张云华：我国人地关系拐点来临，结构性均衡初现

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张云华（国务院发展研究中心农村经济研究部副部长）

  尽管总体上我国人多地少， 但农业生产中已开始呈现人地关系拐点， 人地关系结构性均衡初步出现， 政策上应适应人地关系紧张向人地关系均衡的转变， 稳步促进农业现代化发展。
我国人地关系拐点来临， 人地关系结构性均衡初步出现
  在农业生产力基本要素中， 人地关系是劳动者与生产资料的配比关系、人力地力的配置关系， 是决定农业生产关系的主要因素， 是人类农业生产活动必须考虑的根本关系。在数千年的农业发展中，人口与土地、农民与土地的配置关系经历了重大转变， 也深刻影响着国家的农业制度与政策。
  在土地数量相对较多、人口相对较少即人少地多的隋唐之前， 国家总体上鼓励农民多种地， 按照农户家庭人力、畜力配比一定数量的土地耕种， 土地并没有成为制约性的生产要素。但隋唐之后， 人口逐渐增长， 人多地少矛盾越来越突出， 且随着人口的增长， 上千年以来人均占有耕地越来越少。农民难以匹配获得充分施展其劳动能力的土地， 土地成为农业生产的制约要素。人地关系长时期陷入人多地少困境， 农业生产力发展受限， 农业生产关系也受制于此，农业制度与政策也不得不以此为立足点。在农业社会，国家人口以农业人口为主，进入现代社会，非农人口、城镇人口增加，农村人口、农民减少，人地关系有了多层含义，很有必要对其做深入分析， 厘清人地关系认识。
  总体上，我国总人口的峰值即将到来， 人口总量与土地关系的拐点也随之即将来临。根据第三次全国国土调查主要数据公报，我国耕地总面积19.18亿亩，全国人均仅占有1.37亩耕地。但2021年， 我国总人口仅比上年末增加48 万人。根据中国社科院发布的《中国人口与劳动问题报告NO.22：迈向现代化的中国城镇化》， 我国人口峰值最快将于2023年到来， 人口峰值预测值为14.16亿，仅比2021 年的1 4 . 1 2 6 亿多几百万人， 增加有限。我国总人口达到峰值后将逐步减少， 这是我国经济社会发展的一个显著转变，也是我国人地关系的一个重大转折，总体上人地关系紧张状态还会持续，但将历史性地得以缓解。
  至为关键的是， 我国农业生产经营中人地关系呈现出结构性拐点， 人地关系结构性均衡初步出现。我国乡村人口于1995年达到8 . 5 9 亿的峰值之后逐年下降，2021 年为4.98亿，占总人口比重降至35.28%。乡村就业人员于1997年达到4.9亿的峰值后， 2020年降至2.88亿，第一产业就业人员于1991年达到3.9亿的峰值后，2020年降至1 . 7 7 亿。我国农业劳动力兼业现象普遍，多数农民不仅务农而且从事其他非农产业，农忙时务农，农闲时打工，甚至土地托管后以打工为主。许多农民名义上是农业劳动力，实际上工作时间、收入来源主要在非农业。2020年， 农村居民可支配收入中第一产业经营净收入占比仅23.2%，而第二、三产业经营净收入占比12.2%、2 3 . 9 % ， 工资性收入占比为40.7%。这些都表明，需要直接依赖土地谋取生计的乡村人口及劳动力减少， 乡村土地压力减轻， 农村人地关系紧张状况逐渐在缓解。2020 年，我国农户户均经营集体所有的耕地面积为6 . 5亩，从事第一产业劳动力平均经营集体所有的耕地面积为7.5亩。虽然户均、劳均耕地面积并不大， 但土地经营权流转范围扩大， 土地承包经营权转让、互换稳步推进， 促进了农业经营主体经营耕地面积结构性扩张。2020年， 我国有5 . 3 2 亿亩土地经营权流转， 比上年增长4.3%，占家庭承包经营耕地面积的34%， 流转入农户、家庭农场、专业合作社、企业、其他主体的比例分别为46.8%、13.4%、21.5%、10.4%、7.9%；土地承包经营权转让、互换面积分别为1359万亩、1879万亩。2020年，经营10亩以下、10— 30亩、30—50亩的农户数量分别比上年下降了1.9%、1.5%、0. 8 % ， 而经营5 0 —1 0 0 亩、100—200亩、200亩以上的适度规模经营农户数分别达到291.7 万户、1 0 9 . 4 万户、5 0 . 6 万户，比上年分别增长2.9%、4.3%、7.1%。适度规模经营农户数量的增长体现出人地关系结构性均衡的发展。
  人地关系结构性均衡较为明显地体现在家庭农场发展上。我国家庭农场从少到多、从小到大。2020年， 以我国农业农村部门名录管理家庭农场中农业（ 种植业） 家庭农场数为232万个、家庭农场经营耕地面积3亿亩来计算， 家庭农场平均经营耕地面积130亩。这是非常具有标志性的一个数据， 家庭农场平均经营耕地面积1 3 0 亩是农户户均耕地面积的2 0 倍， 在现有农业生产条件下， 家庭农场的人地关系基本达到均衡状态， 人力地力配置关系适当， 耕地基本匹配一个农户家庭的农业生产劳动能力， 并且可维持其一家的生计。同期， 我国种粮家庭农场数量达到1 6 1 . 7 万个， 种粮面积2 亿亩， 其中种粮面积5 0 亩以上的占比7 0 . 9 % ， 1 0 0 亩以上的占比4 1 . 5 % 。这表明， 尽管还存在大量的小农户， 但我国结构性的人地关系拐点已经出现，具有一定规模的家庭农场已经基本达到人地均衡状态。与美欧农业发达国家普遍户均成百上千亩农场的人地关系相比，我国的人地关系均衡水平还有所不及，但这已是我国既有生产条件与总体人地关系紧张条件下的均衡。这种均衡是动态的， 随着农业机械、科技水平的提高以及工业化、城镇化水平的提升，真正务农劳动力的进一步减少， 农业生产经营中人地关系的均衡水平还会进一步提升。
  与此同时， 我国人地关系的局部性拐点也已来临， 局部性均衡悄然出现。在山区、欠发达地区， 人口持续、大量外流， 务农农民变少， 在农业生产中， 农民多土地少的状况正在向人地均衡的状况转变，局部性人地关系拐点出现。在不少农村，60 岁以上的老年劳动力成为农业生产的主力军，而从事农业的青壮年劳动力屈指可数。笔者近两年调研的山西省吕梁市庙坪村、碾头村、五和居社区、内蒙古和林格尔县台格斗村、台基营村、巧什营村等都存在类似的情形。同样，在发达地区，比如江苏省苏州市许多农村，劳动力大量非农化，人地关系局部性拐点也已出现。为了避免土地粗放经营甚至撂荒， 不少乡村以合作经营、集体经营、专业化经营等方式进行农业生产。
  此外， 代耕代种、土地托管等农业社会化服务的兴起体现出生产过程的生产服务性人地关系均衡。截至2 0 2 0 年底， 全国各类农业社会化服务组织超过9 0 万个， 服务面积超过16亿亩次，服务带动小农户超过7000万户。许多承包户名义上在耕种土地，但他们并不真正种地，农业生产环节全部或部分外包给农业生产社会化服务组织，农业生产社会化服务组织事实上在从事规模化种植。农业生产社会化服务体现为人地关系均衡的一种形式，是在人多地少的条件下通过农业生产性服务实现的人地关系均衡。
人地关系拐点来临为我国农业现代化创造了重大机遇
  人多地少、人地关系紧张导致的农业生产境况在学术上被称之为“ 过密化” 或“内卷”，在农业生产上指的就是小农经济条件下小规模土地上劳动的超密集投入，边际报酬递减，陷入“没有发展的增长”状态。我国人多地少的“过密化”或“内卷”状况持续了上千年，长期束缚着我国农业的发展。当前， 我国正处于传统农业向现代农业的转型期， 人地关系是农业转型的重大变量。非常值得关注的是， 如前所述， 我国人地关系拐点正在来临、人地关系逐步均衡，“过密化”或“内卷”坚冰正在被打破，这将为我国农业现代化带来重大机遇， 直接关系到农业现代化转型的成功与否。
  农业现代化可以有历史的纵向维度和世界的横向维度。从历史的纵向维度看，我国农业发展进步很大，农业正在走向现代化。但从世界的横向维度比较，我国农业现代化水平并不居于前列。国内关于农业现代化的研究不少，但关于世界农业现代化水平比较的研究不多。中国科学院较早前的一项研究显示， 我国的农业现代化指数世界排名第65 位，属于农业初等发达国家， 低于美国等2 0 个农业发达国家、葡萄牙等28个农业中等发达国家， 高于印度等55个农业欠发达国家。在对美国、英国、法国、丹麦、比利时、日本、爱尔兰等农业发达国家的调研中， 也可以直观地感受到我国在农业现代化上的差距，比如在农业科技、农业规模经营、农业机械化、农业生产效率与单位面积产量以及农业竞争力等方面。
  在掣肘我国农业现代化水平提升的诸多因素中，毋庸讳言，人地关系紧张导致的农业生产“过密化”或“内卷” 是一项基本因素。打破农业生产“过密化”，变“内卷”为发展，这是农业现代化绕不过去的一个坎。而人地关系拐点的出现则为农业现代化创造了必要条件和重大机遇，人地关系均衡将与农业现代化相伴而行。小规模分散经营的小农是农业经营的一种形态，但人地关系均衡、匹配才能更快、更好地发展现代农业，才能将小农真正纳入现代农业体系中。人地关系拐点的来临与人地均衡使得农业规模经营成为可能，同时为现代化的农业机械装备、科技等更加高效地应用于农业生产提供了便利，相应地有助于降低农业生产成本、提高生产效率与竞争力。
  人地关系均衡为真正务农的农民以农业为主业、以农业为生创造了基本条件。农民专业务农应能够赚取与从事其他行业相当的收入， 农业不应当沦为农民的副业， 而应该是主业。部分小农要从自给自足逐渐转向职业农民， 以农谋生、以农致富。同时这些职业农民才会成为提供商品化粮食及其他农产品的主力军。2020年， 我国种粮面积100亩以上的家庭农场数量已达到67.1万个、200 亩以上的2 6 . 9 万个、5 0 0 亩以上的5万个，全部种粮家庭农场种粮面积达2亿亩，平均年经营总收入2 8 . 2 万元；年经营总收入超过2 0 万元的中型、大型、超大型家庭农场数量合计61.2万个。预计今后家庭农场的数量、规模、经营收入将保持增长趋势。
  适应人地关系均衡， 完善相关政策与制度
  人多地少向人地均衡的转变需要政策的引导与积极应对。应提前谋划适应人地均衡的农业生产经营体系与政策支持体系， 进一步完善农村基本经营制度与农村土地制度， 走出具有中国特色的农业现代化道路。
  思想认识上不必再笼统地认为我国人多地少、农民多土地少，而要深入、深刻地重新审视人地关系、农民与土地关系，树立人地关系初步均衡的观念与政策立足点。农业现代化很大程度上建立在人地均衡的基础上，这一拐点已经到来、均衡正在形成、趋势逐渐向好，但当前人地关系的均衡还仅是结构性、局部性的， 整体性、全局性人地均衡还有待时日、有待引导。
应逐步建立与人地均衡相适应的农业生产经营体系和政策支持体系。调整优化农业投资政策、财政补贴政策、产业支持政策等，积极支持小农户成长为具有一定规模的家庭农场甚至小型农业企业，积极培养新型职业农民。大力支持农业规模化经营、社会化服务，持续引导家庭农场、合作社、农业企业、农业社会化服务组织发展壮大。大力推进现代化农业机械装备、农业科技等应用于农业生产经营中，对农业机械化、智能化、宜机化给予更大力度支持， 持续动态提升人地关系均衡水平。
  适应人地关系均衡趋势， 进一步完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村基本经营制度，必须长期坚持。但几十年来，统分结合中分的多、统的少，分的效率高、统的效率低。人地关系均衡有利于健全统分结合的双层经营体制。土地流转、家庭规模经营、合作经营、集体经营、农业社会化服务、农业企业化生产、专业化经营等都是健全农村基本经营制度的有效形式，都应当充实提升， 实现从以分为主到真正统分结合、统分融合、统分互补。
  健全农村土地制度上，积极充实“ 三权分置” 的内容与形式。应给真正务农的农民以适应其生产经营能力的土地，破除土地分散化、细碎化的桎梏，不断提升人地关系均衡水平。有条件的地区，可以做实农民集体的土地所有权， 开展行之有效的集体经营、合作经营、专业化经营，拓展人地关系均衡的实现形式。对于已经完全不务农而拥有土地承包权的农户，进一步畅通其自愿有偿转让、退出土地承包权的政策通道，创造人地关系均衡的宽松环境。应加强对新型农业经营主体流转而来的土地经营权的保护， 保障人地关系均衡的稳定性。（本文刊于《中国发展观察》2022年第04期）