农村宅基地监管执法工作的问题及对策

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青岛市即墨区农业农村局  宋志启 王杰2020年1月1日起，新修订的《中华人民共和国土地管理法》正式实施，新法赋予了农业农村部门负责农村宅基地改革和管理有关工作的职能。随后，各地编制部门发文明确了各部门在宅基地改革和管理工作中的职责，其中农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，建立健全全区宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度和标准并组织实施，对农村村民非法占用土地建住宅等违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查。各地农业农村部门承担该职能以来，履职尽责，依法行政，做了大量工作，取得了明显成效。但由于配套法规解释不清楚，自然资源部门与农业农村部门理解不一致，加上某些地方法院、检察院的相关案例影响，导致了全国各地普遍存在对农村宅基地监管执法工作认识不统一、工作不协调的问题。一、存在的主要问题（一）法条理解不一致新修订的《土地管理法》于2020年1月1日正式实施，但是从国家到地方一直未出台具体的《宅基地管理办法》。在实际工作中，绝大多数农业农村部门和自然资源部门对新修订的《土地管理法》第七十八条的理解存在差异。《土地管理法》第七十八条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”农业农村部门理解的是：农村村民是指本集体组织成员，土地是指农村集体建设用地，宅基地是指农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地（《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》中农发〔2019〕11号），不包括与宅基地相连的农业生产性用地、农户超出宅基地范围占用的空闲地等土地。而自然资源部门理解的是：法条中的土地包括农村所有土地。
（二）职责边界不清一是存量违建由谁来管的问题。2020年7月3日，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正出席农村乱占耕地建房问题整治工作电视电话会议时表示：整治农村乱占耕地建房问题，……。对于2020年7月3日之前的存量问题不搞一刀切，要抓紧摸清情况、查清底数，科学制定方案，从实际出发，分步整治、分类处置存量问题。但是自然资源部门却以“新官要理旧账”为借口，将大量历史存量问题做为线索向农业农村部门移送，出现工作推诿，造成工作混乱。二是耕地上建房由谁来管的问题。一方面，农业农村部门的解读是：农业农村部门负责农村村民在本村集体建设用地上建住宅的监管。农村村民占用耕地或林地等其他地性建住宅的应当由乡镇人民政府审核批准，依照《土地管理法》第四十四条的规定办理审批手续，即经过自然资源和规划部门审批后将农用地转为建设用地后，方可建住宅。《土地管理法》只授权农业农村部门对宅基地改革和管理的有关职责，土地只有通过规划部门规划后才能纳入宅基地的管理范畴。无论耕地、林地若未经审批转化为宅基地，在其上建住宅都不应该属于农业农村部门的管理和执法范围。另一方面，自然资源部也认可耕地上建房的违法行为由自然资源部门负责：1.在2021年5月25日全国“大棚房”整治回头看电电话会上，时任自然资源部部长陆昊在讲话中指出：对占用耕地建房问题的查处，自然资源部门义不容辞。2.自然资源部法规司司长魏莉华在亲笔撰写的《新〈土地管理法实施条例〉释义》中指出：擅自在耕地上建房、挖沙等违法行为，主要由自然资源部门立案查处。3.《自然资源部办公厅关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见》（自然资办发〔2021〕33号），要求各级自然资源主管部门要进一步加大对违法行为的查处力度，重点打击违法违规占用耕地特别是永久基本农田问题，以直接立案、联合立案、挂牌督办等方式严肃查处，提高震慑力……。4.中央纪委国家监委驻自然资源部纪检监察组2021年5月8日发布“督促整治乱占耕地建房”的通报，也明确了乱占耕地建房的查处职责属自然资源部门。但是地方的自然资源部门却认为只要是在农村土地（包括耕地）上建住宅，都由农业农村部门监管。
（三）专业人员缺乏宅基地管理是一项专业性、系统性、规范性、连续性非常强的工作，对工作人员的专业技术要求很高。宅基地管理职能划转后，大多数地方未按照“编随事走，人随编走”的原则从自然资源部门划转工作人员，也没有移交相关设备资料和数据，导致该项工作缺乏专业人员，开展起来难度很大。二、对策建议农村宅基地监管执法争议问题是目前全国普遍存在的问题。自然资源部和农业农村部达不成一致意见，所以导致地方尤其是基层农业农村和自然资源部门无所适从。目前来看，一方面，最彻底的执法是应该修订法律，将执法权划归自然资源部门，由一个部门管到底，这样不乱。另一方面，最有效的办法就是由省级人民政府授权，由镇街一级统一实施审批、监管和执法权。据了解，目前北京、贵州、广东、广西、山西、内蒙古、福建、河北和江西等省市已经将农村土地（含宅基地）执法权下放给镇街一级，并且成效明显。2022年7月15日，农业农村部在对十三届全国人大五次会议第4741号建议的答复中对农村宅基地管理部门职责和推动农村村民非法占地建住宅行政执法权下放的建议进行了回应，表示：下一步将继续指导各地贯彻落实中央关于执法力量向基层下沉的要求，推动有条件的省份将农民非法占用土地建住宅行为的行政执法权赋予乡镇人民政府，由乡镇人民政府统筹行使，有关部门做好指导监督。为此，本文作者就农村宅基地监管和执法工作提出如下意见和建议：（一）正确理解农业农村部门参与宅基地审批监管工作的背景和目的深化农村改革是新时代加快乡村振兴的重点任务。而激活农村宅基地使用权、农村土地承包经营权和农村集体资产股权是其中的一项重要内容。正是基于这一考虑，国家才赋予农业农村部门负责农村宅基地改革和管理有关工作的职责，而不是因为为了保护耕地才赋予农业农村部门这项职责的。（二）科学把握农业农村部门在宅基地审批管理工作中的地位和作用1.《土地管理法》第五条规定：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。”这充分说明了自然资源部门在全国土地管理中的主体地位和作用。因为如果农业农村部门与自然资源部门是并列关系，那么第五条应该接着表述农业农村部门的职责。但是恰恰相反，《土地管理法》直到第六十二条第七款才表述“国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。”这说明农业农村部门在土地管理工作中处于从属地位，农村宅基地改革和管理只是全国土地管理工作的一个很小的部分。所以《土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门的规定。也就是我们常说的参照执行，可见，农业农村部门主要负责的是农村宅基地改革和管理有关工作，其与自然资源部门的关系也是主从关系。2.《土地管理法》第七十七条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，……”而第七十八条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”很显然第七十八条“非法占用土地”中的“土地”是指农村宅基地，且第七十八条只责令当事人拆除违法新建房屋，而没有如第七十七条那样要求恢复土地原状的表述，可见该土地并非耕地，而是建设用地，只是无合法手续而已，一旦有合法手续仍然可以建房。2021年9月和11月，山东省某县人民法院裁定了两例由该县农业农村局对被执行人占用耕地或林地建住宅申请法院强制执行的案例，最终裁定被执行人所占土地未经自然资源和规划部门审批纳入宅基地的管理范畴，不属于农业农村部门的宅基地执法范畴。因此，农业农村部门对被执行人作出的行政处罚不具有合法性，所以不准与执行其申请事项。而2020年4月湖南省石门县人民法院对石门县自然资源局对三户农村村民占用农用地建住宅的行为，依据《土地管理法》第七十七条的规定做出的行政处罚予以支持。可见，对在耕地、林地等其他地性上建住宅的违法行为的监管，不是农业农村部门的职责。3.《土地管理法》第七十八条第二款规定：“超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。”，《土地管理法》第七十七条第二款规定：“超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”。一个是“标准”，一个是“批准”，一字之差，涵义巨大。因此在农村村民实际建房过程中，如果超出了其批准的宅基地面积而未超出省规定的标准面积，不应该依据《土地管理法》第七十八条查处。（三）慎重出台有关政策文件，避免出现后遗症2020年7月3日，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正在北京出席农村乱占耕地建房问题整治工作电视电话会议并讲话。会议深入学习贯彻习近平总书记重要指示精神，贯彻落实党中央、国务院决策部署，对农村乱占耕地建房问题整治工作作出安排。韩正表示，整治农村乱占耕地建房问题，要讲求方式方法，把握好工作重点和节奏。要立行立改，对增量问题采取“零容忍”的态度，及时发现、及时整治、及时处理。要抓紧摸清情况、查清底数，科学制定方案，从实际出发，分步整治、分类处置存量问题。要突出工作重点，着力整治强占多占、非法出售等恶意占地建房行为，务求取得好的成效。要依法依规整治，使各项工作于法有据，确保不留后遗症。要完善政策措施，切实保障农民合理的建房需求，保护农民切身利益。要强化组织保障，落实地方党委政府特别是基层党委政府的主体责任，加强监督执纪问责，确保各项工作落到实处。因此，各地应在稳定和维护现状的情况下，安排有关部门做好情况摸排，根据轻重缓急分类施策，待上级出台政策文件后再作出新的决策。（四）依法依规界定部门职责，杜绝推诿扯皮现象出现目前，编制部门下发的《关于调整农村宅基地管理职责的通知》，已对农业农村部门、自然资源部门和镇街的职责进行了明确。同时，多地编制机构和司法部门在《关于做好镇（街道）权责清单动态管理工作的通知》中明确：对在村庄、集镇规划区内，农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的处罚由乡镇人民政府实施。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”为此，镇街应该落实主体责任，避免小事拖大，矛盾上交。造成不必要的人力、物力、财力浪费。下一步，应进一步厘清职能与边界，明确农业农村、自然资源、住房和城建等部门以及镇街在该项工作中的职责，各司其职，各负其责，积极协调，主动作为，避免断档，杜绝推诿扯皮。（五）积极向上反映，争取执法权早日下放对于下放行政执法权，实现权责一致，新的《行政处罚法》第二十四条已有明确规定，可以说是于法有据。部分省市也有成功先例，因此各级各部门应积极向上级反映基层的实际情况，争取省级人民政府依法授权将农村宅基地执法权下放到镇街一级，农业农村部门和自然资源部门加强指导和监督，实现农村宅基地审批、监管、执法相统一。（来源：农夫学法）