县域涉农生态环境整治的实践困境与优化路径

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黄  鑫1  于法稳2,3  胡晓燕2

作者单位：1.中国社会科学院大学应用经济学院；

                2.中国社会科学院农村发展研究所；

                3.中国社会科学院生态环境经济研究中心

原文刊发：《中国农村经济》2023年第3期

一、引言

县域是中国国家治理重要的行政单元，是中央和地方、城市和农村的“接点”（徐勇，2009），不仅具有承上启下的空间意义，而且蕴含着稳定社会、发展经济、优化环境的多重功能（陈秋红和黄鑫，2018）。县域作为国家治理的基础和重点，肩负生态环境保护责任和环境污染防治使命。党的十八大以来，党中央坚持用最严格的制度和最严密的法治保护生态环境，中央生态环保督察制度就是一项重要举措。县域是生态环境治理的重要阵地，同时也是生态环保督察下沉的最基层。督察聚焦的问题线索、查实的生态环境问题较多涉及农业农村领域，如果这些问题整改不及时，不仅会影响生态环境治理效果，还会辜负人民群众对美好生活环境的向往。加强县域涉农生态环境整治，提升农业农村生态环境质量，实则是增进民生福祉。已有文献对县域生态环境研究的注意力偏弱，在一定程度上会遮蔽涉农生态环境整治研究的细节。鉴于此，本文利用第二轮中央生态环保督察典型案例，剖析县域涉农生态环境整治实践的突出问题，旨在为完善生态环保督察制度、提升县域涉农领域生态环境质量提供参考和借鉴。

二、督察视角下县域涉农生态环境

整治的现实背景与理论内涵

（一）县域涉农生态环境整治的现实背景

一是时代需求的回应：县域经济高质量发展的提出与重视。推动县域经济高质量发展是时代赋予的使命，需要良好的生态环境作为支撑。结合县域经济高质量发展要求，将县域涉农生态环境整治摆在更为重要的位置，围绕生态环境质量改善目标推动县域经济发展和绿色转型，符合新时代的发展要求。二是遗留问题的渐显：县域生态环境治理存在挑战与难点。近10年来，“三大保卫战”“七大标志性战役”相继开展，许多生态环境历史遗留问题集中暴露出来，这些问题若无法得到有效解决，必然会产生严重后果。三是督察视角的审视：中央环保督察在基层的实施与推进。“十三五”时期，党中央基于长远考量作出了实施中央生态环保督察制度的重大决定，县域涉农生态环境整治融入了强大的政治注意力。

（二）县域涉农生态环境整治的理论内涵

随着县域经济社会发展和农村社会结构深刻转型，生态环境等领域的公共事务治理呈现出衰败迹象（王亚华等，2016）。实施中央生态环保督察制度的核心目标是以环保领域的权力制约与监督方式，解决地方治理失灵问题（王灿发和周鹏，2021）。

1.县域涉农生态环境整治的基本概念。目前县域涉农生态环境并没有形成统一严谨的学术表达。县域涉农生态环境整治范围广泛，参考涉农贷款、涉农企业等已有概念，以及于法稳等（2022）对农村人居环境整治本质属性的分析，本文认为，生态环保督察视角下的县域涉农生态环境整治可以理解为：为满足人们在县域范围内的生产、生活、生态和安全的需要，对农村建设、农业生产和农民生活所依赖的生态环境，农、林、牧、副、渔等行业领域关联的生态系统，以及田园、草地、森林、湿地和水域等生态资源实施治理与保护，协调县域经济与生态健康发展，推进农业农村现代化的管理过程。

2.县域涉农生态环境整治的内涵特征。第一，县域涉农生态环境整治的本质是统筹农业、农村、农民相关生产、生活、生态的需要。县域涉农生态环境整治符合“以保障和改善农村民生为优先方向”的政策要求，将解决环境问题的目标定位于生产、生活、生态“三生”协调发展。第二，县域涉农生态环境整治的重要内容是对涉农领域生态环境、生态系统、生态资源开展治理与保护，协调县域经济与生态环境之间的关系。县域在践行“两山”理念的一线，所承担的重要任务包括协调经济发展和环境保护的关系，推进农业农村现代化建设。第三，县域涉农生态环境整治的关键作用是推进农业农村现代化。县域涉农生态环境整治是一项复杂的系统工程，涉农生态环境整治取得重大突破，就代表农村生态环境治理现代化效能提升，有助于推进农业农村现代化。

三、案例选择与问题描述：基于第二轮

中央生态环保督察典型案例

（一）督察背景与案例选择

第二轮中央生态环保督察跨越“十三五”收官和“十四五”启动（2019年7月至2022年6月），符合推动高质量发展契机，体现了推动“十四五”良好开局的重要意图，也为检验县域涉农生态环境整治成效提供了重要视角。中央生态环保督察通报的典型案例展现了督察工作的重要内容，具有聚焦针对性、现象典型性和警示震慑性。本文从第二轮中央生态环保督察（下文简称“督察”）第三至六批集中通报的106个案例中，凝练得到75个县域涉农生态环境问题典型案例，通过对多案例的综合比较和归纳分析，揭示县域涉农生态环境问题的现状和特征。

（二）督察视角下县域涉农生态环境问题现状

综合考虑问题类型和成因，本文进一步将督察第三至六批通报案例中的县域涉农生态环境问题大致分为4类：一是重点流域面源污染，由农业生产过程中化肥、农药等化学投入品施用不当，大量氮、磷等营养物质进入水体等造成；二是工矿业污染，高耗能、高排放（以下简称为“两高”）污染和矿山开采污染严重，导致生态环境退化问题突出；三是生活污染，乡镇和农村规划不合理、环境基础设施建设和管理滞后，增加环境风险隐患；四是生态系统服务功能退化，自然资源过度开发造成生态资源减少和生态功能退化。同时，案例中多种污染叠加问题也较为普遍。

（三）督察视角下县域涉农生态环境问题特征

1.污染来源广泛，多种污染叠加。农业与农村污染可能有两个以上主要来源，最终形成面源与点源共存、多种污染叠加的态势。督察重点通报了拆解行业污染案例。此外，一些重点流域污染来源也相当广泛，工业污染、生活污染和农业污染叠加。

2.累积性环境风险突出。一是违反法律法规要求产生的历史遗留问题，如矿区违规开发问题。二是阻碍经济高质量发展和生态环境高水平保护的“老大难”问题，如“两高”项目建设增加了区域环境质量改善压力。三是原始规划项目滞后产生的复杂难改问题，如环境基础设施长期负荷或“带病”运行。

3.生态资源存量锐减，质量下降。经济发展中对农村生态资源过度开发利用，导致生态资源退化严重、资源价值显化程度不高等问题普遍，特别是农地、林地、草地和湿地等关键资源数量锐减、质量下滑。督察通报了东北地区农业大省、粮食主产区，西北牧区大省等多则案例问题。

4.区域性污染较为显著。不同地区县域涉农生态环境问题有所不同。结合督察案例，从四大经济区域来看：东北地区主要面临黑土地、保护区林地资源退化和“两高”建设项目减污降碳等压力；东部地区在推进农业农村现代化进程中主要面临农业面源污染、生活污染和产业园工业污染等问题；西部地区面对生态系统脆弱和自然资源过度开发利用的压力，以及污染产业西进的威胁（冯淑怡等，2014），特别是滇桂黔地区生态环境破坏问题尤为严重；中部地区面对的问题既有“两高”建设项目的压力，也有在推进农业农村现代化进程中出现的叠加污染。从重大区域发展战略覆盖的区域来看：黄河流域生态保护和高质量发展战略涉及的沿黄9个省区中8个省区（不包括青海）资源环境约束趋紧；长江经济带11个省市中10个省市（不包括上海）普遍存在水生态环境问题；粤港澳大湾区包含广东省9个市，督察通报案例显示，广东省存在污染源数量多、分布广等问题，生活垃圾污染、固体废弃物违法违规处置多发频发。

四、督察视角下县域涉农生态环境

整治的实践困境

（一）理念思维滞后，导致县域涉农生态环境整治实践陷入误区

一些县级政府领导干部依然秉持“唯经济建设”“唯GDP”的执政思维和理念，难以克服经济发展冲动支配下的短期经济行为。第一种实践误区是对国家重大战略部署贯彻落实任务的认识碎片化，对生态环境保护领域的问题把握不精准，致使决策执行效果大打折扣。督察通报了长江大保护存在的短板问题。第二种实践误区是对需要结合当地自然资源禀赋开展整治的认识不到位，盲目追求城市化，打造“面子工程”，导致资源浪费和生态环境破坏。督察通报了河南省郑州市、开封市和山东省无棣县案例问题。第三种实践误区是对整治工作的紧迫性和复杂性认识不足，没有从亟须补齐的短板弱项方面入手，造成落实监管责任不到位。督察通报了湖南省洞庭湖区等多地在面源污染治理中的认识不足问题。企业主体也存在对绿色发展目标和要求认识不清的问题。督察通报的多起工矿业污染案例存在的共性问题在于，县级政府和企业对贯彻落实绿色发展理念的认识存在偏颇。

（二）主体责任缺位，造成县域涉农生态环境整治内生动力不足

一是县级党委和政府对国家环境保护决策部署落实不到位，生态环境保护监管责任履行不力。督察通报了云南省晋宁区的滇池保护治理问题。二是企业未主动承担污染防治主体责任，部分国企在保护生态环境工作方面未发挥示范引领作用。三是农民生态环境保护责任意识不强，主体性不突出。

（三）行为能力有限，减弱了县域涉农生态环境整治的实际效果

县级政府实然行为能力与应然职能目标不总是相互契合（尹廷，1999）。一是行为目标短视化，缺乏对问题的系统化分析，往往选择分散治理、短期治理的方式，致使整治效果大打折扣。二是内部协调行为不足，忽视统筹协调。县域涉农生态环境整治涉及多个部门，但是，各部门之间并没有隶属关系，联动配合不够紧密，难以发挥整治合力。

（四）服务供给不足，致使县域涉农生态环境整治问题解决滞后

县域公共服务数量和质量仍有差距，特别是中西部地区县域环境基础设施建设短板较为突出（姜利娜和赵霞，2020）。一是农村生活污水、生活垃圾产生量持续增加，但县域环境基础设施建设历史欠账多，垃圾、污水处置设施老化严重，不少现有的治污设施超负荷运行。二是重建设、轻运营的方式导致治污设施成为二次污染源，治污设施配套建设不足，终端难以消纳。

五、督察视角下县域涉农生态环境

整治的优化路径

（一）以绿色发展理念为引领，校准县域涉农生态环境整治实践方向

县级党委和政府要在思想上有所重视，以绿色发展理念为标尺，在实践中守好发展和生态两条底线；在理念上有所变革，摆脱“唯GDP论”政绩观的“速度情结”和以资源开发、资源消耗推动产业发展的路径依赖。县级领导干部要提升理论知识和业务能力。企业主体一方面要以长远眼光引领绿色发展实践，认清生态优先、绿色发展和“双碳”目标大局，以求是态度客观识别自身差距，杜绝盲目发展。特别是工矿企业，要将绿色发展理念切实贯彻落实到生产实践当中。

（二）以夯实生态责任为抓手，激发县域涉农生态环境整治主体积极性

第一，县级党委和政府应把县域涉农生态环境整治作为政治任务严格执行，形成生态环境保护和绿色高质量发展的内生机制。第二，发挥企业“在场”优势，规范企业生产行为，推进绿色生产、绿色经营和绿色管理。特别是国有企业要做绿色发展的表率。第三，提高农民作为治理主体的参与积极性，营造有利于县域涉农生态环境整治的氛围，畅通问题反映和多元参与渠道，引导农民主体生产生活方式绿色转变。

（三）以增强行为能力为支撑，提升县域涉农生态环境整治效果

加强统筹协调能力，摒弃“避重就轻、避难就易”倾向。一是调整行为目标，规避决策短视。二是加强部门之间统筹协作，建立多部门联动机制，形成整治合力，共享综合整治的资源和信息。

（四）以满足实际需求为主线，提升县域公共环境服务供给水平

将县域，尤其是中西部县域的环境基础设施建设放在优先位置，做好相关规划和财政资源安排，为其提供政策和资金保障。具体落实配套设施和后期管护责任。因地制宜地探索符合农村实际、低成本高效率的治理技术和模式。