陶希东：韧性城市：内涵认知、国际经验与中国策略

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陶希东（上海社会科学院社会学研究所研究员）

  01 韧性与韧性城市的缘起及演进
  韧性的英文单词为“resilence”，通常翻译为“弹性”“复原力”等，在不同学科领域，韧性具有不同的内涵和解释，是一个具有足够可塑性的多元概念。其最早来自于物理学领域描述材料对外部冲击力的吸收能力，采用“保持平衡的能力”来定义，这也是20世纪下半叶之前定义韧性概念的主导方法。
  20世纪50年代以后，相关概念开始从“工程韧性”“生态韧性”向“城市韧性”拓展。20世纪50年代以来，韧性概念首先在工程领域得到使用，形成“工程韧性”。“工程韧性”是指某个线性系统或者个体在压力下保持功能并返回原功能的能力，强调通过增强物理基础设施的抵抗力和坚固性来最小化灾害的易损性。20世纪60至70年代以来，韧性概念开始被一些生态学家采用，其中加拿大生态学家霍林（Holling）围绕生态系统的动态平衡特点提出了“生态韧性”的相关概念及理论体系，主要指当生态系统受到外部干扰而远离原有平衡状态时的自身重组能力、适应恢复到稳定状态的速度和能力。20世纪90年代起，韧性概念开始向人类学、灾害学、经济学、社会学、城乡规划等社会科学领域过渡，并得到了快速推广和发展，产生了大量相关研究成果。正是在这种演变背景下，自20世纪末到21世纪初，为了应对越来越严峻的气候变化形势和多发的城市自然灾害，2002年，宜可城—地方可持续发展协会（ICLEI）首次提出“城市韧性”（urban resilience）议题，并将其引入城市与防灾研究，旨在增强城市系统对气候变化和灾难风险的综合应对能力。这一概念一经产生，就得到了联合国人居署、联合国防灾减灾署、经济合作与发展组织、韧性联盟等国际社会和相关研究机构的热烈响应，产生了广泛而深远的影响。截至目前，城市韧性抑或韧性城市，已经成为城市建设、规划、管理和治理研究的一个前沿焦点议题，也成为全球各大城市防范风险的战略路径和政策工具。
  02 韧性城市的研究简述与内涵新知
  国内外韧性城市理论成果总体呈现“尚未达成统一界定”“更多关注气候变化”“具有多维度特征”三个显著特点。首先，国内外多学科对韧性城市进行了大量研究，成果极其丰富，但至今尚无统一界定。对此，美国学者Sara Meerow通过分析1973～2013年172篇研究“城市韧性”的文献后认为，城市韧性这一术语还没有被明确定义，现有的韧性城市概念并没有将韧性理论和城市理论的关键概念完美地结合，而是仍处于争论之中。尽管观点各异、表达不一，但韧性城市是“在面对灾难和风险时保持足够抵御力、适应力和功能快速恢复力，最大程度降低灾难的易损性，使生活和工作在城市中的人们——特别是穷人和弱势群体，无论遇到什么压力或冲击，都能保持生存和繁荣的城市”的这一基本内涵，还是得到了学界的普遍认可。
  其次，应对全球气候变化，仍然是当今韧性城市讨论的核心议题。目前很多研究将韧性城市视为一个涉及多领域、多学科的综合系统工程，旨在从经济、制度、技术、文化、社会等多方面出发，提高城市应对冲击风险的抵御力、适应力和恢复力，增强城市韧性程度。2019年，新冠肺炎疫情的全球流行及反复肆虐使传染病防范成为韧性城市研究的新兴领域，近期国际上发表了数千篇相关论著，但韧性城市的研究重点仍在气候变化上，减少碳排放抑制大气升温、预防洪水等极端天气灾害等，是当前韧性城市研究努力解决的重点问题。
  最后，韧性城市具有多维度显著特点，韧性测评成为研究热点和难点。联合国国际减灾战略秘书处认为，韧性城市具有稳健性、可恢复性、冗余性、智慧性和适应性等五大特征。洛克菲勒基金会认为，韧性城市具有灵活性、冗余性、鲁棒性、智谋性、反思性、包容性和综合性。赫恩（Ahem）认为，一个韧性城市具备多能性（强调城市功能的混合和叠加）、冗余度和模块化（强调在时空上分散风险）、生态和社会的多样性、多尺度的网络连结、有适能力的规划和设计等五个特征。与此同时，学术界努力构建韧性测评体系，通过定性和定量的方法，旨在客观测度一个城市的韧性程度。典型的评估指标体系及评估方法包括奥雅纳公司和洛克菲勒基金会合作制定的“韧性城市指数”，其由领导力及策略、健康及福祉、经济及社会、基础设施及环境4个维度组成，细化为12个目标、52个绩效指标及156个二级指标；还有美国多学科地震工程研究中心的七维度评估框架；美国国家标准技术研究院的“韧性矩阵”；美国纽约的紧急事件与灾害韧性指数，等等。很明显，因对韧性城市的界定不同，不同机构采取的指标体系与评价路径存在显著的多样性、差异性特点。
  从五个方面认识和理解韧性城市的理论内涵。
  从理念上看，韧性城市是由人本、安全、绿色、公平、包容、可持续发展等新理念引领的理想城市愿景。韧性城市实质上就是通过提升确定的“韧性力”来有效应对“不稳定、不确定、不可预测”的未知风险，全方位、系统性构筑城市安全防线，创造“安全之城、繁荣之城、人文之城、创新之城”，让所有人都能共享“城市美好生活”，这是适应时代特征、尊重城市规律、彰显人类公共价值的美好理想城市愿景。具体说，韧性城市体现了人本性和人民性、低碳化和绿色化、公平性和包容性、智能化和智慧化的特色，是一座符合人民根本利益的理想城市。
  从对象上看，防范自然和人为的“不确定性”风险是韧性城市建设的重点内容。这些“不确定性”主要包括：其一，传统的气候变化带来的极端天气。其二，重大流行疾病的暴发。其三，流动性风险。如高速移动中的飞机、高铁、地铁，高速公路上的交通工具，以及通过城市管道运输的水气电煤等城市生命线工程，都存在发生重大不可预知灾难的可能和压力。其四，技术变革引发的风险。互联化、网络化、智能化积累起大量的数据，这导致城市更容易受到网络攻击、数据安全、隐私泄露等技术安全风险的冲击。其五，能源和经济危机的风险。受各类不确定风险因素的干扰，城市经济可能出现短期或中长期危机（包括金融危机），同时，城市面临能源供需的相关问题，因此，增强城市经济产业链、创新链、价值链的危机应对能力，提高经济韧性，实现灾后经济的快速复苏，也是韧性城市的内在议题。
  从内容上看，软硬结合、“多维一体”是城市韧性系统的基本框架。韧性城市建设以全面提升城市应对多元化“不确定性”风险或灾难冲击的“抵御力、适应力、恢复力、学习力”为核心目的，重点从城市硬件设施和制度、技术、组织、心态、文化等软件出发，全面开展政治、经济、社会、生态、文化、治理等“多维一体”的综合系统优化提升，确保城市以最坚固的城市建筑设施、最合理高效的资源调配体系、最完备的组织制度体系、最团结的社会凝聚力量，有效预防、沉着应对、快速适应各类内外部不确定性风险和危机，促使城市在各种风险中不断走向强大和繁荣。其中，“硬韧性”主要是指城市交通设施、管网能源生命线设施、城市建筑、生态维护设施、数字化新基建等应对灾害风险的抵抗力和适应力。“软韧性”主要是指城市产业链价值链韧性、政府应急处置能力、城市人力资本、社区管理、城市精神文化等，有利于应对灾害的制度优势和人文环境。
  从过程上看，强调时间维度，实施事前、事中、事后的全周期治理是韧性城市建设的核心要义。从时间角度看，城市韧性是一个时间维度的函数，就单次危机灾难而言，注重城市灾前预防、灾中响应、灾后恢复全过程。一旦灾难来临，城市进入对灾难的抵抗期和适应期，城市韧性让城市在最短的时间内，消除灾难影响，尽快恢复城市基础设施、经济、社会等方面的正常功能，减少灾害给人民群众生命财产带来的损失。在此基础上，总结灾害应对中的经验教训，注重查漏补缺、补短板，优化城市风险防范体系，为防范下一次更大威力的灾害风险做好更充分的准备，在一次次灾难斗争中，增强城市的安全保卫能力。
  从主体上看，政府、企业、社会民众多主体共建共治是韧性城市建设的根本方法。就政府而言，其主要从城市规划、健全法规、标准制定、政策创新、应急管理、民众教育、数字治理、预警监测、城市更新等方面，发挥顶层设计、统筹协调、科学决策等职能和作用，构筑全方位的风险综合应对体系。就市场企业而言，其应在加强自身风险防范、确保本质安全的基础上，加强风险科技投入及产品研发制造，积极构建产业链安全同盟关系，借助数字化转型，提升灾害物资的市场精准供给能力，满足抢险救灾需求，提高灾后经济复苏速度，维持社会经济系统的稳定性、持续性、创新性。就社会民众而言，其要积极学习掌握风险预防的知识和技能，参与社区公共安全事务治理和社会公益事业，构建、维护强有力的人力资本，共同塑造自救互救、风雨同舟、互帮互助、坚韧坚强的良好社会风向和社会心态。
  03 全球韧性城市建设的实践经验
  组织先行：为韧性城市建设提供有力的制度保证。韧性城市作为政府的一项重大战略任务，需要专门的领导和管理机构在城市层面进行统一领导、顶层设计，以为韧性城市建设提供强有力的组织领导保障，这是西方全球城市推动韧性城市的首要经验。与此同时，从城市韧性建设的整体性、综合性和系统性要求出发，西方全球城市注重创建跨地域、跨部门、跨领域的协同建设机制，克服“烟囱”效应，整合资源，形成合力，确保韧性城市建设项目的有效实施。
  规划引领：为韧性城市建设提供有力的法律保障。城市规划是公共政策，其中，韧性规划对于城市提升防灾减灾和气候变化适应能力有着不可小觑的重要价值。在规划编制中充分体现韧性城市理念，将气候变化的潜在影响积极融入城市规划编制与实践中，并编制应对气候变化的专门韧性规划来指导韧性城市发展，是近年来西方发达城市推动韧性建设的重要经验之一。
  硬软结合：推行韧性城市建设的全方位、系统性举措。城市韧性既体现在城市设施具有超强抵抗力的“硬实力”，更体现在社会民众能够自救互救、社区韧性、社会组织健全有效等方面的“软实力”，是一个综合安全防范体系。从具体措施上来看，软硬兼施、刚柔并举，全方位构筑核心基础设施韧性（防洪堤坝、垃圾回收、清洁水提供、废水处理和街道维护等）、个人韧性（提高个人防灾减灾意识和自救互救能力等）、社区韧性（协作互联等）、社会韧性（社会规范、社会资本、互惠信任等）和制度韧性，是西方发达城市推动韧性城市建设的重要手段。
  分散布局：注重城市设施的分布式、去中心化布局设置。韧性城市必须与各种各样分布式基础设施、分布式生命线、分布式服务系统结合在一起。例如，日本东京的韧性城市规划把整个东京划分为30多个片区，提出每一个片区都将逐步改造并拥有独立的能源供应、供水、水处理系统、水循环利用和通讯保障、医疗保障等城市设施。超大规模的城市进行分组团改造实际上是必然趋势，这种多组团分布式的体系，其韧性要明显强于原来单一的基础设施。又如在2015年遭受超级大地震，重建后的日本神户就是一个典型的分布式布局的韧性城市，其显著特点是神户整个城市被分为五个组团，每个组团都有一套独立的供水、污水处理、能源供应设施，并且都有足够的冗余。如果再次遇到极端灾害，某个组团失效后其功能可以被其他组团承担，不至于造成城市功能的全城中断或整体瘫痪，有效提高了城市的韧性。
  技术支撑：构筑针对城市安全威胁的数字化风险感知预警系统。在大数据、人工智能等新技术快速发展的数据化网络时代，韧性城市的建设离不开数字科技的帮助和支持，尤其是如何利用现代科技手段，在全面收集城市安全运行多部门多领域数据、实时互通共享的基础上，第一时间监测并捕获感知危险风险的来源，为科学决策、及时响应、快速恢复提供科技支撑，成为韧性城市建设的关键环节，也是西方发达城市开展韧性城市建设的重要依托。
  应急体系：为城市灾后快速恢复提供有力的制度保障。城市韧性是集灾害评估、灾难准备、灾难适应、灾后恢复等过程为一体的全生命周期过程，灾难发生以后的城市功能恢复力，直接体现着城市韧性的强弱。全方位加强城市应急管理体系建设，为可能发生的各类灾害做好最充分的准备，当灾难发生后，确保城市能够快速恢复，是西方发达国家建设韧性城市的主要方略。就增强城市灾后恢复力建设而言，突出体现在以下两点：一是注重城市风险脆弱性评估。精准评估风险的危险程度，是制定有效、合理应对方案的前提。二是注重紧急救援物资的储存保障。
  04 中国韧性城市建设的路径与策略
  树立韧性，形成适应城市复杂巨系统特点的动态风险综合防范意识。
  其一，从单一灾害防范向多灾害综合风险防范转变。除了关注传统地震、海啸以及因气候变化引发的极端天气灾害等自然灾害外，要从系统关联性角度出发，探索气候变化风险的连锁反应，统筹考虑城市公共卫生事件、安全事故、突发事件等公共安全潜在风险，尤其要关注概率小、损害严重的“黑天鹅”“灰犀牛”等经济、社会、自然的不确定性风险，做到多方协同，未雨绸缪、防微杜渐。
  其二，从静态的预防向动态的全周期风险治理转变。城市安全不仅要关注灾前的预防，更要关注“灾中的适应”和“灾后的恢复”，应涵盖风险发生、应对、恢复的全周期运行过程，在每个阶段都做好最充分的准备，努力减轻灾中城市功能受损程度，缩短灾后功能恢复时间，让城市在应对一次次不确定性风险中逐渐走向强大。
  软硬兼顾、刚柔并举，全面提升城市功能或结构韧性。
  全方位提升以城市生命线为核心的工程技术韧性。按照“城市生命线系统链”的思维出发，树立“大城市更新”理念，加大城市工程韧性的投资力度，实施城市硬件的全方位升级改造，提高城市硬件的灾难抵御力。一方面，加大能源（电力、燃气）、交通、电信、水等管网廊道建设，不断修订基础设施、海防工程等领域的改造升级标准，彻底解决“设施陈旧、标准偏低、超期服役或超负”等问题，提高通信、能源、供排水、污水处理、交通、防洪、防御系统对风险的应对的能力。另一方面，针对老建筑、老旧小区、城中村乃至家庭等，采取“集中成片”“微更新”等多种方式，推进以人为本的高质量城市更新和综合改造，改善设施标准、服务标准和治理能力，在改善民生的同时根除隐藏在其中的安全风险隐患。
  全面构筑以内循环为主的新发展格局，增强城市应对各类极端风险灾害的经济韧性。第一，围绕城市战略性新兴产业，努力打造以国内循环为主的本土化产业链、价值链和创新链，构筑互动合作的产业集群，预防提升外部国际不确定性因素或环境对本地经济带来冲击。第二，高度重视并大力发展数字经济，做大做强数字经济平台，提高实体和线下经济应对危机冲击的运转能力。第三，在推动传统产业不断转型升级的基础上，要大力发展创新型经济，打造具有包容性的城市产业结构，优化经济结构体系，实现经济创新发展的“多点开花”，为经济韧性打下坚实的结构性基础。
  面向基层和全体市民群体，稳步提升理性、沉着应对危机的社会韧性。第一，加大韧性知识、政策、技术的社会宣传教育，让全体居民知晓应对各种危机的相关方法和技能，增强社会民众的忧患意识，主动增加防范，做好各种准备，确保在重大危机和风险来临时，保持社会大局的安全稳定。第二，全力推行基层社区营造战略，规划建设公共空间，举办公共活动，加大民众参与，为广大民众提供更多社会交往、互动交流的机会和空间，构筑家门口的“熟人支持网络”，增强应对危机或风险的集体合作能力。第三，重点针对低收入群体、弱势群体、社会边缘群体等，加大更有针对性的社会救助和社会帮扶，切实提高弱势群体抵御防范各类危机的综合能力，避免危机带来更大的不平等，降低危机风险给低收入群体造成的损害。
  全面建立健全风险治理新机制，增强应对危机风险决策管控的政府韧性。第一，建立健全风险管控的全周期治理机制，明晰不同阶段、不同部门的职责权限，确保在危机应对中，政府不缺位、不错位、不越位，保持卓越的领导力，坚强领导、科学决策、有序组织引导防灾救灾活动。第二，搭建收集各类不确定性风险或危机全过程、全要素的数据信息整合平台，时刻做到“心中有数”，增强决策科学性、透明性和公平性，避免危机引发次生舆论灾难。第三，搭建纵向多层级、横向多部门协同高效工作的跨部门协同工作机制，减少内耗、割裂，增强整体应对的合力和集体行动能力，实现资源最优配置，推动城市总体防御体系转型升级。
  注重全周期治理，提升城市应对风险挑战的过程韧性。
  全面做好动态风险感知和防范准备，提高城市的风险抵抗力或维持力。第一，针对城市物理系统和工程设施，提前进行全面风险和隐患排查，尤其是要充分利用“一网通管”等现代城市智慧系统，以物联网、人工智能、云计算等为依托，搭建城市全方位的风险动态感知系统，实时收集来自地面、地下、空中、水面、陆地等领域设施（交通设施、地下管网、高空设施、水域监测等）全时空风险类型的数据，第一时间感知城市安全危机和风险，做到早发现问题、早补短板、早做预判、早预防。第二，健全完善城市各行各业的应急预案体系、物资储备体系建设，适时开展针对不同灾难风险的实战演练，为减少灾害风险的破坏性以及促进城市有效应对、快速恢复提供经验借鉴。第三，合理规划建设城市应急避难场所，明确城市空间“留白”和区域生命应急廊道建设，确保应急产业用地布局，最大程度地提升城市空间的冗余性和功能转换，促进常态化管理状态向战时状态的有机转换。第四，加大城市综合灾害普查工作，制定城市灾害地图，编制灾害分区规划，针对易受灾地区（沿海低洼地区、城中村、老旧小区等）积极开展设施加固重建、提高设施标准、加大公共服务供给、制定专门应急方案等，减少灾害风险可能带来的巨大损失，提高城市防范恢复能力。
  全方位调动整合多元资源，提高城市重大不确定风险的应急救援执行力及恢复力。第一，搭建适时高效的应急救援指挥平台，尤其是当面对突如其来的重大不确定性风险时，城市党政部门要第一时间成立纵横互动融合的领导组织体系，主要负责领导第一时间进入指挥平台，根据形势发展，适时作出人、财、物等方面的重大决策，并向社会公开，尽快实现应急救援的供需对接、减少灾害损失。第二，针对发生的灾难风险类型，充分发挥不同专业部门的优势，加大资源和政策向主体部门的倾斜，形成多部门、多队伍、多力量共同参与、有序行动的抢险救援格局，最大程度缩短灾难的延续时间，快速恢复断裂的相关城市服务功能。
  建构完善的灾难应对反馈机制，提高城市风险治理的学习力、转型力。第一，全面开展灾难损失评估工作，全面梳理城市安全运行和风险治理中存在的短板和不足，总结灾难应对中的主要教训，为进一步提升城市安全防范措施提供依据。第二，因城制宜、因地制宜，强化研究，对城市韧性建设进行矩阵评估，更加明晰不同阶段、不同部门的权限职责，全面构筑更具韧性的运行制度和政策体系，增强面对未来更大不确定性风险的综合防范能力和水平。第三，加强应急防范队伍的专业能力培训学习，加大社会风险认知防范的宣传教育，创新针对风险易发地区、弱势群体的政策支持和韧性投资力度，吸引社会资本在韧性城市建设的参与比重，在社会包容、公平进程中不断提高社会整体韧性程度。（来源：《学术前沿》杂志2022年6月合刊）