赵强社：构建中国特色乡村治理体系的原则和设想

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赵强社 （中国小康建设研究会常务理事、西北农林科技大学乡村振兴研究中心主任）

  党的十九届四中全会为中国治理体系和治理能力现代化擘画了总纲领，而建立健全科学合理的乡村治理体系是中国特色社会治理体系的重要组成部分。笔者在借鉴党的十八大以来农村改革经验和全国先行试点地区成功做法的基础上，吸收农村改革经验的合理内核，提出构建中国特色乡村治理体系的设想：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的领导、社会主义市场经济改革方向、发展新型集体经济走共同富裕道路、“四个不能”农村改革底线等四个不动摇的原则，健全“三位一体”的组织体系、“三个分开”的制度体系、“四议两审两公开”的工作体系、“一核三治”的基层社会治理体系等四大体系。其中，坚持四个原则是前提、是方向，是构建四大体系的基本遵循；健全四大体系是要求、是目标，是落实四个原则的必然结果。
  一、抓住“四个一”的基本纲领
  2019年6月24日，中共中央政治局召开会议，审议《中国共产党农村工作条例》。会议强调：“要以实施乡村振兴战略为总抓手，加强党对农村经济建设、社会主义民主政治建设、社会主义精神文明建设、社会建设、生态文明建设的领导，健全党领导农村工作的组织体系、制度体系和工作机制，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化。”这可以概括为“四个一”，即“一个总抓手”：实施乡村振兴战略；“一个关键”：党的领导，而涵盖“五大建设”强调的是党的全面领导；“一个任务”：健全党领导农村工作的组织体系、制度体系和工作机制；“一个目标”：两个加快推进。“四个一”构建起中国特色乡村治理体系的基本纲领，为构建中国特色乡村治理体系支起了“四梁八柱”，擘画了工作的要求和路径，使我们方向明确、纲维有序。
  二、坚持四个不动摇的基本原则
  构建中国特色乡村治理体系是一项重大的制度创新，要坚持正确的改革方向，突出重点、坚定立场、把握原则、蹄疾步稳、稳中求进。
  1.坚持农村基层党组织领导地位不动摇的原则
  推进乡村治理体系现代化，党的领导是关键，是产生持续前进动力的火车头。农村党组织是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，是农村各种组织和各项工作的领导核心，是团结带领广大党员和群众推进乡村振兴的战斗堡垒。无论农村社会结构如何变化，无论各类经济社会组织如何成长，农村基层党组织的领导地位不能动摇、战斗堡垒作用不能削弱。坚持农村基层党组织的领导核心地位，就是要强化党在农村工作中举旗定向、总揽全局、协调各方的作用，使农村基层党组织成为确保党的路线方针政策在农村得到贯彻落实的领导核心，在执行中央和各级党组织的决策部署中发挥组织者、推动者的作用；使农村基层党组织成为农村各种组织的领导核心，其他各类组织都要在农村基层党组织领导下，按照法律和各自章程开展工作；使农村基层党组织成为农村各项工作的领导核心，村级重要事项、重大问题要由农村基层党组织研究讨论；使农村基层党组织成为团结带领群众建设美好生活的领导核心，自觉肩负组织群众、动员群众、教育群众、引导群众的职责，自觉担当改善群众生产生活、维护群众合法权益的重任，自觉发挥团结群众、凝聚群众的主心骨作用。
  2.坚持社会主义市场经济改革方向不动摇的原则
  当前，农业还是“四化同步”的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板，农民收入还是城乡居民收入的短项。“三农”问题，既是由城乡分割的二元体制造成的，也是由农村市场化建设不完善造成的。必须走组织化的农村市场化发展路子，必须将分散经营的小农户与大市场紧密联结起来，必须培育新型农业经营主体。全面深化农村改革，坚持社会主义市场经济改革方向，核心是要处理好政府和市场的关系。一要使市场在农村资源配置中起决定性作用。这就要求逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，建立符合市场经济要求的农村集体经济运行新机制。这个集体经济运行新机制，新就新在要坚持市场导向，赋予农村集体经济组织市场主体地位，创新集体资产运营管护机制，形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系，保障农民对集体经济活动的知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利。二要更好发挥政府作用。我国的市场经济是社会主义市场经济，仍然要坚持发挥社会主义制度的优越性、发挥党和政府的积极作用。作为农村，要发挥好农村基层党组织和村民委员会组织的作用，强化公共服务，保障公平竞争，维护市场秩序，弥补市场失灵，促进共同富裕。
  3.坚持发展新型集体经济走共同富裕道路不动摇的原则
  新型集体经济的发展壮大，出发点是增加农民收入、改善农村环境、提升农民生活质量，实现共同富裕和可持续发展，让发展成果由全体村民共享。发展壮大农村集体经济才能凝聚民心，巩固党的执政基础，保障农村基层组织正常运转，有效应对市场经济的竞争。没有农村集体经济的发展，农村统分结合的双层经营体制就会被虚化，共同富裕的政策就会被弱化。所以，农村基层组织的构建必须适应农村集体产权制度改革的要求，必须顺应集体经营性资产股份合作制改革的要求。要构建集体经济治理体系，形成既体现集体优越性又调动个人积极性的农村集体运行新机制。
  4.坚持“四个不能”农村改革底线不动摇的原则
  解决农业农村发展面临的各种矛盾和问题，根本靠深化改革。但是不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。这“四个不能”，指明了我们党农村工作的政策底线。“底线要求”的提出，确保了农村改革不会出现大的颠覆性错误。必须使农村改革上连天线、下接地气，提高农村改革的针对性和实效性。坚持农民土地集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持耕地红线不突破，不能把耕地数量改少了，质量改差了，耕地保护意识改没了，强化农地农民用、农业用；坚持粮食生产能力不削弱，不能把粮食产量改低了、投入改少了、效益改差了，在确保国家粮食安全基础上，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系；坚持农民利益不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。不管在什么时候，无论采取什么样的措施，都不能突破这四条底线。“四个不能”同时也对农村基层组织构建提出了底线要求：农村基层党组织要把握政治方向，村民委员会组织要保障农民利益，集体经济组织要发展农户的联合与合作，形成多元化、多层次、多形式的经营服务体系。三大组织都要把实现好、维护好、发展好农民的根本利益作为工作的出发点和落脚点。
  三、构建四大体系的基本框架
  党的十八大以来，一些农村改革先试先行地区的改革试点，如广东省佛山市南海区“党政经分离”试验；江苏省苏州市农村“政经分开”试点；河南省邓州市“四议两公开”工作法；浙江省桐乡市“三治融合”乡村治理运行机制；陕西省咸阳市新时代农村集体经济的袁家村“一新九法”模式等经验，对构建中国特色乡村治理体系都有着借鉴意义。笔者在借鉴这些成功经验的基础上，提出中国特色乡村治理体系的构想。
  1.“三位一体”的组织体系
  “三位”就是村级党组织、村民委员会组织和农村集体经济组织，俗称农村党政经组织；“一体”就是农村新型集体经济。“三位一体”就是农村党政经组织体系健全、相互支撑、缺一不可，共同推进农村新型集体经济发展。“三位”服务于“一体”，“一体”依赖于“三位”。三大组织各有其位，但村级党组织处于全面领导地位。
  走农村新型集体经济道路。当前，农村集体经济发展面临新机遇、新环境、新动力和新要求。实施乡村振兴战略，必须大力发展农村新型集体经济。农村新型集体经济是集体成员边界清晰、集体产权关系明确的股份合作经济，是个人积极性与集体优越性得到有效结合的集体经济，是更具活力和凝聚力的集体经济。随着发展阶段的变化和城乡居民消费的升级, 目前我国农村已经具备加快转型的条件, 迫切呼唤新型集体经济的发展为“三农问题”的解决提供方案。
  村级党组织发挥领导职能。村级党组织作为党在农村的基层组织，具有贯彻执行党的方针政策、领导和推行村级民主自治、讨论决定村级经济社会重大问题、加强党员干部教育和监管等职责。农村基层党组织必须回归党建主业，对辖区内的自治组织、经济组织、群团组织、社会组织等进行领导、监督。要把握党组织对村民自治、发展农村集体经济的领导权，使农村党组织在农村各种组织和各项工作中起到领导核心作用。因此，不能把加强党的领导和实行村民自治、发展农村集体经济割裂起来；不能因强调村民自治而淡化、弱化、边缘化党的领导；不能因重视经济建设而轻视、忽视党的建设。不能把村级党组织的地位和作用混同于村民自治组织、村级集体经济组织，要认识到村党组织与村民委员会和农村集体经济组织是领导和被领导的关系，村党组织处于全面领导的核心地位。
  村委会发挥服务职能。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。村民委员会在村党组织的领导下，负责村务日常管理工作，二者共同促进党的农村政策的落实和乡村基层社会秩序的稳定。农村集体经济组织建立健全后，村民委员会要以提供公共产品为主，充分发挥服务职能。村务监督委员会是由村民委员会衍生出的机构，要在村党组织的领导下开展工作。
  村级集体经济组织发挥经营管理职能。农村集体经济组织，一方面是社会主义劳动群众集体所有制经济的性质，另一方面近年来被法律明确赋予了特别法人地位。
  2.“三个分开”的制度体系
  三大组织体系建立以后，如何运作？就是要在制度设计上实行村级党组织、村民自治组织和集体经济组织机构职能分开、人员管理分开、财务账目分开，以“三个分开”破解制度瓶颈。
  机构职能分开。村级党组织、村民自治组织和集体经济组织“各归其位、各营主业”。一是机构分开。在农村集体产权制度改革中，把农村集体经济组织承担的社会管理和公共支出职能剥离开来，将集体资产经营管理职能赋予农村集体经济组织，把福利事业等各项社会职能交给村民自治组织。村民自治组织和集体经济组织分开运作。二是选举分开。三个组织的选举要分别进行。三是职能分开。厘清三个组织的职能。党组织强化领导和监督职能；自治组织回归社会管理、服务职能；经济组织回归集体资产经营管理职能。
  人员管理分开。对三大组织人员的选任、撤免、职责、考评、薪酬等方面要进行分别管理。由于村级党组织、村民委员会组织的性质，村“两委”班子成员可以交叉任职。厘清三大组织的职责分工、民主议事决策及开支审批权限，根据职责需要合理划分各自组织机构负责事项和任职人员，科学制定各自的议事制度，明确各自的决策程序和权限，确保各个组织按照各自职责规范运作。
  财务账目分开。对村党支部、村民委员会、村集体经济组织要分别建立财务制度，实行分账管理。村党组织、村民委员会成员拿财政工资，可按照入股形式参与村集体经济组织分配，多入多拿，少入少拿，风险自担。这样在集体经济与其他问题之间确立边界，给群众一个明白，还干部一个清白。因此，要对村党组织、村民委员会组织强化经费保障，把农村基层党建和社会治理工作经费纳入地方财政预算，保障必要的办公经费和活动经费。对村“两委”干部强化待遇保障，落实补贴待遇政策和社会保险政策。村民委员会负责公共服务职能，是一个自治团体; 村集体经济组织负责经济职能，是营利性主体。两个组织都拥有独立的法人资格，属于独立的会计主体，应进行独立的会计核算。
  3.“一核三治”的社会治理体系
  “三治”即自治、法治、德治，是维持乡村治理格局良性运转的三种治理方式；“一核”即坚持农村基层党组织在乡村治理中的领导核心地位。“一核三治”就是要坚持自治为基、法治为本、德治为先，以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，健全党组织领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。“三治”是方法、是手段、是内容，“一核”是根本、是前提、是要求。要以发挥基层党组织领导核心作用为根本前提，探索农村基层党组织领导下的“三治融合”体系。
  “一主多元”的乡村共治体系。要统筹协调各方资源，搭建多方参与治理的平台和渠道，构建在基层党组织领导下的政府治理、社会调节、村民自治良性互动的乡村多元共治体系。一要切实加强党组织自身建设。壮大农村基层党组织，优化组织结构，实现对乡村治理的有效覆盖和凝聚作用，使基层党组织成为乡村治理的主心骨。二要完善村民自治组织。村民自治是乡村治理的有效途径，要不断提升村民的民主意识、自我教育意识和自我管理能力。村委会要敢于表达村民的诉求，不断完善村委会选举制度、决策制度和监督制度等。三要积极培育农村社会组织。尊重农村社会组织的相对独立性，提升专业性，切实发挥不同类型农村社会组织在乡村治理中的积极作用。在群团组织的服务中，在社会组织的服务中，在村民自治的实践中，都要体现党组织的领导，让农村群众在接受服务时，感受到党的关心，听党话跟党走。
  四维一体的党组织治理能力体系。基层党组织在乡村治理体系中处于领导核心地位，既是凝聚民心、发动群众、引领发展的核心，又是乡村治理的领导者、推动者和实践者。建立健全以政治领导力为根本、思想引领力为关键、群众组织力为保障、社会号召力为基础的四维一体的基层党组织治理能力体系。四维一体，相辅相成，共同影响着乡村治理的方向、进程和成效。加强基层党组织的政治领导力，要不折不扣地贯彻执行党的路线方针政策，为乡村治理把舵导航。加强基层党组织的思想引领力，要用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践。加强基层党组织的群众组织力，要大力推进党组织和党的工作全覆盖。加强基层党组织的社会号召力，要最大限度地把群众组织起来，最广泛、最有效地动员一切力量，形成乡村治理合力。
  “三治结合”的乡村社会治理格局。“三治”融合中，自治为基、法治为本、德治为先，自治是乡村治理的基础和目标，法治是德治、自治的保障和边界，德治是法治、自治的促进和补充。通过“三治”融合，激发村民“自治”活力，提升村民“法治”意识，培育村民“德治”素养，推动形成“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的乡村治理格局。一要坚持自治为基，以自治“共治共享”。加强农村群众性自治组织建设，让农民自己“说事、议事、主事”，提高农民主动参与村庄公共事务的积极性，完善民事民议、民事民办、民事民管的基层协商格局，形成乡村治理的强大动力。二要坚持法治为本，以法治“定分止争”。把乡村治理纳入法治轨道，加强农村法治宣传教育，完善农村法律服务，引导干部群众遵法、学法、守法、用法，依法表达诉求、解决纠纷、维护权益，建设法治乡村。三要坚持德治为先，以德治“春风化雨”。以德治滋养法治、涵养自治，让德治贯穿乡村治理全过程。以伦理道德规范为准则，移风易俗，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，让社会主义核心价值观落地生根、开花结果，形成潜移默化的“软治理”。
  4.“四议两审两公开”的工作体系
  “四议两审两公开”，即农村所有村级重要事项、重大问题都必须在村党组织领导下，按照“四议”“两审”“两公开”的程序决策实施。“四议”：党组织提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两审”：村民监督委员会审核、村党组织审批；“两公开”：决议公开、实施结果公开。在决策过程中要做到提议准确，商议充分，审议广泛，决议民主，审核严谨，审批权威，公开及时。“四议两审两公开”是对邓州市“四议两公开”工作法的补充和完善。“两审”：一是村民监督委员会审核。在村级党组织领导下，村民监督委员会按照有关程序对决策、实施过程进行全面审核审查，对决议事项进行事前、事中、事后的全程监督；二是村党组织审批。村党组织对决议事项进行审批执行。
  “四议两审两公开”通过制度性安排，用提议权、审批权实现党组织的全面领导、全过程领导，体现了党组织把关定向的作用，决议权体现村民自治，形成了以“村党组织实施决策组织权、村民会议或村民代表会议实施决策表决权、村民委员会实施决策执行权、村民监督委员会实施决策监督权”的村级组织“四权”决策机制，促进党的领导机制、村“两委”协调机制、党内民主机制和村民自治机制的有机融合，充分发挥了村党组织的领导核心作用、村民代表会议和村委会的自治作用，推进了村级治理的科学化、制度化、规范化。“两审”程序的增加，使党组织的领导有始有终，体现了党组织的全面领导地位、核心地位。“四议两审两公开”在执行过程中，到底什么是村级重要事项、重大问题要做出明确规定，防止事无巨细都要按此办理，从而增加决策成本，影响工作效率。