胡守勇:提升村民自治水平的几点建议

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胡守勇（湖南省社会科学院社会学研究所副所长）

  习近平总书记指出：“社会治理的重心必须落实到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”村民自治在农村社区治理中发挥着基础性作用，事关乡村社会治理体系和治理能力现代化目标的实现。
  村民自治面临的问题
  一是机制创新滞后。随着市场经济的深入发展和城乡关系的深刻调整，基层村庄内部利益多元化、价值观多样化的格局基本形成，村庄流动性大大增强，作为市场经济构成要素的人、财、物的流动性相比计划经济体制下已经不可同日而语。村民利益分化突出，青壮年农民大规模、频繁地流动到城市或经济发达地区，造成农村人口结构的“空心化”。由于相对应的机制创新不足，村民选举参选率低、候选人范围小等问题没有得到有效解决，影响了村民自治的质量。
  二是行政化倾向明显。由于传统体制、思想认识、利益机制、法律规定等多方面的原因，一些乡镇基层政府对村民自治的“指导权”已经变成实际工作中的“领导权”。在推进农村经济社会发展的过程中，政府提出的大量建设任务和中心工作需要村民自治组织来完成；在城乡一体化和城市反哺农村、工业反哺农业的过程中，许多支农惠民政策和工程需要村民自治组织来承接；在服务型政府和创新型国家建设过程中，大量的公共服务和创新创建工作也需要村民自治组织来落实，再加上层层传递的各类“责任状”，繁杂的村级事务使村民自治组织无暇顾及自治，几乎成为了准行政机构。
  三是自治能力不足。调研显示，村级集体经济薄弱在全国带有普遍性,特别是中西部地区一些资源短缺、交通不便的山村,集体经济甚至为零。由于村里没有钱，一些村所有开支都只能依靠上级政府。村民自治制度因无钱办事而“制度空转”，因缺乏集体经济支撑而难以有效实施。现实来看，由于乡村精英大部分外流，村委会组成人员的素质参差不齐，自治组织被动应付上级任务的多，主动谋划村级事务的少。村级的办公条件和干部素质与新时代农村社区的自治需求不相适应。
  四是共同体意识弱。家庭联产承包责任制使农民逐步富裕起来的同时，也引发了村落公共活动削减、公共仪式衰微、公共利益责任主体转移等变化，导致传统社区精神逐渐消解，村庄凝聚力日趋弱化。农村正处于传统社区精神逐渐消亡但现代社区精神仍未发育成熟的社区精神“真空期”，社区建设陷入了“共同体困境”。重塑社区共同体精神，构建新时代农村社会生活共同体是一个重大挑战。
  提高村民自治水平的建议
  一要回归自治本源。新时代的村民自治首先要回归自治本源。要纠正或防止自治组织行政化的倾向，切实转变村民自治方式，由主要协助政府完成政务转向致力于开展群众自治，突出村民自治的自主性，更好地实现基层群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。要在基层党组织的领导下，充分发挥村民自治的基础性作用，与政府治理良性互动、有效衔接，与其他组织协同共治，逐步提升农村社区治理体系和治理能力的现代化水平。
   二要厘清权责边界。乡镇基层政府的行政权力与村民的自治权利是乡村治理中最基本的政治关系。村民自治的落实在很大程度上取决于行政放权提供的体制空间。要对基层政府的行政权力进行有效规范，建立乡镇（街道）权力清单、责任清单和服务清单，明确村级自治组织承担的社区工作事项清单以及协助政府的社区工作清单，防止村民自治权与基层行政权错位运行，防止出现乡镇政府对村委会的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督进行不当干预和操纵。
  三要拓展自治内涵。村民自治不能局限于民主和自治范畴，要加强同党的基层组织、乡村其他组织，以及国家基层治理机构之间的联系与协调，从而实现农村基层社会的有效治理。要结合新时代人民对美好生活的需要和社区共同体的构建，扩大自治空间，在乡风文明建设、农村环境治理等方面不断拓展自治的内容。要鼓励农民在实践中创新自治形式，适时对农民的创新实践进行概括、总结，使之制度化、规范化。
  四要提升自治能力。加强农村自治组织规范化制度化建设，完善村民议事协商机制，健全村务监督制度。要大力发展村级集体经济，增强村级自治组织的生财能力。要加强基层组织创新，在村民会议、村民代表会议和村民小组会议等正式的组织载体之外，创新更具包容性和协同性的平台和载体。要加快村级信息化建设，将“互联网+”运用于基层社会治理领域，为提升村民自治能力插上科技翅膀。
  五是强化社区认同。完善“党治+自治”协同共治机制，发挥党在村民自治中的利益整合功能，重构社会整合机制，强化共同的利益、情感与社区组织体制机制建设，积极培育符合时代和现实需要的新型社区共同体意识。将日趋散沙化的农村社区发展成具有人文关怀和发展活力的社区公共空间，进而为现代农村社区发展提供内生动力。要以培育和践行社会主义核心价值观为根本，大力弘扬中华优秀传统文化，培育心口相传的农村社区精神，增强居民群众的社区认同感、归属感、责任感和荣誉感。