合中国国情农情的农村土地制度，建立了农村土地集体所有制，实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，开创了承包地“三权”分置制度，不断解放和发展了农村社会生产力。在100年的实践过程中，中国特色的农村土地政策成为马克思主义革命原理与中国实践相结合所形成的中国特色社会主义理论体系的重要内容。
  （三）全心全意为人民服务的根本宗旨是党的农村土地政策成功的基石。习近平总书记指出，中国共产党始终代表最广大人民根本利益，与人民休戚与共、生死相依，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益。在中国历史上，历代封建王朝和近代资产阶级统治者没能解决好农村土地问题的根本原因，是他们仅代表少数统治阶级的利益，在土地政策制定和执行中备受少数既得利益者的掣肘。中国共产党一经诞生，就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴确立为自己的初心使命。在新民主主义革命时期，党领导农民消灭剥削，废除地主所有制，实现了农民群众千百年来“耕者有其田”的梦想。在社会主义建设时期，党制定了一系列保护农民物质利益、调动农民积极性的政策措施，从家庭联产承包责任制到完善承包地“三权”分置制度，让进城和在村农民都吃上长效“定心丸”，妥善应对城镇化进程中不同群体的地权诉求，引导农民走上劳动致富共同奔小康的道路。正是因为中国共产党一心为了人民，始终围绕保障人民利益制定、调整和完善农村土地政策，才得到了人民的真心拥护和支持，取得了革命、建设和改革时期的一个又一个伟大成就。
  （四）坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，是党的农村土地政策成功的关键。土地革命时期，我们党充分尊重农民意愿，实事求是将一切土地归苏维埃政策调整为归农民所有，得到农民衷心拥护。抗日战争时期，适应社会矛盾的变化将没收地主土地政策调整为减租减息，促进抗日民族统一战线形成。解放战争时期和新中国建立之初，根据社会矛盾的新变化和最广大农民群众的诉求，组织土改实行“耕者有其田”，为新民主主义革命的最终胜利提供了重要保障。改革开放后，我们党尊重农民首创精神，解放思想，实行家庭联产承包责任制。党的十八大以来，又顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，实行承包地“三权”分置，更好解放和发展了生产力，促进了城乡融合发展。这些土地政策的变化和调整，都充分说明我们党在土地政策制定中，始终坚持解放思想、与时俱进，从而保证了国家的土地政策能够符合农民期盼，符合实践发展要求。
  （五）将马克思主义与中国实践相结合，走中国特色社会主义道路是党的农村土地政策成功的重要保障。习近平总书记指出，走自己的路，是党的全部理论和实践立足点，更是党百年奋斗得出的历史结论。党领导人民坚持马克思主义基本原理，不断推进马克思主义中国化时代化，才能够历经千辛万苦取得中国特色社会主义革命和建设的伟大胜利。党的农村土地政策能够成功，也正是得益于此。大国小农的基本国情，决定了我国农业农村的独有特征。历史实践证明，无论是新民主主义革命时期，还是社会主义革命和建设时期，照搬照抄国际经验都是走不通的，只有立足中国实际，坚持独立自主，将马克思主义理论与中国具体实践相结合，不断调整和完善中国特色的农村土地政策，才能适应生产力发展的要求，实现农村土地要素的优化配置，最终赢得广大农民群众的拥护，走出一条中国特色的社会主义发展道路。
  三、启示
  处理好农民与土地的关系，是农村改革与发展的主线，关乎农民的根本利益，关乎农村的长远发展，关乎国家的长治久安。党的百年农村土地政策实践，对进一步做好农村土地承包管理工作，有5个方面的重要启示：
  （一）坚持维护农民土地权益，始终践行初心使命。维护好、实现好农民群众的合法财产权益，一直是中国共产党人的初心和使命。下一步工作中，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以维护农民权益、促进农业农村现代化为出发点和落脚点，坚持农村土地农民集体所有制不动摇，坚持家庭承包经营基础性地位不动摇，坚守耕地红线不突破，确保农村土地承包关系稳定并长久不变。同时深入推进农村土地制度改革，促进土地资源优化配置，为农业发展、农村繁荣、农民增收奠定更为坚实的制度基础。
  （二）坚持尊重农民意愿和农民首创精神，一切从实际出发。党的不同时期的农村土地政策，都是在充分调研、尊重农民意愿和首创精神的基础上反复研究形成的。下一步工作中，要始终坚持尊重农民意愿，确保土地政策符合国情农情民情。要坚持尊重农民群众的首创精神，切实保障农民权益。鼓励基层干部群众围绕巩固和完善农村基本经营制度、丰富承包地权能勇于实践、探索创新。要扎实开展调查研究，认真及时总结和推广基层改革成功做法和经验，强化试点示范，不断将各项改革向纵深推进。
  （三）坚持与时俱进，不断调整和完善农民和土地的关系。历史经验表明，没有最好的土地制度，只有最适合的土地制度。100年的实践历程，党的农村土地政策随着社会实践和矛盾的变化不断调整完善。下一步工作中，要立足我国经济社会发展所处的历史阶段，契合新时代国家发展战略目标，根据实践的要求，勇于自我革命，不断地完善政策，与时俱进调整变革农民与土地的关系，以及时而审慎的土地制度改革为农业农村乃至国家发展增添生机与活力。
  （四）坚持客观规律，土地制度改革要符合生产力发展要求。习近平总书记指出，学习马克思，就要学习和实践马克思主义关于生产力和生产关系的思想，勇于全面深化改革，自觉通过调整生产关系激发社会生产力发展活力，自觉通过完善上层建筑适应经济基础发展要求，让中国特色社会主义更加符合规律地向前发展。下一步，要遵循生产力发展客观规律，坚持实事求是的原理和工作方法，积极探索适应生产力发展要求的农村土地制度改革实践，激发农民的积极性、主动性和创造性，推动农村基本经营制度不断巩固和完善。
  （五）坚持慎重稳妥、试点先行、依法依规、规范有序推进。农村土地制度改革涉及主体众多，包含的利益关系十分复杂，牵一发而动全身。100年的实践告诫我们，推进农村土地制度改革，必须审慎稳妥。试点探索、逐步推开，是符合中国国情、具有中国智慧的工作方法，也是确保农村改革行稳致远的重要法宝。下一步，要在坚持政策法律底线的前提下，积极开展试点试验，稳慎有序探索改进土地政策，及时总结可复制、能推广的改革经验，推动中国特色的农村土地政策不断健全和完善。