王昌海、谢梦玲：以国家公园为主体的自然保护地治理

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王昌海1 谢梦玲2

作者单位：1.中国社会科学院农村发展研究所；

                2.中国社会科学院大学应用经济学院

原文刊发：《中国农村经济》2023年第5期

一、引言

中国是世界上自然资源和生物多样性最丰富的国家之一，建立自然保护地是全球政府组织和科研机构公认的最直接的、最有效的生物多样性保护方式。随着气候变化的加剧和人类活动范围的扩大，物种多样性丧失速率不断加快，自然保护地成为保护物种多样性最后的防线。党的二十大报告强调提升生态系统多样性、稳定性和持续性，指出要推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。构建以国家公园为主体的自然保护地治理体系已经成为国家治理体系的重要组成部分，进一步完善中国自然保护地治理体系对于生态文明建设和国家治理能力提升具有重大意义。

随着中国国家公园体制试点建设基本完成，山水林田湖草生态系统保护修复工作也取得阶段性成效，但自然保护地体系建设仍存在一些不可忽视的问题。自然保护地治理是一个系统性问题，我们运用社会生态系统框架，在明确界定自然保护地治理体系的基础上，系统梳理自然保护地建设历程，剖析自然保护地建设历程中的阶段性问题，分析现阶段自然保护地治理面临的主要问题，并相应地提出自然保护地治理体系的优化对策。

二、研究框架

Ostrom（2007）提出的社会生态系统（social-ecological system，简称SES）框架在分析和评估自然保护地治理方面具有良好的适用性。SES框架是一个多层级的体系，扩展的SES框架第一层级包括资源系统、资源单位、行动者和治理系统，各组成部分之间存在特定的逻辑联系。在特定的社会、经济和政治背景以及生态环境系统影响下，四个组成部分相互作用并决定治理效能。

基于扩展的SES框架，本文将主要分析层级的内涵和变量设定如下：资源系统即自然保护地整体，它的边界由相关部门划定的边界决定，同时包含不同类型的自然资源。资源单位即自然保护地内各类自然资源单位及其属性，如数量、特征和经济价值等。行动者即自然保护地相关管理机构、政府部门、社区和公众等参与自然保护地治理的利益相关者。治理系统即自然保护地治理的相关制度安排，如政府组织、自然资源产权制度、管理系统运行保障制度和法律体系等。自然保护地治理各因素的相互作用即政府部门、管理机构与社区等行动者之间的冲突、协作过程和监督评估活动；自然保护地治理产出表现为治理效能，包括社会绩效和生态绩效。自然保护地资源系统和资源单位明确了自然保护地治理的范围和自然资源基础，自然保护地行动者以自然保护地系统和自然资源为投入对象，在政府组织、自然保护地治理系统运行保障制度、产权制度和法律体系等制度安排下，形成矛盾冲突关系或建立协作关系，同时针对治理过程和成效开展监督评估活动，明确治理的社会绩效和生态绩效，社会、经济和政治背景以及相关生态系统是影响治理体系的外在因素。

本文将自然保护地治理体系定义为一个在外部因素影响下，以自然保护地资源系统和资源单位为基础、以相关治理系统为核心、以行动者为关键主体，各要素相互作用从而决定自然保护地产出的系统。自然保护地治理则是这一系统的运行过程。

三、中国自然保护地治理的发展历程

根据自然保护地治理体系主要构成元素，本文重点从自然保护区规模和类型、相关制度安排和实践进展，以及自然保护区与社区的关系等方面剖析各阶段自然保护区治理的发展历程。

1.摸索创建阶段（1956－1978年）。自然保护区数量、面积和类型增长都极为缓慢。在制度安排方面还没有形成国家层面的自然保护区治理相关的制度体系或者法律法规，缺乏自然保护区管理计划。在与社区的关系方面，自然保护区建设并没有对当地农户的生产生活产生实质性影响，社区发展与自然保护的矛盾几乎不存在。自然保护区建设实现了从无到有，但在保护地规模与体系、制度构建以及保护效果等方面取得的成果十分有限，没有形成一套有效的治理体系。

2.稳步发展阶段（1979－1993年）。自然保护区数量和面积逐步增长。自然保护地治理相关制度安排取得了一定进展，但立法层级不高，且缺乏针对自然保护区的专门立法。社区共管的自然保护地治理理念被引入中国，但并未获得有效的推广。由于自然保护与地方发展的经济冲突仍未充分显现，对自然保护区与社区关系的关注度和认知不足。

3.快速发展阶段（1994－2009年）。自然保护区数量和覆盖面积快速增长。1994年，首部自然保护区法律法规《自然保护区条例》正式颁布并实施，然而自然保护区管理制度并不健全，自然保护区“批准设立但不建设、即使建设了但不管理、即使有管理但不认真”的问题没有得到有效解决。生物多样性保护与区域发展之间、保护区与社区之间的矛盾冲突进一步凸显。

4.高质量发展阶段（2010年至今）。将保护成效提升的重要性置于数量增长之上，开展自然保护地体制改革。推进以国家公园为主体、自然保护区为基础、自然公园为补充的自然保护地体系建设。深入优化正式制度安排，从顶层设计出发寻求系统化的变革，治理逐渐法治化。进一步推进了社区参与保护区管理。一方面，社区共管模式在多个自然保护区得到实践推行，另一方面，社区参与的方式也越来越多样化，居民不仅参与自然保护区管理，也参与自然保护区经营和产业发展。此外，各地探索了多种生态补偿方式，补偿社区居民为保护自然保护区承担的经济成本。

四、中国自然保护地治理面临的挑战

（一）自然保护地资源系统和资源单位存在缺陷

1.自然保护地空间重叠设置。涉及空间重叠的自然保护地比例约为18%，边界重叠直接导致治理体系混乱。一方面，多头管理的现象导致自然保护地之间管理制度存在冲突。另一方面，自然保护区与自然公园在功能区设置和功能方向上存在差异，严重影响生态保护成效。自然保护地空间重叠的根本原因在于政府部门之间协调机制缺失。

2.自然保护地边界与功能区需要优化。范围划定和功能分区不够科学合理，自然保护地与当地社区之间、自然保护地范围与治理效能之间矛盾突出。由于未建立基于生态和社会系统动态反馈的调整机制，加之资金供给限制，边界与功能区优化成为一个系统性难题。

3.自然保护地内生态产品价值没有实现。自然保护地生态产品供需存在矛盾，优质生态产品并没有发挥其应有的价值。还没有完善的自然保护地生态产品价值核算体系，也没有完善的实现生态产品价值的市场机制。

（二）自然保护地行动者冲突加剧

1.自然保护政策与经济发展政策的冲突。大部分自然保护地集中在乡村振兴战略的重点地区，自然保护地内村庄的发展必然会受到自然保护政策的影响。在坚持生物多样性保护优先的原则下，自然保护区内社区如何顺利推进乡村振兴战略亟待破题。

2.自然保护地与周边社区土地权属不清。中国70.78%的国家级自然保护区存在范围界线或土地权属不清的问题。土地权属不清的问题严重阻碍着自然保护地土地生态公益性的发挥。此外，自然保护地内集体土地使用权流转后，部分管理部门过度使用或者开发土地资源，直接影响自然保护地生态成效。

3.生态补偿机制难以有效协调利益冲突。生态补偿机制的理论与实践尚不成熟，生态补偿机制难以充分发挥协调自然保护地与社区、与利益相关主体关系的作用，相关制度还不健全，相关补偿规定科学性不足，未能为生态补偿实践提供有效指导。

（三）自然保护地治理效能有待提升

1.缺乏自然保护地资源与环境监测预警机制。由于顶层设计和相关制度安排还未有效建立，加上受资金、技术、设备和人力所限，监测预警机制建设实践进展十分缓慢，造成自然保护地灾害应急防控预警机制缺失，自然保护地一般管控区资源与环境利用监测预警机制缺失。

2.自然保护地治理效能评估机制不健全。从目前的评估成果和评估机制来看，目前仅仅针对国家级自然保护区、国家公园开展了评估工作，而缺乏对省级及以下级别自然保护区、自然公园的系统评估。从评估主体来看，中国目前还没有形成管理机构对生态保护成效的自我评估机制。从评估内容来看，缺乏对周边社区管理成效，即社会绩效的评估。

（四）自然保护地治理系统亟须改进

1.自然保护地治理法律体系不完备。自然保护地专门立法的法律位阶不高，缺乏基本法的统一规制。自然保护地高阶法律、专门法律法规的制定和推行面临需要协调各个政府管理部门利益和权责关系的难题。自然保护地立法推进迟缓，但随着国家公园体制改革和自然保护地体系的重构，自然保护地法律体系的优化也会出现突破口。

2.自然保护地治理组织体系有待理顺。自然保护地管理体制改革在一定程度上化解了多头管理的问题，但组织体系仍存积弊，多头管理的问题并未全面解决。在自然保护地管理相关部门机构的关系中，不同级别、不同类别的管理部门之间，以及管理机构与政府部门之间的权责划分和协调机制有待进一步理顺。

3.自然保护地治理运行保障制度不完善。自然保护地治理体系中，成熟的人才引进和人才培养机制、资金保障制度尚未建立。社会经济发展水平较低是人才引进困难和资金不足的重要原因。此外，自然保护地管理机构的人才激励机制不健全、政府相关部门事权和支出责任划定不清，也是导致人才和资金保障不足的重要因素。

五、以国家公园为主体的自然保护地

治理体系优化路径

（一）自然保护地资源属性优化：调整系统边界和实现资源价值

第一，优化调整自然保护地范围与功能区。积极完成自然保护地整合优化勘界，整合空间重叠的自然保护地。第二，完善自然保护地生态产品价值实现机制。建立与各类保护地定位相适应的生态产品价值实现机制与路径：一是建立健全自然保护地生态产品价值核算体系。二是明晰生态产品产权，建立其价值实现的市场化机制。三是积极建立自然保护地产品质量认证体系，推广有机和绿色农产品，促进乡村振兴战略产业的发展。四是完善自然保护地生态补偿机制，实现自然保护地生态产品价值或者服务增值。

（二）自然保护地冲突管理优化：促进政策协调和化解产权争端

第一，化解自然保护地内的政策冲突。针对自然保护地生态建设和乡村振兴两大主题，自然保护地主管部门要从保护与发展的双重视角考虑，推动自然保护地区域乡村振兴全面深入开展。第二，针对土地权属不清的历史遗留问题，积极推进自然保护地的自然资源统一确权登记工作，解决社区与管理机构资源利用冲突。要进一步规范自然保护地内资源开发和使用行为。第三，完善野生动物肇事补偿制度，防止“人兽冲突”带来的自然保护地社区农户返贫风险。

（三）自然保护地协作过程优化：构建多元主体参与的协同机制

第一，构建新时期自然保护地—社区共管模式。一方面，成立社区共管委员会，自然保护地利益相关者通过共管委员会协商解决保护与发展相关议题。另一方面，完善社区共管利益共享机制。地方政府应支持自然保护地发展特色生态产业，鼓励居民参与特许经营项目建设。第二，探索社会公众参与模式与机制。健全自然保护地科普宣教机制，建立志愿者公益服务机制，健全自然保护地社会捐赠制度。

（四）自然保护地治理效能优化：完善监测预警和评估机制

第一，建立综合管理的数字化监测预警平台和防控机制，健全自然保护地资源与环境监测预警机制。第二，健全自然保护地治理效果评估制度。一是优化保护地生态效果评估机制。健全国家级自然保护区生态效果定期评估制度，同时建立省级及以下自然保护区生态效果评估制度。二是完善自然保护地周边社区社会经济发展效果评估机制，制定评估框架、指标与方法。通过评估，对自然保护地周边社区薄弱环节进行重点改善，有效缓解保护与发展的矛盾。

（五）自然保护地治理系统优化：健全法律、组织体系和运行保障制度

一是构建综合的立法体系。亟待出台自然保护地高阶法律，形成“自然保护地法+国家公园法+国家及地方自然保护地法律法规”综合法律体系。二是理顺自然保护地组织体系，重点解决管理重叠的体制问题，形成党中央、国务院的统一领导，地方政府行政主管部门牵头管理的管理模式。三是完善人才引进制度和资金保障制度。自然保护地主管部门应积极引进技术型、管理型等专业人才，同时提升职工专业素养和管理能力，改善人才待遇。中央财政要加大投入力度，各级政府要将自然保护地建设纳入国家和地方社会经济发展规划。提高特许经营收入，鼓励社会捐赠，逐步构建多元化的资金机制。

六、结语

本文较为系统地对中国自然保护地治理体系进行剖析，结合社会、经济、政治背景研究了自然保护地治理体系中的各因素及其相互作用。未来研究需要进一步加强对自然保护地治理体系各组成因素的分析深度，进一步细化资源系统、资源单位、治理系统、行动者、相互作用与产出的分析层级，为优化自然保护地治理体系提供依据。