陈文胜等:新常态下小农大省的农村改革战略重点与路径选择

国粮

陈文胜（湖南师范大学潇湘学者特聘教授）王文强 陆福兴
  我国经济进入新常态，改革全面进入深水区，发展进入新阶段，国民经济转型升级是当前和今后一个相当长时期的发展逻辑。湖南作为农业大省，尽管农村发展活力不断释放，农业农村正在向现代化方向加快迈进，但总体看来，相对于工业化、信息化和城镇化的发展，农业农村是最明显的短板,不仅滞后而且差距进一步拉大。适应新常态，就需要在新一轮改革中进一步破除体制机制的障碍，加快推进农业农村现代化，这也是新常态下推进湖南农村改革的首要任务。
  一、新常态下湖南农村改革面临的新挑战
  在当前新常态下的特殊时期，需要分析在新的背景下湖南农村发展面临的新挑战，研判湖南在大转型时期的十字路口推进新一轮农村改革的战略方向。
  1.世界经济发展格局分化与国际农产品市场的不确定性。世界经济当前处于金融危机后的深度调整期，各个经济体的复苏步调不一，呈现分化格局；而美联储加息为美元升值推波助澜，或许将使全球金融危机第三波进入高潮。源于内部结构转型、外部需求下降、外部融资收紧等因素，发展中国家经济普遍减速，特别是当前石油价格持续暴跌波及大宗工业产品价格普遍下滑，部分国家和地区尤其是与中国经济关系密切的“金砖国家”的经济风险加剧，将对国内外农产品市场产生难以预测的影响。与此同时，全球跨国粮商已经形成寡头垄断，金融资本在农产品期货市场的投机行为扭曲农产品市场。这些因素多重叠加，加剧了国际农产品市场的不确定性和波动性。
  2.国民经济发展速度减缓与农产品市场消费结构转型。不仅随着全球经济放缓带来国外市场需求普遍疲软，而且国内经济进入“增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期”的三期叠加阶段,经济结构性逐渐减速成为常态，势必将影响到财政收入及其对三农的支持力度，势必将影响到对农产品的消费需求。同时，我国农产品消费已进入整体结构转型期，模仿型排浪式消费阶段基本结束,将从低层次消费转向加工食品以及其他高附加值产品的高层次消费需求；从侧重数量转向侧重产品质量、花色、品种、品牌；农产品市场竞争逐渐转向区域品牌型、品种差异化为主的竞争。如何加快农村农业的转型升级，适应市场消费需求，是亟待破解的难题。
  3.农产品价格“天花板”下压与农业生产成本“地板”上升。城镇化、工业化的加速推进，农业生产资料、资金、技术等各种要素投入成本不断快速上涨，土地投资边际成本不断快速上升，尤其是进入“刘易斯拐点”后，农业劳动力成本更是急剧攀升，农业生产成本的“地板”刚性抬升将成为常态。与此同时，国际主要农产品价格延续下跌，并已经不同程度低于国内同类产品价格，国内外农产品价格倒挂有可能成为常态。我国农业正承受着农产品成本“地板”上升与价格“天花板”下压的双重挤压。如何拓展农业发展空间，有效应对这种双重挤压下的农业增效压力，成为转变农业发展方式的主攻方向。
  4.农民工资性收入相对减少与惠农补贴方式转变。受国民经济下行的影响，传统产业部分领域投资放缓、传统企业兼并重组、产能过剩部门优胜劣汰、传统服务业转型均不可避免，劳动力素质和专业技能较低的农业转移劳动力就业必然受到影响，农民工资性收入增长压力加大。与此同时，世贸规则下的“黄箱”补贴政策已经接近上限，必然影响到惠农政策的财政投入方式和投入水平。中央已明确提出要逐步建立农产品目标价格制度，实行农产品价格补贴，现行的粮食直补、农资综合直补、良种补贴、农机补贴等普惠性农业补贴方式将发生变革，必将影响到农民的转移性收入。如何应对农民增收的新常态压力，成为农村改革的重中之重。
  5.农村资源要素配置机制滞后与城镇化对资源要素的强势争夺。农村的土地、资本和技术等要素市场发展滞后，市场配置资源要素的决定性作用尚未有效发挥，制约了农村资源要素的优化配置与合理流动，资源要素的闲置、低效、过度“非农化”和城乡不平等交换问题突出。而在加速推进城镇化的大格局下，尚未打破的城乡二元制度框架和市场规律的双重作用加剧了农村和城市、农业和工业在资源争夺、发展机会和财富分配上的冲突，使农村发展处于十分不利地位，资源要素持续流向城镇。如何推进城乡一体化的资源要素市场化改革，实现城乡要素平等交换与农村资源要素优化配置，是进一步深化农村改革的关键。
  二、新常态下湖南农村改革的战略重点
  新常态下的湖南农村工作，要认清经济增速换挡的现实，突出农业体制改革和农村制度创新，推进农业产业转型、结构转型和农村基层治理转型，以改革推动农村经济社会转型升级，成为湖南经济发展的新增长和新动力。
  1.推进以经营权流转为核心的农村土地制度改革。在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权有序流转的格局。一是加快推进农村土地确权登记颁证。重点解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明和登记簿不健全等问题，根据群众意愿民主协商决定确权确地或确权确股不确地等具体形式。二是培育和完善土地二级市场。建立完善土地有形市场，构建土地流转价格形成机制和地上附着物资产评估机制，促进土地承包经营权的市场化有序流转，探索土地入股、土地信托、土地银行等新型土地流转模式，让符合土地使用权转让、出租、抵押条件的土地，进入有形土地交易市场，实行挂牌公开交易。强化土地二级市场立法，规范土地交易行为，建立工商资本准入、监管与风险保障制度。加强信息发布与管理服务，健全土地承包经营权信息平台、县乡村三级服务和管理网络。三是推进农民宅基地改革试点。明确和强化农户宅基地使用权，按照一般用益物权原则，完善宅基地用益物权，在现有宅基地占有权和使用权基础上，赋予宅基地使用权人收益权、转让权。改革完善农村宅基地分配和交易制度，探索宅基地有偿获得与使用、有偿退出与回收、宅基地交易与流转、打破宅基地成员和村社边界，逐步赋予农民对宅基地完整用益物权和财产权利。四是推进农村集体经营性建设用地改革试点。以同等入市、同权同价为目标，重点解决农村集体经营性建设用地权能不完整、交易规则不健全等问题，对农村集体建设用地使用权确权登记颁证，可比照城镇划拨用地入市进行市场准入管理，赋予转让、出租、抵押和入股权能。
  2.推进以培育新型经营主体为关键的农业经营制度改革。赋予专业大户、家庭农场、土地股份合作社、农村集体股份合作社等相应的市场主体地位，尽快解决工商登记、市场投资等突出问题。促进合作社规范化发展，通过建立示范机制、奖惩机制和退出机制，引导和促进合作社依法依章运行；完善龙头企业与农户的利益联结机制，规范合同内容和签订程序，明确权利责任，鼓励农户、家庭农场、合作社以资金、技术等要素入股龙头企业，形成产权联合的利益共同体。按照“主体多元化、服务专业化、运行市场化”的方向，加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。完善新型农业经营主体的培育制度，分类制定对专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业、农业社会化服务组织等新型农业经营主体的扶持政策，在完善监管机制的基础上，将财政涉农项目、农业补贴更多地落实到新型农业经营主体上，加大政策性金融对涉农产业发展的支持。
  3.推进以明晰产权主体为目标的农村集体产权制度改革。推进集体产权制度改革，将赋予农民更多财产权利作为改革的根本出发点、落脚点，从成员权的视角明晰产权归属，完善各项权能，探索农村集体产权制度与市场的衔接机制、集体资产与农民之间“按股享有、民主管理、风险共担、利益共享”的利益联结机制，逐步建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制，使农村集体经济组织真正成为独立核算、自主经营、自负盈亏、民主管理的市场主体。一是明确集体资产量化范围。在中央没有制定统一标准之前，对经营性资产、非经营性资产和资源性资产三类资产既可以分类量化，又可以同步量化，还可以有序量化；也可以先量化经营性资产，暂不量化非经营性资产和资源性资产。二是界定集体经济组织成员资格。集体所有权权能的行使必须反映集体成员通过民主程序体现的共同意志，在尊重历史、权利义务对等、标准一致、程序公开的基础上，统筹考虑户籍关系、农村土地承包经营权情况、对集体积累作出的贡献以及有关法律政策规定等条件，由集体经济组织全体成员民主决定。三是探索集体资产折股量化方法。依据农村集体资产构成的复杂性、成员资格的模糊性、村级组织的多样性等特点，以个人股为主，集体股为辅，采取多种多样的方法，确立充分发扬集体成员民主的股权体系。四是建立集体资产的运营机制。对完成产权制度改革后的新型集体经济组织，明晰和确定农村集体产权制度改革后的组织载体，确立法人地位。五是完善法人治理结构。建立包含股东大会、理事会、监事会的“三会”治理结构，以及包含法人财产权、出资者所有权、出资者监督权、法人代理权的“四权”制衡机制。改善法人治理结构的外部体制环境，理顺村党支部、村委会与新型集体经济组织之间的关系，使农民真正成为集体经济的投资主体、决策主体和受益主体。
  4.推进以市场机制为导向的农产品价格机制改革。充分发挥市场机制对农产品价格的导向作用，按照国家统一部署，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立粮食、棉花等主要农产品目标价格制度，将政府引导与市场运作相结合，探索粮食、生猪、蔬菜等重要农产品目标价格保险试点；健全主要农产品和重要生产资料价格实时监测体系，构建全省农产品价格信息发布平台。推进政府农业扶持政策转型，将分散的农业支持资金整合起来更多地投入到农业基础设施建设、打造特色农产品品牌、延伸农业产业链以及职业农民的培育、农业社会化服务上去，变普惠制的低效投入为针对性的强农措施，降本增效，吸引市场资源要素向农业配置，提高区域农产品价格竞争力。
  5.推进以创新村民自治有效实践形式为突破的基层治理改革。在新的历史转折点上，探索农村改革从偏重于生产力发展到同时促进上层建筑完善等方面转变的有效途径，使农村基层组织在新一轮改革中顺利实现变革和新生。一是创新村民自治有效实践形式。核心是建立乡村发展的承担者和组织者，完善乡村组织的运行机制，规范乡村组织行为，实现村级公共事务和公益事业管理的公开化、民主化、科学化，推动包括村务公开、政务公开和党务公开，选举制度、议事制度和民主监督制度、村集体经济组织与村委会的关系等乡村治理体系与治理结构的优化，探索以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。二是加快基层党组织转型升级。推进基层党组织的民主建设，激发基层党组织的活力，建立党内竞争机制和权力制衡机制，加快基层组织的更新换代。同时，通过推进党的农村基层民主，畅通基层党组织反映民意诉求渠道，形成发动群众对基层政权和乡村组织进行有效监督的自觉行为，在农村基层真正发挥“党的核心作用”，构建基层政权和乡村组织自我优化的长效机制。三是发挥市场对农村公共资源和公共服务的配置作用。科学定位基层组织的各自职能，强化公共服务、社会管理、综合协调功能，推进省直管县的改革步伐；通过购买服务发挥市场对农村公共资源和公共服务的配置作用，发挥社会组织、志愿者在农村治理中的服务作用，降低基层治理的成本，提高基层社会管理和公共服务水平。四是创新基层政府为人民服务的职能实现形式。改传统的党委领导为党内新型的民主领导，改单纯的党委管干部为党委和党员共同管理干部，改政府代农民做主为发动农民自主，以党内民主推进农村基层民主建设。
  三、新常态下湖南农村改革的路径选择
  新常态下推进湖南农村改革，必须顺应时代要求，加快体制机制创新，激发市场活力，优化资源配置，着力破除发展难题，促进农业农村持续健康发展。
  1.农产品品牌化为引领，优化农业区域结构。农产品品牌化的过程，就是区域化布局、专业化生产、规模化种养、标准化控制、产业化经营的过程，是农业由数量型、粗放型向质量型、效益型转型的过程。同时，农业是一个特殊产业，对气候、水质、土壤等生态环境的要求很高，不适应要求的农产品即使规模再大、产量再高也不会有市场竞争力，无法形成品牌。因此，农产品品牌具有与生俱来的地标区域性、资源稀缺性、产品唯一性、品质独特性和不可复制性，农产品品牌化就无疑是传统农业大省转变农业发展方式的重要战略，是新时期市场竞争的制胜宝典。优化湖南农业产业结构，就必然要求优化农业的区域结构，围绕区域农业品牌化系统工程，探索建立区域农产品品牌目录制度，创建区域农业公用品牌发展体系；协调所涉及的各种机构互促互动、全面合作，形成新型区域战略联盟，提供系统化、一站式解决方案，形成具有特色、拥有核心竞争力和自主品牌的专业化生产区，打响湖南的地域名片。
  2.培育“新农人”为重点，构建多业态农业产业体系。从构建农业大省经济新增长点的高度，探索突破一二三产业融合发展的瓶颈，纵向延伸和横向拓展农业产业链条和功能，推进一二三产业融合发展成为新的“第六产业”，形成多业态、多功能的现代农业产业体系，在新一轮农村改革的转方式、调结构中占领农业发展制高点。农业的新业态发展，农业主体突破了传统的产业界限，工商业主、投资人、文创产业者等跨界发展成为“新农人”，将成为常态。随着湖南农业富余劳动力不断减少，农业现代化越来越需要具有新技术与新思维、打破区域限制、没有身份区别和城乡限制、以农业生产经营或服务作为主要职业的“新农人”，形成农业经营的职业化制度体系；需要加大对专业大户、家庭农场经营者、农民合作社带头人、农业企业经营管理人员、农业社会化服务人员、返乡创业农民工、土专家以及到农村创业的大学生、市民等重点群体的公益性培养培训力度，建立职业农民的教育培训与认定体系，实施动态管理，并因地制宜搭建创业平台，完善职业农民在农业专业化、集约化经营方面的政策支持体系，激发他们立足农村创新创业的积极性。
  3.市场化驱动为主导，健全农业科技创新与服务体系。新常态下提升农业的市场竞争力与效益越来越依赖于技术进步。把湖南农业科技创新优势转化为现实生产力，关键是推进农业科技创新与服务由政府主导向市场驱动转变。要以市场需求为导向建设农业技术创新联盟，鼓励科研院所与县乡政府、农业经营主体开展科技合作，实行有偿科技服务，并推进以企业、专业合作社等为主体的市场化技术创新体系建设。在完善各级公益性农技推广体系的基础上，全面放活农技推广的经营性服务，鼓励企业、社会经济组织参与农技推广工作。特别要完善科技特派员制度，把科技特派员与职业农民结合起来，用市场方式激发各方面参与农业科技创新创业的热情。
  4.发展电子商务为关键，建立现代化农村流通体系。随着电子商务的强势崛起，使农产品流通的组织模式发生了前所未有的变革，促进了传统农业与市场资源互动融合并实现转型升级。电子商务下乡，通过互联网的新技术、新思维，不仅让农村消费者享受到与城市消费者同样便捷的送货上门服务，而且为农产品市场开辟了广阔的发展空间，不仅催生农业发展方式的革命，而且成为农业发展新的增长点。因此，发展农业电子商务是实现农村流通体系现代转型的关键所在。充分挖掘农业电子商务这一“金矿”，就必须加快培养更多农民、农企、农民专业合作社以及家庭农场“触电”：学习运用电子商务平台，要让更多消费者信任商务平台。就必须破解农产品电子商务的发展瓶颈，充分发挥电子商务平台优势，创新产地直销的农产品直销和预售模式，大力建设融集散地、批发市场、分级包装、现代物流、加工服务、信息服务等多功能于一体的新型“田头市场”集合体，为建立现代化农村流通体系探索新途径。
  5.创新农村金融制度为支撑，促进农村资源资本化。农村金融是现代农村经济的核心，是盘活农村资源，激发农业活力的关键力量。作为农业大省，在农业发展转型的关键时期，对农村金融的需求尤为旺盛。要进一步加强政策引导，鼓励发展村镇银行、农村资金互助社、小额贷款公司等新兴金融机构，促进民间资本投向涉农产业；鼓励金融机构推出适合农村发展的新型金融品种，打造农村金融征信体系，构建多元化的农村信贷担保体系，加快推进土地承包经营权和农民住房产权抵押、担保试点，总结推广资兴、汉寿、沅陵、浏阳等地的成功经验。同时，要将健全农业保险制度作为金融服务的重点，建立政府引导、社会参与、市场运作的农业保险体系，扩大农业保险品种，将各地的特色农产品纳入保险范围。
  6.“两型”农业为取向，完善农业面源污染防治机制。为了克服资源“红灯”约束和环境“红灯”约束、特别是湖南耕地金属严重超标的“红灯”约束，必须加快构建“两型”农业发展体系，把农业发展转向可持续发展的轨道。要突出将“两型”农业生产体系作为农业发展方式转变的核心内容，大力控制农业用水总量，减少化肥、农药的使用量；全面推广生态健康养殖技术、测土配方施肥和有机肥施用技术、节药技术、农作物病虫害统防统治和生物防治技术、秸秆综合利用技术，以及农林牧渔多业共生的循环型农业生产方式，实现农业清洁生产、废弃物的资源化和无害化处理；达到农业部提出的“基本实现”要求（畜禽养殖排泄物资源化利用，病死畜禽全部实现无害化处理；农作物秸秆资源化利用，秸秆露天焚烧现象得到有效控制；农业投入品包装物及废弃农膜有效回收处理）。完善“两型”农业生产的扶持、补贴与认证制度，建立从农田到餐桌的涉及农产品生产、加工、流通等各个环节的标准化、安全控制体系。加快推进农业污染治理与土壤修复改良，对全省耕地按照达标生产区、管控专产区、作物替代种植区进行分类，采取相应措施分区治理耕地污染。从源头预防、过程控制到末端治理的三个阶段，将农业面源污染的粮食主产区、集约化养殖重点区、蔬菜及设施农业重点发展区等重点区域，以及重点流域，尤其是水源保护区周边作为农业面源污染防治的主要范围，探索建立农业面源污染防治规划、投入机制、技术推广机制、补偿机制等有效机制。
  7.户籍改革为突破，推进城乡公共服务一体化。城乡发展一体化既是推进农村改革的根本途径，又是推进新型城镇化的必然要求。城乡发展一体化的最大障碍是城乡二元体制，其中最主要的是建立在二元户籍制度之上的公共服务城乡二元配置。因为户籍制度与城乡教育、医疗、社会保障等公共服务领域的紧密相连，是城乡二元体制的制度基石。只有推进以户籍制度改革为突破的城乡发展一体化改革，才能既破除城乡二元的公共权益制度，又破除城乡二元的公共服务制度，为城乡居民的均等化公共服务提供平等的制度基础。按照中央新一轮改革要求，加快推进湖南户籍制度改革，就是要建立城乡同一的户籍与迁移制度，取消农业户口、非农业户口，按照实际居住地登记户口，核心是要消除城乡居民的身份差别，加快与户籍制度相关的配套改革，规范土地承包、计划生育、社会保障、劳动就业、资产收益等关联性政策，逐步消除依附在二元户籍制度上的城乡差别和政策限制，加快推进教育资源城乡均衡配置、公共医疗卫生城乡一体统筹、就业与社会保障城乡一体覆盖。
  8.治理体系与治理能力现代化为核心，强化农村基层依法治理。推进基层治理改革，提高基层治理体系与治理能力的现代化水平，实质上就是提高农村基层组织与基层政府依法治理的水平。一方面，要不断提高农村基层政府的依法行政能力。明晰与强化各级政府的农业农村服务责任，理清政府和市场的边界，做到“不错位”、“不越位”，依法探索加强乡镇政府社会管理和公共服务职能；加快政府绩效评估规范化、法制化建设。另一方面，要不断提高农村基层组织的依法自治能力。由于当前农村很多社会问题的治理，单独靠政府已经越来越难以应对，就必然要求向基层组织放权、向农村社会放权，让农村基层组织按照法律规范和要求发挥自我管理和约束的功能，这是基层治理体系与治理能力现代化水平的一个重要标志。其中乡规民约作为村民自治制度化、规范化的形式而存在，是农村社会内生的公共权力。因此，将乡规民约作为农村基层依法治理机制构建中的重要组成部分，是推进农村基层民主治理的法治化和制度化的重要途径。