刘守英：农村土地制度改革的未来方向

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刘守英（中国人民大学经济学院）

  一是进一步探索集体所有制的实现形式。农地的集体所有权、成员承包权和经营者耕作权的权利内涵、权利保护与实施以及三者权利关系的界定，是下一阶段集体所有制实现形式研究的重点。一是集体权利的实现。尽管目前的农地三权分置明确集体所有权的权利主体是农民集体，并且强调了集体经济组织是集体所有权的行使代表。但是，城乡人口流动和户籍制度松动造成集体经济组织和农民集体不同一，导致集体所有权的集合发生变化。同时，集体所有权与农民承包权和土地经营权的关系模糊，集体所有权的权利内涵和权利边界不明晰导致集体所有权产权残缺。二是人口城市化带来的成员权变化。现行农地制度的本质是以成员权为核心的集体所有制，农民依据集体成员身份获得土地承包经营权，成员权具体化为拥有使用权、收益权、流转权甚至占有权和支配权的财产权。人口城市化造成了人地关系的实质性松动，农地对农民的经济重要性下降，成员权逐渐从侧重于占有和使用等权能的财产权变成侧重于流转和收益等权能的身份性财产权。三是新主体的进入。随着土地流转范围的扩大，越来越多的新主体通过流转实现了对农地的实际占有和使用。集体产权制度改革也使得非本集体的成员，甚至城镇居民或工商资本，也可以通过出资等方式申请加入集体经济组织。新主体的进入，不仅造成集体经济组织变动而影响集体所有权行使，还对耕作者经营权的设权、赋权和保护提出了新要求。未来的理论研究和制度改革需要进一步明确农地权利体系，公平保障“三权”主体的权能和地位，保持乡村稳定的土地权利秩序。
  二是统一的农村土地权利体系建构。中国现行农村土地权利体系性安排缺失。一是对不同类型的土地设置不同的功能和不同的权利安排。农地、宅基地和集体建设用地不仅功能不一，各自的所有权、使用权、收益权和转让权安排也差异极大，整个土地权利设置缺乏成体系的安排，导致各类土地的权利设置割裂，造成市场上各类土地权利之间矛盾重生。二是不同类型土地的权能安排程度不一。集体经济组织对农地拥有的是集体成员委托其行使的权利，而对宅基地的分配和管制以及对集体建设用地转让、收益等方面行使了更强的所有权。土地权能安排程度差异造成不同土地之间的功能转化困难，导致农村在统筹利用土地上的困难，进而导致整个社会管理成本高昂、权利保障缺乏统一规范。统一的土地权利是形成高标准土地市场体系的基础，几种不同类型的土地基于功能而非基于权利进入市场，导致土地市场化扭曲，市场配置效率低。矫正土地权利的体系性安排缺失，形成统一的土地权利体系是下一步理论研究和制度改革的重点。
  三是农户承包权和土地经营权的未来。农业经营体制的核心是耕作者的积极性问题。中国历史上的田面权与田底权的土地权利结构，对田底权者和田面权者的权利实行同等保护，耕作者的权利具有所有权的特质。20世纪80年代以后的集体所有权与承包经营权分离的改革，以向耕作者设权、赋权，调动了几亿农民自耕者的积极性。农地三权分置下农户承包权和土地经营权的分离，仍然是遵循强化耕作权的逻辑。在制定农地三权分置法律以后，要解决各项权利保护的实施。一方面在通过承包权和经营权分离从而实现承包权身份性与土地经营权非身份性的区隔的同时，注重对农户承包权利的严格保护。另一方面应当进一步探索农民自愿、有偿退出承包权的机制。经营权利走向侧重于以完善的产权权能和严格的产权保护，为耕作者提供稳定的农地使用和投资预期，需要进一步解决土地经营权人对土地经营权的处分权、土地经营权流转的范围和对象、土地经营权的抵押权等。