陈文胜:乡镇政府与乡村治理

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——听陈文胜把脉乡村治理

  陈文胜：我自己是一个长期在基层的基层干部，现在专门从事研究，对湖南省其他一些地方进行调查，我感觉首先乡镇政权要不要存在，乡政府这一双鞋子还是要农民来穿，合不合适也只有农民知道。乡镇政权也不是为了要让上面哪一级政府政策的需要而存在，也不是哪一个权威专家说不要就不要了。因为乡村治理问题的主体是农民的问题，农民需不需要乡政府存在，这就是问题的根本。
  取消农业税以后，这个三农问题还存不存在呢？农业税的取消并不意味着三农问题解决了，农业税这个农民的负担只是一个极少的部分，而现实中农民的需要，从目前这个情况来看，首先是公共产品一个短缺的问题，象很多地方的水利设施已经基本不能运转了，很长时间没有维修了。我这次到湘北去调查，有一些乡间道路只能走人不能走车了，还有一个乡政政府的本身它就是一个公共产品的问题，也是国家为了农村生活在社会提质的一个产品，象城市社区，国家都要提供一个财政的保障。问题不能说它没有财政来源，而要宣布取消它。这是一个公共产品的问题，包括乡政府它本身就是一个公共产品；第二个问题就是农村需要一个人身安全的保障，从这个意义来讲，现在的派出所警力很少，象几万人一个乡镇就是五六个人，根本无法保障几万人的人身安全，这就需要乡村组织来保障。
  随着城市化和工业化的加快，很多年轻的劳动力，特别是16岁以上，35岁以下，绝大多数村在70-80%,低的也有30-40%，全部转移到城市去了，打工去了。而留下来的都是老人、妇女、儿童，这样一些弱势群体在农村生活、生产，基本上这个人身安全存在一个重大的危机，这是第二个方面的需要。
  第三个方面的需要，农业的科学技术的推广，基本上也陷入停滞了，很多地方买了一些假化肥、假农药、假种子，根本无法鉴别这样一些东西。加上一个十分严重的技术推广的问题。有些地方一些种子已经是一百多年还是种那个老种子，比如蔬菜之类的，这样一些科技的推广的问题现在已经在农村刻不容缓了，可以说政府在这方面本身就存在一个公共产品的供应不足的问题，这些也需要乡政府来供应，但还有其他一些弱势群体的照顾的问题，还有其他文化建设，民主政治的问题，特别是保障农民在村民自治中的民主权利应该是乡政府的法定职责，这都需要政府来有所为，我就想乡政府在思想政治上还是需要作为一个首要的角色。
  但实际上呢，现在的乡政府，全国从西部到东部的一些乡镇都一样，它大多处于一个无奈的状态，无非是两个字，一个是钱字，另一个是权字，这两个字都非常的缺乏。一个是钱，钱的问题，农业税取消以后，基本上就没有任何收入了，而每一个乡政府打开大门都是油盐柴米，都要开门七件事，每天都要开支，保运转，保其他方面，而收入呢，没有多少来源，这是钱的问题。而且他本身原来就负下一些债务，大多数乡镇都这样。我前些日子在湘北调查的时候呢，发现一个县的29个乡镇有不少的乡镇财政负债在五千万元以上，有5个乡镇在1亿元以上，那一些乡镇都是一万多到两万多人的乡镇，所以说这个债务触目惊心。
  记者：你在三湖镇当书记的时候负债多少？
  陈文胜：三湖镇负债也是700多万，主要是基金会、镇中心中学的工程建设、镇干部工资及垫付税费这三大块。这债务的问题本来就需要化解了，可不仅没有减少反而每年都在增加，这是一个方面。另一个方面是权的方面，象国土部门一些比较有利益的部门，它基本上上收了，在这样的情况下，乡镇面对农民的需要他已经无法满足了，按照现在这样运转下去，他不需要被人去取消就会自我取消了！
  所以有些人提出取消乡政府，包括设立办事处，就顺理成章了。但是有一些观点认为说要加强乡政府的建设，那就是基于我们国家要从农业社会转向农业化、工业化，还是需要一个相当长的时间这样一个判断，这不是短时间能够实现的，我们农村有八亿多人口，还有大多数人口要生活在农村，那么乡政府就还未能完成他的历史任务，在目前农村也还没有哪一种组织能够替代的，在这样的情况下，他们提出要改造乡政府，乡政府的职能就要转换。
  记者：我们在一些乡镇采访时，有些乡镇干部反映一个问题，你比如现在考核的都是计划生育、稳定这些东西，而农民迫切需要的是修路、修塘这些公共产品，而这些东西大多没有列入考核的范畴，那么这个怎么处理呢？
  陈文胜：这个问题呢，上面的目标和群众的目标是不一致的，比如计划生育可以讲是用减少人数实现效率优先，因为计划生育不仅有国家的效率，还有基层政府的效益，因为整个计划生育在执法的过程中还可以给财政带来收入，所以他的利益是双赢，既能达到考核的目标，又能给财政带来收入，而公共事业它不仅没有效率，还没有基层政府的效益，不仅不给财政带来收入，财政还要付出，能不付出的尽量不付出，因为考核干部，不是群众说了算，而是上级说了算。
  记者：还有一个问题，就是村里面因为取消农业税以后，基本上村里面想办事都比较难，因为没有钱，这个问题该怎么处理？
  陈文胜：现在根本的问题就是乡村两级镇债务的问题，中央出台了政策，公益事业是可以用一事一议来解决，而一事一议农民为什么不肯出钱呢，就是因为乡村两级的债务太多了。你交了钱，还不知道它做什么去了，对政府也好对村干部也好，也失去了信任，这是一个方面。另外一个方面呢，为什么没有钱呢，也是由于县政府也好，特别是农业地区的县乡政府，乡政府都没有钱，就是上面即使有一些转移支付资金，包括一些专项经费、项目经费都难以达到真正的项目去，都是打着这个牌子去搞钱，维护财政的基本运转，因为很多乡村干部的工资都拿不到，还有乡村组织基本的生存不能保障，提供公共产品就只能纸上谈兵了。
  如此一来农村的公共产品非常短缺就不足为怪了。乡镇乡村债务的问题，我们了解有些乡镇，在我这个调查中，有一些乡镇原来发动各个村为了完成上面的任务，发动农村借的钱，其中我到湘北的一个乡，那个乡17000多人，负债了1100多万，其中有400多万就是借农户的钱，就是说乡政府统一安排并给村委会下达借款任务，村干部用高利息的诱惑把少数富裕的钱借上来的，这个钱交农业税交了，其它的尾欠现在又不许收了，那么说这个问题怎么处理呢？其实乡镇债务的问题也牵系到一个尾欠，牵系到一系列的问题，现在问题是尾欠你可以不收了，那么说那些已经交了的要求退了。湘北农民已经提出了这个问题，没欠税费的村，欠少的村，它就要求退回这个税，欠很多的，你不要交，那么那些你就要退。
  造成一个什么问题呢？原来交了税的，它由三部分组成，一是国家观念很强的这样一些农民，二是乡村镇干部的及亲戚、共产党员，再一个是乡政府采取强力的措施征收上来的，包括拿谷子收上来的，为什么公益事业农民不肯出钱呢，造成了老实人就吃亏了，不老实的就争光了，还有哪个国家观念强的就吃亏了，没有国家观念的就争光了，在农村造成了一个很大的负面影响。
  所以我们在底下探讨的时候，跟一些村支部书记特别是湘北的一些村支部书记，他跟我讲，还有一些党员跟我讲，能不能分类的处理？比如说这个税费改革以前，税费改革以后怎么样分别的处理，还有一个针对不同的时期作出一个政策，不能一刀切。还有一个就是对特困户、贫困户交不起了，可以免掉它，即使有一些老欠税费的，人都死了，这一户都没有人了，还有一些全部走了，不知道人在哪里去了，长期打工户口都迁走了，这样一些人属于呆帐的问题，就化掉它。对于实际能够交得起的，国家每年有补贴给他，就应该交上来。
  如何减少乡镇的债务，我在湘北的时候发现，乡村两级的组织，正在稳定这些方面的工作。如果没有乡村组织稳定这方面的工作，农村矛盾会很突出，农村社会将会出现大的倒退。但这个矛盾迟早会暴发的，我就感觉到说不定哪天这些人会风起云涌，我们现在对乡村债务这样一个重大的安全问题，整个国家和整个社会要引起高度的重视，如果这个问题不处理好，那就会成为农村一个非常大的定时炸弹。
  记者：农民欠的老欠没有收上来，不光是乡村干部，包括农民很多人的反响都比较大，老欠已不当是一个经济问题，这方面你是怎么看待的？
  陈文胜：这个老欠税费的问题，只要你问到这个村干部的话，特别是村支部书记的时候，他们都非常激动，因为这个基层组织原来为了这个包括完成任务的都作出了很多牺牲，包括亲朋好友的钱都借尽了，而这个老欠是怎么样组成的呢，基本上由这样几个部分组成，一部分是三基教育达标，这占了很大的部分，第二个部分是完成上面的税费的任务，都是借钱垫税的，无论是村还是乡镇，都是这两个部分占了主要的部分，第三个部分可能有些地方比较大，就是村办企业、镇办企业、乡办企业，办企业的时候负下的债务，办企业的地方有这些情况，其它的就是修公共设施建设，什么修路，还有这个修水库，包括这样一些债务的形成，其次是在乡政府村里面，都是打下的工资欠条，那么从债务组成情况来看，特别是教育，还有公共设施，这样一个公共产品的提供，应该由国家提供的，当然也有财务管理上的黑洞。
  而这个债务已经形成了，在某种程度上，按照温铁军的观点，就主张公共产品应该是由国家来买单的。乡村两级现在心里有一股很大的怨气，为什么呢？就是原来那些组织观念太强的，借钱完成税费任务，现在却不知道谁来还自己的钱！那些不服从上级、没有组织观念、不完成税费任务的干部反而增光了。造成一个什么样的问题？在党组织内部就是说，谁听了上级的话，谁服从组织观念，服从上级安排的，能把任务压倒一切，这样的人最终会吃亏，这是令人深思的负面导向。一个政策问题造成的负面导向。
  第二个方面在农村社会造成一个什么样的影响呢，凡是有国家观念的，能够听政府的话，那些人把任务交了，这些人就会吃亏，也在农村造成一个对政府公信力的怀疑，对今后政府的公信力造成了很大的危机，它他们说反正政府变来变去，老实人会吃亏，所以政治上的危机包括失去了政府的诚信。而且政府负债，这个债有很多是欠农户的，欠其他一些单位的，这个政府欠债不还，那么讲政府的诚信也就没有了，这也是一个政治的危机。
  而社会危机是什么危机呢？将会造成重大的群体性事件的发生，这是非常有可能的。针对中国这么样一个农村社会，而且债务多是欠农民的，现在都是一拖再拖，原来农业税没有取消的时候，他们不仅有希望收回来，还可以从自己的农业税，从亲朋好友的农业税中抵扣。现在你不收了，就没办法了，取消农业税他就看不到希望了。现在他们还在看、等，等待中央，等待上面出台一些政策，出台一些有利益他的政策，包括转移支付，政策这么好，感觉到还有奔头，一旦这个希望破灭了，而乡政府的自身还有县政府的自身都没有这个能力来还这个债，包括村都没有能力来还这个债，那么农村群体事件就会一触即发，法国巴黎的骚乱我们应该引以为鉴！
  所以这个债怎么化解呢，要赶快采取对策。比如欠银行的，银行的债如果由国家买单的话，还好一点，如果国家不买单，就会造成重大的金融危机，因为金融部门的欠款，他不仅包括政府借的一些钱，还包括镇干部、乡干部、村干部都是借钱交税的，都立借据在那里，如果你起诉他们的时候，他们就起诉政府，他也是借这个钱交税的。
  再一个就是造成法律上的危机，因为农业税你当时不管怎么样，觉得他不合理，取消了，但是在当时法律的情况下，都是合法的，包括农民负担，有中央的农民负担条例，还有农业税的条例，他都是合法的，你现在取消了，只能说取消之后不再有效，取消之前的法律效力并没有消失。如果法律所执行的有效期都被后来所否认，就可能引起普遍性的连锁反应，就意味着现在的法律和政策过几年也很可能被取消。农民说，现在政策是这届政府否认上届政府，这次会议否认上次会议，所以凡是守法的人都吃亏了。
  最后就是造成社会的诚信的危机，你现在要建立一个诚信社会，和谐社会，那么现在村级债务不化解，不找出一个路径，和谐社会在农村就根本无法建立。还有一个心理不平衡，那些很多有钱的，很多富裕的农民反而不交一分钱，那些国家观念强的，老老实实在家的农民基本上都交得清白了，农民认为，应该按照比例，互相平一下头才公平。
  常德市开人大开会的时候，对一些人大代表提出的以化解村级债务的一个提案，市长是这样说的，这是一个全国性的问题，也是一个普遍性的问题，我没有办法作出解释。但我是这么想，如果这个问题不解决，就会无法进行新农村建设。我的想法就是基层干部的一种声音。农村政策执行的主体是基层干部，可一些政策的制订和研究却不把他们纳入视野，这是很不正常的！
  他们的观点我认为有几分道理，你过去是农业税，你当时都是合法的，要么你就国家有能力，把已经收上来的都退回去，那就比较公平了，要么就出台一些政策，对税费改革以前，对确定老农业税哪些部分收，哪些部分不收，对税费改革以后的，必须要收，都要收上来，对于确实比较困难的，比较交不起的，那些就免掉，对目前有困难的可以缓一步征收，缓步还清。因为国家本身就有各种补贴，另外一个观点国家对于农村的财政投入，要逐渐加大，这样一些财政转移支付，直接拨到乡镇，减少中间的环节和成本，以免被截留。
  现在乡村债务就已经不得了，现在不仅不去减轻乡村负担，好让乡村从沉重的税费压力下走出来以后，有一个休养生息的机会，反而在不断地增加负担。比如说报刊款，比如说形形色色的会议和检查，不切实际的达标升级考核，乡镇的核心职能应该是构建和谐社会，提供公共产品和公共服务。
  比如一些公益设施的建设根本没有作为考核的重心，那些考核的目标有多少是能够实现的东西？有些考核内容根本就没有多大的实际意义，无非是要造成文山会海和公款接待吃喝，拉动一下“政府经济”。比如什么阵地建设，什么牌子墙报，形式主义的东西花了很多钱，一个乡干部对说，看到他们一来，我们就说鬼子进村了！尽管我们在心里骂娘，表面上还要装孙子，因为各路神仙我们这些穷土地爷是谁也得罪不起。
  这样一来债务就增加得更多，应该要尽快禁止。第三个方面，国家还是要出台一些政策对乡镇各个方面的债务，特别是要界定债务的内容，比如说象银行借款可以暂时挂帐，临息挂帐，再不能征收利息了，国家要承担这个责任。确实是那些义务教育的，包括三级达标的，那些义务教育的教育基础工程欠债，包括交农业税国家还是要承担这个责任，这个不应该由乡镇和村来承担责任，几个方面综合配套，应该这个问题可以化解。
  取消农业税以后，尽管大家都认为三农问题很严重，但是农民也认为基层干部也认为，我个人也认为中国农民是中国历史上处于最好的最自由的时期，特别是取消农业税以后，对乡镇的民主提供了一个坚实的经济基础，没有这个经济基础，你县政府乡政府都要向农民要钱，这样要收税收钱收粮，这个特别是对村民自治有很大的影响，现在乡镇就超脱很多了，对村里面的民主，你随便选哪一个都可以，我反正不要你收钱了。
  记者：中央免征农业税，在政治文明方面给我们一个什么信号灯没有？
  陈文胜：中国解放以来，农业为工业的积累和城市化的积累，积累得太多了，付出的太多了，现在是两个基本的判断，现在是工业要反哺农业，城市要反哺农村的时候，现在再收税已经不符合国际惯例了，中国已经加入了WTO，加入了世贸组织，不仅不要收税，它还有一个补贴的问题，中国的补贴按照世贸组织的标准都还没有达到，当然现在国家的财力还没有能力，以后逐渐会提高，还有一个问题就是本来农业税征收，后来矛盾也比较大，特别是基层干群的矛盾非常的尖锐，收上来的也没有多少了，特别是成本也很高。
  记者：免征农业税前后，乡村干部的工作有什么区别？
  陈文胜：取消农业税以前他们主要的精力是为了去收税，他去做好事，去做公益事业，帮农民做事，目的也是为了收税，他这样改变工作作风都是为了去收税，所以农民就对政府不信任，你这样好，为我服务，都是为了收我的钱，现在你农业税取消了，你的服务是真正的服务了，作为基层政府特别是乡政府它除了服务就没有其他的职能了。