陈亚军:健全城乡融合发展体制机制 加快发掘培育经济增长

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陈亚军（国家发改委规划司司长）

  为深入贯彻落实《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，充分发挥专业智库作用，交流研讨如何推动城乡融合发展体制机制改革切实落地，12月1日，中国城镇化促进会、国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心在北京联合举办2019年全国城乡融合发展研讨会。
  全国人大常委会原副委员长、中国城镇化促进会主席蒋正华致开幕辞，中国城镇化促进会党委书记、副主席兼理事长陈炎兵主持会议。中共中央政策研究室原副主任、中国城镇化促进会常务副主席郑新立，国务院发展研究中心副主任张军扩，原农业部党组副书记、常务副部长、国务院参事尹成杰，国家发展改革委推进城镇化工作办公室综合组组长（正司长级）吴越涛，国家发展改革委城市和小城镇中心主任史育龙，国家信息中心原常务副主任杜平，中国农业发展银行基础设施部副总经理、国家发展改革委地区经济司原副司长于合军，国家开发银行金融公司副总裁左坤，国家发展改革委规划司城乡融合发展处处长刘春雨，商务部市场建设司基础设施处处长李馨鑫，农业农村部、文化和旅游部、住房城乡建设部等有关部门同志，以及省级发展改革委、地方政府、有关机构和单位等人员参加会议。
  在会议的主旨报告环节，国家发展改革委发展战略和规划司司长陈亚军说，今年4月，党中央、国务院印发了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》；7月，国务院批复同意建立城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议制度。城乡融合发展体制机制改革的大幕已经拉开，迈出了调整城乡关系、促进乡村振兴和农业农村现代化的坚实步伐。
  一、深刻理解推动城乡融合发展的时代背景
  党的十八大以来，一系列有利于城乡融合发展的重大改革举措相继推出，取得了历史性成就。农业转移人口市民化取得重大进展，进城落户的门槛不断降低、通道逐步拓宽，9000多万农业转移人口成为城镇居民。农村土地制度改革取得新突破，农村承包地“三权分置”、农村宅基地“三权分置”、农村集体经营性建设用地入市等改革举措相继推出，大大提高了农村土地利用效率。城乡一体的基本公共服务提供机制逐步建立，统一的城乡义务教育经费保障机制、居民基本养老保险、基本医疗保险、大病保险制度逐步建立并完善。城乡一体的基础设施建设机制持续完善，统筹规划和多元投入机制正在探索并逐步健全，城市、小城镇和乡村基础设施的互联互通程度正在提高。
  与此同时，也要清醒地看到，城乡融合发展还面临一些明显的体制机制弊端。城乡生产要素流动仍然存在障碍，城乡二元的户籍、土地、金融等制度使要素更多流向城市，乡村发展缺乏支撑。城乡公共资源配置仍不合理，突出表现在乡村基础设施和公共服务设施的历史欠账较多。现代农业产业体系尚不健全，生产体系、经营体系和组织体系还不完善，农业的产业链短、附加值低、竞争力弱，供给质量和效益都亟待提高。农民增收长效机制有待完善，虽然城乡居民收入之比从最高点的2007年3．14倍，下降到2018年的2．69倍，但近几年的缩小幅度逐渐收窄，农民持续增收面临比较大的挑战。
  加快破除上述弊端，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，更好地处理工农关系和城乡关系，具有长远的历史意义和重要的现实意义。
  一是有利于顺利推进现代化建设进程。西方发达国家的现代化历时200余年，是工业化、城镇化、农业现代化、信息化顺次发展的串联式过程。我国要在建国100周年时建成社会主义现代化强国，决定了现代化是四化同步发展的并联式过程。通过城乡融合发展体制机制改革，统筹推进城镇化和农业现代化，既是现代化的必由之路，也是一个拥有14亿人口大国的必然选择。
  二是有利于破解新时代社会主要矛盾。我国社会主要矛盾中最大的不平衡就是城乡发展不平衡，最大的不充分就是乡村发展不充分，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的特征很大程度上表现在乡村。解决这个问题，不能就农业谈农业、就乡村谈乡村，必须通过城乡融合发展体制机制改革，走以城带乡、以工促农的新路子。
  三是有利于培育强大国内市场。当今世界正处于百年未有之大变局，美国主动挑起中美经贸摩擦，损害两国和全球利益，威胁全球经济增长。现阶段应集中精力办好自己的事情，培育强大国内市场。推动城乡融合发展体制机制改革，特别是推动乡村资源与全国大市场相对接，将有效提高供给质量、拓展需求空间，正是强大国内市场之所在。从消费看，当前5．6亿农民、2．3亿未落户城镇的常住人口人均消费支出分别仅为城镇居民的47％、68％，如果通过市民化解除消费后顾之忧，消费支出将以几千亿元的规模逐年递增；乡村拥有优美生态和优质农产品，如果能够供应适合市民下乡消费的产品和服务，将释放出极为可观的增长潜力。从投资看，当前城乡基础设施和公共服务设施均存在多块短板，特别是农民人均公共设施投入仅是城镇居民的1／5，如果推动城乡基础设施和基本公共服务一体化发展，将开辟出巨大的投资空间。
  二、正确把握城乡融合发展体制机制改革的总体思路
  以建立工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系为方向，以促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置为重点，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，为乡村振兴和农业农村现代化提供可靠的制度保障。
  一是要遵循客观规律。我国正处在城镇化快速发展阶段的中后期，农民进城还是大趋势，但即使城镇化率达到70％，也还有4亿左右人口生活在乡村。这决定了改革大方向是，在顺应城镇化这个经济社会发展客观规律的同时，坚持农业农村优先发展，协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略，不断缩小城乡的发展差距和居民生活水平差距，不断提高城乡人民福祉。
  二是要找准重点突破口。城乡融合发展体制机制改革涉及城乡两个地理空间，农民、市民等多个群体，以及“人地钱技”等多种要素，是一项系统工程。改革需要在整体谋划、全盘考虑的同时，找准主要矛盾和矛盾的主要方面聚力突破，以点带面、盘活全局。要统筹发挥市场“无形之手”和政府“有形之手”的作用，推动城乡要素自由流动和平等交换，促进城乡公共资源合理配置，培育发展多元化乡村经济，最终实现农民收入的持续增长。
  三是要坚持循序渐进。城乡融合发展体制机制改革既具有长期性特点，又需要考虑东中西和东北地区发展阶段的差异性。要科学设计改革的时间表和优先序，大体可划分为3个阶段。到2022年，城乡融合发展的体制机制初步建立，城乡要素自由流动的制度性通道基本打通，其中经济发达地区、都市圈地区和城市郊区率先取得突破。到2035年，城乡融合发展的体制机制更加完善，基本公共服务均等化和农业农村现代化基本实现，城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小。到2050年，城乡融合发展的体制机制成熟定型，城乡全面融合、乡村全面振兴，全体人民共同富裕基本实现。
  四是要守住底线红线。40多年前，我国从农村拉开了改革开放大幕，创造了令人瞩目的改革成就，成功经验之一就是始终坚持农民主体地位、维护农民权益。现阶段推进城乡融合发展体制机制改革，也要传承成功经验，处理好改革发展稳定的关系。既要充分发挥农民主体作用，让农民切实得到改革红利；又要充分尊重农民意愿，把不损害农民利益作为不可触碰的底线。同时，还要守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破的底线，守住生态保护的红线，守住乡村文化的根脉。
  三、深入推进城乡融合发展体制机制改革的重点任务
  在明确总体思路的基础上，要着眼于破除户籍、土地、资本和公共服务等关键制度障碍，全面构建有利于城乡要素配置、产业发展、基础设施、公共服务等相互融合和协调发展的体制机制。
  一是促进城乡要素自由流动和平等交换。要素是经济发展和产业升级的基石。推进要素在城乡间双向自由流动，有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高要素利用效率和经济社会的运行效率，促进新发展理念落地和经济高质量发展。概括起来，就是解决“人地钱技”四种要素的问题。
  在“人”的方面，要畅通城乡人口流动渠道。要健全农业转移人口市民化机制，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，建立“人地钱挂钩”等配套激励政策和农村“三权”自愿有偿转让退出机制。要建立城市人才入乡发展的激励机制，允许符合条件的返乡就业创业人员在乡村落户，并健全城乡人才合作交流机制。
  在“地”的方面，要深化改革农村土地制度。要落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，完善农村承包地“三权分置”制度。要探索农村宅基地“三权分置”制度，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。要依法合规允许农村集体经营性建设用地就地入市或异地调整入市，并允许闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。
  在“钱”的方面，要强化乡村发展的资金保障。要进一步加大财政资金投入，加强涉农资金的统筹整合，支持在债务风险可控前提下发行地方政府专项债券，积极吸引社会资本投入。要健全适合农业农村特点的乡村金融体系，建立乡村信用体系和农业信贷担保体系，把更多金融资源配置到乡村地区。要营造法治化便利化的基层营商环境，激发工商资本入乡发展的积极性，完善利益联结机制，让农民和集体合理分享收益。
  在“技”的方面，要推动科技成果入乡转化。要鼓励引导涉农科技成果入乡，推动科研院所面向市场需求开展技术创新，改革科研成果转移转化机制。要建立对涉农科研人员的激励机制，赋予科研人员科技成果所有权，建立科研人员到乡村兼职兼薪和离岗创业制度。
  二是促进城乡公共资源合理配置。乡村基本公共服务和基础设施是重要公共产品，也是乡村发展的明显短板。加大对乡村的公共资源投入，有利于改善农民生活质量和承接城市要素下乡，为农业农村现代化提供有力支撑。概括起来，就是解决“一个基本”、“一个基础”的问题。
   “一个基本”指的是，推动城乡基本公共服务普惠共享。要建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制，增加基层教育和医务人员岗位的吸引力，推进优质教育资源和医疗资源在城乡间共享。要完善城乡统一的居民基本医疗保险、大病保险、基本养老保险制度，推进低保制度的城乡统筹。
  “一个基础”指的是，推动城乡基础设施一体化发展。要把公共基础设施建设重点放在乡村，推进城乡基础设施的统一规划、统一建设、统一管护。要以市县域为整体，统筹设计城乡路网和水、电、讯、污水垃圾处理等设施。要健全政府主要抓公益性设施、市场主要抓经营性设施的分级分类建设管护机制。
  三是促进乡村经济多元化发展和农民持续增收。“三农”问题核心是农民问题，农民问题核心是收入问题。通过多种路径不断提高农民收入，持续缩小城乡居民的收入差距，有利于提高群众幸福感获得感安全感。概括起来，就是要做到“两个提高”。
  “第一个提高”指的是，提高农业劳动生产率。2018年我国农业增加值占GDP比重为7．2％，农业就业人员占比却高达26．1％，偏低的农业劳动生产率制约了农民增收。要推动有能力在城镇稳定就业生活的农业转移人口市民化，减少乡村的剩余劳动力，进而推进适度规模经营、提升农业生产效率。要构建以现代农业为基础、新产业新业态为补充的多元化乡村经济，推进农业机械化全程全面发展，探索生态产品价值实现机制和文化保护利用机制，统筹提高乡村经济综合效益和农民收入。
  “第二个提高”指的是，提高农民收入水平。即工资性、经营性、财产性、转移性四方面收入。要落实农民工与城镇职工平等就业制度，加强对农民工的公共就业创业服务和职业技能培训。要完善财税、信贷、保险、用地等政策，加强现代农民职业培训，培育发展新型农业经营主体。要完善农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及担保、继承权，探索集体资产保值增值的多种实现形式。要履行好政府再分配调节职能，在统筹整合涉农资金的基础上，探索建立普惠性农民补贴长效机制。
  城乡融合发展工作事关全局和长远，任务艰巨、责任重大。在未来的工作中，国家发展改革委会继续紧密团结在以习近平总书记为核心的党中央周围，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，努力开创城乡融合发展新局面。