巴曙松：竞争中性原则如何适用于新格局下金融开放

国粮

巴曙松（北京大学汇丰金融研究院执行院长 香港交易所董事长总经理 首席中国经济学家 中国银行业协会首席经济学家）
  经济合作与发展组织（OECD）认为“竞争中性”是指，在经济市场中任何经营实体都不应受不适当的竞争优（劣）势的制约。目前，中国在参与新的一轮全球化与推动经济国际化进程中所遇到的阻力，有相当部分直接与中国国有企业改革趋势紧密相关，如能及时实施在国际范围内广受认同的竞争中性原则，既可能成为中国当前深化国企改革的突破口，又可能支持中国从政府主导产业政策向政府中性竞争政策转型，从而扩大主动对外开放能力，提升中国参与国际高标准经贸规则能力，进一步推动产业转型升级。
  国际经贸新规则中“竞争中性”原则的规定
  竞争中性原则已经成为国际双多边贸易协议中的重要组成部分。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《美加墨贸易协定》(USMCA)、《欧盟运行条约》（Treaty of Maastricht）等国际重要多边（区域）经贸协定中均包括竞争中性的主要内容。截至2019年7月底，通过上述多边（区域）经贸协定形式，全球已经有40多个国家适用竞争中性原则；同时，美国与澳大利亚、韩国、以色列、智利等18个国家签署双边FTA中，均强调或包含了竞争中性原则，体现了美国期望通过主导双边FTA赋予竞争中性国际法约束力的意图；而欧盟的应用实践则体现为以竞争法形式在区域内实施竞争中性原则。
  总结竞争中性原则的应用模式，可分为OECD模式、美国模式及欧盟模式三种架构设置。此三种模式在适用范围、执行模式、规范强度上存在差异。

  OECD推动竞争中性从国内法转变为国际软法
  澳大利亚是第一个以法律形式提出竞争中性规则的国家，旨在消除国内各州间的市场分割。此后，OECD作为最早对竞争中性进行研究的国际性组织，把为国际市场创造公平竞争环境作为其最终目的，各成员国需要在这一目标的指导下重新审视现有的法律和法规，使任何企业不得拥有非中性的竞争优势。
  2005年至2015年间，OECD发布了系列以竞争中性为主题的报告和指南。OECD倡导的竞争中性模式，既涉及国家与国企之间的关系，又涉及国企内部治理结构改革的引导。虽然，OECD诸份报告中并未对国有企业定义进行清晰界定，但是其基于创造公平竞争市场环境的初衷，认为国有企业是“政府能够有效控制的企业”，并认为适用竞争中性原则的国有企业应当是参与经济活动或从事商业活动的企业，同时应当考虑将国家控制和地方政府控制的不同层次企业均纳入其中。
  2012年，OECD发布了《竞争中性：经合组织建议、指南与最佳时间纲要》，总结了实现竞争中性需要国家主管部门优先解决的八个问题，即精简政府企业运作形式、确定企业特殊职责直接成本、获得商业回报率、履行公共服务的义务、税收中性、监管中性、债务中性和直接补贴以及公共采购。尽管OECD试图将竞争中性的政策工具类型化并上升为指导性建议，但就其效力而言，仅算作国际软法，无须成员国强制遵守。
  美国主导推动的双多边国际协定赋予竞争中性原则以国际法约束力
  纵观TPP/CPTPP、USMCA以及美欧等签订的双边协议，竞争中性规则的体现与OECD指引中的体例完全不同，主要以规范国有企业参与市场竞争中的国家间行为为主（而美国国内政策并未存在明确框架）。
  在CPTPP的第十七章“国有企业与指定垄断企业”中，其规定的竞争中性主要包含三方面内容：一是明确国有企业市场行为的行为准则，即市场行为要完全基于“商业考虑”和“非歧视性原则”进行，以确保缔约方不向国有企业提供非商业性支持并对国际市场上的其他缔约方产生不利影响；二是透明度原则，其中包括要求缔约方定期（每年更新）公布国有企业的名单，以及应其他缔约方提出的相关问题进行回应并提供信息；三是成立了推动竞争中性原则实施及负责促进相关事项协商的专门机构——国有企业与指定垄断委员会。但与此同时，CPTPP相关章节的适用有两点例外规定，一是针对协定所有成员的一般例外规定，二是针对特别成员的特殊规定。
  部分学者认为，尽管美国推动的国际多边贸易新规则中，国有企业规则不像澳大利亚和OECD指引一样采用“竞争中性”的术语，但同样体现了公平竞争的精神和目标。这意味着，在美国的主要推动下，竞争中性原则开始被纳入多边贸易协议体系。
  欧盟以竞争法模式保持区域内竞争中性的实现
  欧盟框架中竞争中性原则包含在综合竞争政策与竞争法中，主要体现为设立控制国家（政府）对国有企业的援助制度。2009年生效的《欧盟运行条约》最新修订版第106条，要求所有企业遵守欧盟层面的竞争规则。第107条将欧盟国家对企业提供的援助分为了三类：第一类为“与共同体市场相抵触的国家援助”，这一类援助严格被禁止；第二类为“可能与共同体市场相抵触的国家援助”，这类援助需要由欧盟理事会或委员会来认定是否被禁止；第三类为“与共同体市场相协调的国家援助”。此外，欧洲理事会的行政条例，一系列欧盟委员会的指令、指南、决定、通告、公告以及欧洲法院和普通法院的判例构成了庞大、复杂、完备的援助控制体系。
  由此可见，欧盟以竞争法的形式规定“竞争中性原则”，注重内部市场的开放与自由，尤其重视成员国之间商品流动的平等性、平衡性与协调性，促进统一市场的形成是其最终诉求。
  中国国有企业参与市场竞争“非中性”的表现
  财政补贴分配不公。政府补贴根据提供补贴主体的不同，可以划分为中央财政补贴和地方财政补贴两大类。在市场竞争中政府应该平等对待国有企业和民营企业（包括享受的政府补贴方面），但是由于地方政府的政绩追求和地方保护主义，很难保证在补贴时平等对待不同性质的企业。不对等的政府补贴会导致国企有更强的成本优势，可能损害市场经济公平运行机制。
  经财务报表相应科目加总测算，可以看出，2018年A股上市公司共获得各类形式的政府补贴4830亿元，中央国有企业所获政府补贴金额的均值为4.3亿元，地方国有企业获得政府补贴的金额均值为1.53亿元，民营企业获得政府补贴的均值为0.73亿元；同时，中央国有企业补贴/资产比为0.09%，地方国有企业补贴/资产比为0.29%，而民营企业补贴/资产比仅为0.07%。

  政府存在隐性担保。根据2018年A股上市企业债券发行融资数据显示，在各个评级的债券风险溢价中，国有企业的风险溢价平均低于同级别的其他类型企业50bp左右。国有企业融资成本相对较低的主要原因是其能够轻易获得来自政府的隐性担保。
  融资门槛参差不齐。相较于国有企业，民营企业尤其是中小微企业难以获得银行信贷额度。在国有企业的信用评级达不到银行要求或者缺乏足够担保的情形下，其有先天资源优势，更容易对国有以及股份制银行信贷审批部门，或者其他债权买方机构施加影响力，导致银行的信贷额度与定价，以及金融机构的债权定价和发行向国企倾斜。
  经财务报表科目加总测算，2016年至2018年，A股上市公司中的国有企业平均融资额从7.9亿元上升到11.1亿元，而民营企业则从1.7亿元下降到0.96亿元；公司债和企业债方面，2018年共有1084只非金融企业债券发行，发行规模为1.23万亿，其中民营企业发行规模仅为2427.23亿元；同时，民营企业相对于国有企业的债券发行融资平均利差从2016年的82bp扩大到2018年的148bp。
  政府干预导致行业垄断。诸多行业都存在事实上的行业垄断行为，例如在开采辅助活动企业中，虽然非国有企业数量占行业数量的80.77%，市场份额却不足20%，相反，剩余的80%市场份额均被行业内20%的国企占据；同样地，在石油和天然气开采业中，国企市场份额甚至高达84.3%。
  市场准入限制较多。在扩大对外开放的背景下，对外资企业和民企仍存在较多具体的准入限制。例如，证券监管部门对外资持股比例有一些具体限制，包括：单个境外投资者的持股比例不得超10%，所有境外投资者的持股比例不得超过30%，达到28%时要暂停买入交易，直到持股比例下降到26%以下才能重新恢复交易。
  中国实施竞争中性原则的内容和路径分析
  竞争中性实施步骤方面，建议将国企分为竞争型国企和具有国家战略性国企，进行分类实施。一方面，完善国企以公益性和竞争性进行分类的两分法方式，单独列出与国家重要发展战略相关的竞争性国企；另一方面，在实施竞争中性原则的初期阶段，尽量排除公益性与国家战略性两类国企，在实施的中后期阶段，再逐渐根据行业战略进行分类适用。
  竞争中性原则实施内容方面，建议从要素获取、市场准入、经营运行、政府采购与招标、增强透明度等方面，构建中国竞争中性规则体系。
  第一，在要素获取方面，争取三方面中性原则。
  补贴中性，提高国有企业透明度，明确国有企业和公共机构的关系；对公益类国有企业进行明确界定、列明清单或以排除性规定的模式来实现所有企业公平待遇，并兼顾公益性国有企业的实际运作；将公平竞争审查制度法律化；通过单行法形式明确规定政府补贴的程序和规则。
  税收中性，对现行税法的实体性条款和程序性条款做合理的结构安排，提升税收的确定性。贷款中性，为国有企业提供融资时，保证融资条件与市场利率相一致。
  第二，在市场准入方面，构建内外资企业一视同仁、公平竞争的营商环境。采用市场准入负面清单，列举禁止类清单和限制类清单，规范政府与市场的关系，界定政府与市场的边界，划分政府与市场的权利和责任；进一步明确企业审批条件和流程，对所有市场主体公平公正、一视同仁，减少自由裁量权，在市场准入、审批许可、投资经营等方面，打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒。
  第三，在经营运行中性方面，借鉴国际条约中的“商业考量因素”，在价格、质量、供应度、实销性等方面构建法律规则。要求国有企业成为真正的市场主体，按照非歧视和商业考量与非国有企业开展公平竞争，并受到竞争法的同等监管。在国企改革中，平等对待所有股东和其他投资者，缓解股东权力滥用，避免不当关联交易，杜绝具有偏袒性的业务决策和控股股东变更。
  第四，在政府采购与招标、增加透明度方面，通过增强国有企业透明度、健全信息披露制度，保证政府采购与招标制度的竞争性和非歧视性，对政府采购的程序进行披露；同时，建议完善信息披露，对国有企业的经营、财务以及股权分布等状况进行公示，向社会公众公开企业盈亏状况、财务审计状况等信息，进一步增强国有企业透明度。
  竞争中性原则实施路径方面，建议通过法律手段推动竞争中性原则的实现。
  第一，建议在《宪法》中更加明确地提出市场主体的竞争中性原则；在《公司法》中修正国有企业相关规定；在《反垄断法》、《反不正当竞争法》中明确竞争中性的具体规则等。同时，完善竞争法律，保障外部环境，将合理豁免等事项列入国家或当地特定市场，以维护社会公共利益不受损，并且积极监督豁免之后产生的限制竞争行为。
  第二，建议一方面积极参与OECD关于竞争中性的研究工作和指南制定；另一方面，在中国与“一带一路”沿线国家签订或更新自由贸易区协议时，主动就竞争中性规则的内涵及判断标准达成共识。
  竞争中性原则实施的影响
  实证研究表明，竞争中性原则能够有效对政府补贴、政府隐性担保产生影响，从而提高企业竞争力，但无法通过政府采购对企业竞争力产生影响。
  政府补贴方面。政府补贴对企业盈利能力的影响在95%的置信水平下十分显著，政府补贴/总资产比率每降低1%，国有企业资产收益率会降低0.37%，其他类型企业资产收益率亦会降低0.23%。竞争中性原则要求取消不必要的政府补贴，确保市场竞争的公平性，由此，会减少企业能够获得的政府补贴资金，迫使企业主动优化运营模式，提高企业，尤其是国有企业的竞争力。
  政府隐性担保方面。在政府隐性担保的作用下，风险溢价率对资产收益率有较为显著的影响。其中，企业国有产权属性针对不同级别（AAA级、AA+级、AA级）的债券，其风险溢价分别降低了50bp、56bp、55bp；AAA、AA+、AA级债券风险溢价每降低一个百分点，国有企业资产收益率会分别提高0.18%、0.10%、0.08%，而债券风险对其他类型企业资产收益率则无显著影响。与其他类型企业相比，国有企业拥有的融资成本优势能够提高企业盈利能力。竞争中性原则要求理清政商关系，减少来自政府的隐性担保，促进企业融资市场化，从而间接提高企业的市场竞争力，也提高了金融市场的总体效率。
  政府采购方面。政府采购包含政府直接采购和来自国有企业的采购，政府采购比例提高1%，企业生产率提高0.33%，而来自其他国有企业的订单采购比例提高1%，企业生产率将提高0.31%，政府采购和政府直接采购显著提高了企业生产率；政府直接采购比例提高1%，企业生产率提高0.008%，但不显著，即政府直接采购对企业生产率无显著影响。中国加入WTO时明确将“国有和国家投资企业”排除在政府采购主体范围之外，按照WTO承诺的定义来实施竞争中性原则，则只包括政府直接采购，因此，竞争中性不会通过政府采购对企业竞争力产生影响。