共同富裕导向下的区域协调发展战略完善思路研究

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蔡之兵 石柱 郭启光（中央党校（国家行政学院）经济学教研部副教授；中央党校（国家行政学院）经济学教研部硕士研究生；内蒙古自治区委党校经济学教研部副教授）

  自党的十九届五中全会提出要在推动全体人民共同富裕目标上取得更为明显的实质性进展后，共同富裕已经成为我国发展战略的重点。然而，作为社会主义和共产主义的最高目标，实现共同富裕的难度可想而知。从现有文献看，大量研究都聚焦于实现共同富裕的具体内涵以及重要意义等，对实现共同富裕的现实路径和具体思路则着墨不多（沈斐，2018）。有鉴于此，本文将从区域经济发展的角度，对实现共同富裕目标的空间战略以及具体的政策内容进行全面研究。
  缩小区域差距对实现共同富裕的重要意义
  虽然共同富裕涉及多个领域，但从共同富裕的本质以及区域协调发展的内涵看，推动共同富裕与区域协调发展有着极为密切的直接关系。
  （一）缩小区域差距的基础性地位
  实现共同富裕与缩小收入差距是一体两面的关系，这是因为实现共同富裕的必要条件之一就是要缩小收入差距。从直接逻辑看，区域差距、城乡差距、行业差距、职业差距等不同的差距类型都需要在实现共同富裕的过程中被缩小。然而，与其他类型的差距不同，区域差距在缩小收入差距的整个过程中具有独特地位，主要表现为区域差距是其他类型差距的基础，区域差距越大往往意味着其他类型的差距也会越大。换言之，如果不能真正缩小区域差距，那么想要缩小其他任何一种收入差距类型都会面临巨大挑战。以城乡差距为例，在我国所有省级行政区中，浙江省是城乡居民可支配收入比值最小的几个省份之一，其城乡居民可支配收入比值已经缩小到2以内，而城乡居民可支配收入差距最大的贵州省，其城乡居民可支配收入比仍然高达3.1。显然，浙江省与贵州省的区域发展差距是两者内部城乡差距形成的重要原因。因此，想要实现共同富裕，就需要缩小多种不同类型的收入差距，而其中又以区域差距的缩小最为紧迫和重要。
  （二）缩小区域差距的发展性本质
  缩小差距并不意味着共同富裕目标就一定能够实现，区域整体发展水平超越富裕标准才是共同富裕目标实现的重要前提。因此，区域整体发展水平的提升与区域之间发展差距的缩小是实现共同富裕目标的两大必要条件，缺一不可。缩小区域差距只是解决了区域之间相对发展差距问题，想要真正达到共同富裕水平，还必须保障所有区域的发展水平，解决区域之间的绝对发展差距问题。就现实而言，虽然我国2020年的经济总量已经超过100万亿元，稳居世界第二，也已经远远超过了世界很多发达国家的经济总量，但这并不意味着我国就已经完成了发展任务和实现了发展目标。实际上，从人均经济指标看，我国距离发达国家的平均水平仍有较大距离，未来进一步提升发展水平仍然是重要任务。同时，考虑到缩小区域差距是需要投入大量财力、物力的长期过程，整体发展水平的提升本身也会是缩小区域发展差距的基础，只有不断提升整体区域发展水平，区域发展差距的缩小才具备坚实的经济基础，才能在现实经济活动中得以持续推进。
  （三）缩小区域差距的系统性要求
  共同富裕是一项系统工程，在推动共同富裕目标实现的过程中，整个国家和社会实际上会迎来一场系统性重构，国家的产业结构、技术结构、政治结构、就业结构、分配结构将完全呈现与现在截然不同的特点，这也就意味着推动共同富裕实现的过程不可能仅仅发生于某一个独立领域，而是会同时发生于多个不同的领域，它需要多个领域工作的协同发力和集体变革作为支撑。进一步地分析，在所有的细分领域中，区域经济作为其他领域工作的载体，包容性最强、所涉及的领域也最多，缩小区域差距工作也同样需要包括产业、技术、交通、政策等一系列领域工作的配合与调整，其系统性也非常明显。从这个角度看，缩小区域差距所需要的政策举措体系与实现共同富裕目标所需要的政策举措体系具有高度相似性与关联性，某种程度上甚至可以认为如果不能稳定地缩小区域差距，就不可能实现共同富裕目标。
  区域协调发展影响共同富裕目标的内在机理
  从缩小区域差距与共同富裕的关系看，区域协调发展战略在如下三个方面对最终共同富裕目标的实现具有重要影响。
  （一）增长极地区的带动作用
  自工业革命爆发以来，全球经济就驶入了快车道，尤其随着近代以来全球贸易和经济秩序的建立，发达国家与欠发达国家都迎来了半个多世纪的高速发展期（金碚，2015）。然而，回顾这些国家的发展历程，可以发现无论是发达国家，还是欠发达国家，其发展过程都曾出现一个显著特点即这些国家的发展都得益于局部地区的率先和引领发展。比如美国的东北部地区、日本的东京湾地区都是率先实现发展并对整个国家发展水平提升发挥了重要带动作用的地区。即使是欠发达国家，类似的区域发展结构也广泛存在，比如开罗地区之于埃及、雅加达之于印度尼西亚。可见，局部先发地区成为增长极地区是现代国家发展过程的重要特征。
  从实现共同富裕目标看，此类增长极地区对我国最终共同富裕目标的实现具有极为重要的作用。长期以来，我国区域发展战略采取的是非均衡导向的发展思路，鼓励东部沿海地区的率先发展是我国区域发展的根本战略导向（蔡之兵、张可云，2015）。应该承认，这一区域战略举措极大地释放了东部沿海地区的发展潜力，东部沿海地区在短短几十年的发展过程中不仅已经成为推动全国经济增长的主要增长极地区，更是已经具备了与全球一流水平的区域经济相竞争的实力。如在全球四大湾区中，我国的粤港澳大湾区的经济总量已经位居第二，距离排名第一的东京湾区的经济总量也近在咫尺。因此，在未来实现共同富裕目标的过程中，我国的增长极地区能否继续保持发展的势头并发挥对其他地区的辐射带动作用将起到决定性的作用。
  （二）增长极地区的辐射作用
  现代国家崛起和发展的一般规律决定了增长极地区的出现与形成，而共同富裕目标的提出则必然要求增长极地区能够对其他地区发挥辐射带动作用。从我国区域发展实践看，改革开放以来的沿海开放战略有效培育了一大批增长极地区。然而，随着东部地区发展水平的提高，东部与中西部地区的发展差距也逐渐拉大，为了更加有效地发挥东部沿海地区的辐射带动作用，党中央先后于1999年、2003年、2006年实施了西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等旨在加快内陆地区发展的三大战略。党的十八大以来，区域之间协调与均衡发展的重要性进一步提升，随着京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护与高质量发展的提出，区域协调发展战略已于2017年上升为国家战略，先发地区与其他地区联动发展的紧迫性和重要性进一步提高（蔡之兵，2017）。
  在影响增长极地区辐射作用的诸多因素中，除了增长极地区自身的发展实力外，更重要的是增长极地区与其他地区之间是否具有畅通有效的合作渠道。一般情况下，增长极地区自身发展水平越高，增长极地区的辐射能力越强，但正如能量的传播依赖载体，增长极地区辐射能力能否产生足够好的辐射效应，增长极地区与其他地区之间的合作渠道与机制是关键变量，两者之间的合作渠道数量越多、渠道越通畅、机制越有效，增长极城市的辐射效应就越能发挥，而这也恰恰是我国区域协调发展战略的实施重点与主要目标之一。
  欠发达地区的内生发展能力
  实现共同富裕目标必然要求所有区域都能够达到一定发展水平，而想要推动所有地区都能够达到一定水平，仅仅依靠增长极地区的辐射效应显然是不够的（蔡之兵、满舰远，2016）。这是因为欠发达地区的数量往往要远远多于发达地区的数量，增长极地区的空间辐射范围不可能涵盖所有的欠发达地区。实际上，在绝大多数情况下，区域发展水平提升的根本动力只能来源于自身。对具有区位优势的欠发达地区而言，主动接受增长极地区的辐射是有效提高其发展水平的关键。然而，对其他不具备区位优势的地区来说，增强内生发展能力则是其提升发展水平的根本出路。
  在现实世界中，由于区域发展格局往往呈现马太效应，发达地区的要素集聚效应在发展过程中会越来越强，而其他地区发展资源相应的就会越来越少，这就使得欠发达地区的发展往往会遇到巨大困难。破解这些困难从而进入发展的正常轨道固然需要国家战略的支持、增长极地区的带动，但同样依赖于欠发达地区在包括准确识别自身发展优势与劣势、科学制定产业与发展规划、有效落实产业与发展规划等方面的能力提升。总体看，如何让绝大多数欠发达地区的发展水平顺利提升将是实现共同富裕目标过程中的重中之重。
  制约共同富裕目标顺利实现的区域发展难题
  无论是增长极地区的发展水平，还是欠发达地区的发展能力，在过去几十年的发展过程中都出现了巨大提升。然而，从最终共同富裕目标的实现难度看，区域发展的三个层面还面临不同程度的挑战。
  （一）增长极地区面临的发展压力逐渐增大
  长期以来，增长极地区是我国经济发展的主要动力来源。然而，随着经济发展水平的提高，国外发展环境以及国内发展阶段开始出现变化和转换，增长极地区也开始面临巨大的增长压力。为了深入分析这一趋势，我们对2002年以来东部沿海地区省份与各重点城市的经济增幅与经济增速进行了全面测算（见表1、表2）。


  由表1与表2可知，我国东部沿海地区与重点城市都遭遇了极大的增长压力。省级层面，所有东部沿海省份的经济增速都出现了下滑。比如长期位于我国省域经济总量第一的广东省2002—2007年间的GDP增长2.33倍、2008—2013年间增长了1.7倍，而2014—2019年广东省的GDP仅仅增长1.58倍；江苏省也不例外，该省2002—2007年、2008—2013年、2014—2019年的GDP平均增速分别为19.63%、13.91%、8.76%，下降趋势极为明显。城市层面也是如此，32个省会和副省级城市的经济增速不仅出现下滑，个别城市经济总量甚至都出现了下降。以深圳市为例，该市2002—2007年、2008—2013年、2014—2019年的GDP平均增速分别为24.69%、13.18%、10.97%，名义经济增速下降50%以上，而呼和浩特、沈阳、大连、哈尔滨等城市的2014—2019年的经济总量都出现了不同程度的下滑。因此，当前的增长极地区都面临了巨大的增长压力，这对未来共同富裕目标的实现会产生阻碍。
  （二）增长极地区对其他地区的辐射带动机制仍需完善
  增长极地区对其他地区的带动作用是提升整体区域发展水平的重要支撑，这种带动作用渠道是否通畅与有效则是决定带动辐射作用能否有效发挥的前提条件。长期以来，重视欠发达地区的加快发展是我国区域发展战略的重点（吴晓军、赵海东，2004）。但从过去发展实践看，这种重视往往体现为中央政府加大对欠发达地区的政策支持力度，针对增长极地区与其他地区的具体合作渠道则建设缓慢。党的十八大以来，在区域协调发展战略的形成过程中，重视增长极地区与其他地区的联动发展开始成为区域发展战略的重点，尤其是京津冀协同发展战略在探索增长极地区与其他地区的合作渠道方面发挥了巨大的引领示范作用。
  京津冀协同发展战略最大的贡献之一就是提出了推动区域协调发展的“交通—产业—生态”三维框架，明确指出先发区域带动后发区域需要在交通一体化、生态环境保护和产业转移等三个领域同步发力。实践证明，“交通—产业—生态”这一框架重点突出、操作性强、精准性高，后续的长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护与高质量发展的规划文本都采用了这一框架，如《长江经济带发展规划纲要》就提出了“大力保护长江生态环境、加快构建综合立体交通走廊、创新驱动产业转型升级”这三项任务；《粤港澳大湾区发展规划纲要》也提出了“加快基础设施互联互通、构建具有国际竞争力的现代产业体系、推进生态文明建设”等三项任务；《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》同样提出了“加强协同创新产业体系建设、提升基础设施互联互通水平、强化生态环境共保联治”等三项任务；《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》也提出了“强化环境污染系统治理、建设特色优势现代产业体系、加强基础设施互联互通”等三项任务。实际上，除了这三项任务外，区域发展战略的规划文本也提出了很多其他领域的任务，但从具体实践看，各个区域推动区域协调发展的实践过程往往都会率先从这三大领域着手，比如打通断头路、签订生态环保合作协议与产业合作协议等，“交通—产业—生态”这一操作框架的重要现实意义和指导价值可见一斑。
  然而，一方面，由于辐射带动渠道不仅仅涉及交通、产业、生态等三个领域，还涉及其他包括政府治理、公共产品、营商环境等一系列领域，未来深入推动区域协调发展战略需要在这些领域同步发力，比如区域之间的治理体系与治理政策如何趋同、公共产品如何实现均等化都应该在顶层设计中得以体现。另一方面，随着交通、产业、生态三大领域工作的逐步深入，很多基础性工作如打通“断头路”、提高区域之间的交通联系密度、签订产业合作园区、深化生态环保合作等都已经完成，但这些领域的包括高质量产业分工体系如何构建，先进的产业如何集聚，区域之间的生态补偿如何标准化、规范化、制度化和固定化等深层次问题仍然没有得到根本解决，而这些深层次问题恰恰是制约增长极地区辐射带动作用的重要问题，这些问题如果得不到解决，区域协调发展的效果就难以保证。实际上，即使是最早探索区域合作渠道建设的京津冀地区，目前也面临着区域差距难以缩小的困境。比如京津冀三地2014年的人均GDP分别是10.75万元、7.12万元、3.43万元，北京市的人均GDP分别是天津市和河北省的1.51倍和3.14倍。2020年，京津冀三地的人均GDP分别是16.49万元、10.16万元、4.86万元，北京市的人均GDP已经分别是天津市和河北省的1.63倍和3.4倍，三者的发展差距并没完全缩小。因此，在未来推动共同富裕的过程中，要重视增长极地区与其他地区的合作渠道建设，增强增长极地区对其他地区的辐射带动效应，促进整体区域的共同发展。
  （三）欠发达地区的内生增长能力有待提高
  除了增长极地区的辐射带动作用外，欠发达地区自身的发展能力也是决定共同富裕能否实现的关键前提。前文已经指出由于欠发达地区的数量远远多于发达地区，绝大多数欠发达地区都需要依靠自身的发展能力来实现一定程度的发展（锁利铭、贾志永，2005）。然而，大量的案例与数据都表明欠发达地区自身的发展能力并不足以支撑其发展。考虑到发展能力指标难以直接衡量，我们以地区的财政自给率指标作为间接衡量指标。一个地区的财政自给率指的是“一般公共预算收入/一般公共预算支出”的比值（陈颂东，2009）。由于一般公共预算收入可以代表区域发展收益，而一般公共预算支出代表区域发展成本，这一比值在某种程度上可以衡量地区的发展能力情况。从非东部沿海发达地区的各省、市、自治区财政自给率看，我国越来越多的区域开始陷入到发展收益远远低于发展成本、且两者差距正在快速拉大的困难境地（见表3）。

  由表3可知，我国非东部地区发达省份的财政自给率总体上呈现下降趋势，虽然2009—2013年平均财政自给率有所上升，但是2013年以后财政自给率又开始快速下降。相比于2013年41.7%的平均财政自给率水平，2019年的平均财政自给率已经下降至36.8%，六年时间下降了4.9个百分点，年均下降超过0.8个百分点。此外，从不同省份财政自给率的绝对水平看，除了重庆市财政自给率在2017年还高于50%，其他21个省份2015年以后的财政自给率已经都低于50%，即使是重庆市，其2019年的财政自给率也已经下降至44%。更值得警惕的是2019年已经有吉林省、黑龙江省、广西壮族自治区、贵州省、云南省、西藏自治区、甘肃省、青海省、宁夏自治区、新疆自治区等10个省份的财政自给率低于35%，这不仅反映了这些欠发达地区面临的巨大发展压力，同时也从侧面反映了这些地区发展能力尚不足以支撑自身的可持续发展。显然，在这种情况下，缩小区域差距最紧迫的任务应是着力缩小区域发展收益与发展成本的差距，努力提高区域的财政自给率，使得越来越多的区域能够实现发展收益大于发展成本，而实现这一目标就必然要求提高欠发达地区的发展能力，这是当前我国缩小区域差距和推动共同富裕进程的重要政策导向。
  完善共同富裕导向的区域协调发展战略
  从发展的本质而言，实现共同富裕必然是发展水平不断提高的过程，这就意味着继续坚持以经济建设为中心、毫不动摇地将经济发展置于发展大局中的核心地位是实现共同富裕的前提条件。因此，从区域发展的角度看，未来仍然要进一步提高增长极地区的综合实力、完善增长极地区的辐射带动渠道、增强欠发达地区的发展能力。
  （一）进一步提高增长极地区的综合实力
  由于存在发展水平的差距，在众多的区域主体中，提高增长极地区的综合实力是实现共同富裕的前提条件之一。从目前制约增长极地区综合实力的因素看，为了进一步提高这些地区的发展实力要从如下三方面着手。第一，加快区域一体化进程和提高要素自由流动程度。区域一体化程度是影响要素自由流动程度的前提，也是发挥我国巨型规模市场优势的前提。国内外发展实践都已经证明，区域经济一体化越高，往往能够培育发展水平越高的城市或者地区，比如日本仅仅30多万平方公里，但是由于其内部区域经济一体化程度高，其东京都的经济规模充分享受到了这种高度一体化的发展红利，其GDP规模远远超过我国城市GDP排行第一的上海市。因此，未来要按照高度一体化的发展目标，不断提高区域之间的一体化发展程度，充分发挥巨型规模市场优势，让增长极地区享受高度一体化的发展红利。第二，完善发展资源的横向配置体制。自实施西部大开发战略以来，我国的发展要素资源配置结构就在区域均衡战略的导向下开始向中西部地区倾斜，比如土地要素的配置份额往往呈现中西部地区高于东部地区的特征（陆铭，2017）。然而，由于东部地区处于高速发展期，所需要的要素份额也会大，人为降低东部沿海地区的要素配置份额无疑会抑制这些地区的发展潜力，未来要构建根据发展能力和发展潜力在区域间合理配置发展资源的发展体制。第三，破除完全按照行政级别来配置发展资源的纵向发展体制。按照行政级别来配置发展资源是我国经济发展的另外一个特征，然而，很多发展水平高、发展能力强的地区可能不一定具有高行政级别，比如GDP超过2万亿元的苏州市仍然是地级市，在机场建设、进出口机构布局等方面得到的支持就远远不如其他副省级城市。从提高此类地区发展实力的角度看，未来应该推动按照行政级别配置资源的发展体制转变为按照发展水平来配置资源的发展体制，最大可能地释放这类地区的发展潜力。
  （二）进一步完善增长极地区的辐射带动渠道
  从提高增长极地区对其他地区的辐射效应看，除了继续推进产业合作、交通一体化、生态保护合作等三个渠道建设外，还需要着力在完善区域合作的制度建设以及合理选择合适的空间作用对象上发挥作用（蔡之兵，2020）。一方面，要重视区域合作的制度建设，尽快出台《区域关系法》和《区域战略法》，这些法律既能明确不同区域主体参与区域合作的具体路径、工具与方法，也可对不同发展水平的区域主体参与区域合作的义务与责任以及违反相关义务所面临的惩罚做出约束性规定，这就从法律层面为区域合作渠道的建设奠定了坚实基础。另一方面，也要推动区域合作的空间边界逐渐向都市圈层次拓展。单个完整的行政区域尤其是省级行政区域长期是我国区域发展战略的作用主体，西部大开发战略、振兴东北老工业基地、中部崛起乃至党的十八大以来的京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护与高质量发展的战略莫不如此。然而，过去的实践已经充分证明，空间尺度的高低往往会影响最终区域合作的效果，空间尺度越大，区域合作的有效抓手就越小，区域合作的效果就越难以保障。2019年以来，我国已经逐步明确将都市圈与城市群作为区域协调发展战略的主体，国家发展改革委2019年出台《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，截至目前已经批准了南京都市圈、福州都市圈以及成都都市圈等三大规划，可以预计，由于核心城市明确、区域内部关系紧密、具有较多的关联渠道，都市圈在推动区域合作与协调发展从而实现共同富裕目标上具有得天独厚的优势。因此，未来要努力在各个省的内部都大力推动都市圈战略。
  （三）进一步增强欠发达地区的发展能力
  对绝大多数的欠发达地区而言，增强这些地区的发展能力一方面要不断提高政府治理与发展能力，加快引入数字化治理模式与技术系统，通过完善政府治理结构来不断提高政府内部的治理效率，为确保政府充分发挥更好作用奠定前提条件。与此同时，要着力增强欠发达地区的产业发展能力，既要从国家层面搭建发达地区与欠发达地区的产业转移与合作平台，也要专门制定包括识别产业、引进产业、培育产业、壮大产业等内容的用以鼓励欠发达地区加速发展的政策举措，全方位提升欠发达地区的产业实力。另一方面，也要科学有效地降低发展成本，我国是世界上唯一设置四级地方行政区划的国家，行政区域数量过多。由于我国人口总量的增速几乎停滞，未来可以预见大量的行政区域将面临严重的人口流失问题，其经济发展功能已经可以断定难以保持，从国家可持续发展的角度看，对于此类地区应该逐步进行行政区划调整，优化行政区划布局，降低行政发展成本，将发展资源集中于增强有条件、有基础、有潜力的欠发达地区的发展能力（蔡之兵、张可云，2021）。
  原文载于《农村金融研究》2022年第1期