张晓山:土地增值收益“主要用之于农”必须坚决审慎推进

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张晓山（中国社会科学院学部委员、农村发展研究所研究员）

  “推动人才下乡”“城市中小学教师、医生晋升高级职称前，原则上要有1年以上农村基层工作服务经历”“农业设施用地可以使用耕地”……近日，2020年中央一号文件正式发布，有不少新内容成为各方关注的焦点。
  为此，南方农村报特邀中国社会科学院学部委员张晓山对今年的一号文件进行了详细解读。他认为，明确乡村产业发展用地供给措施是文件最大的亮点。张晓山强调，土地增值收益“取之于农，主要用之于农”必须坚决而又审慎地推进。
  乡村振兴成果必须由农民共享
  今年一号文件中首次提出推动人才下乡，并作了具体部署，提出要引导和鼓励工商资本下乡，切实保护好企业家合法权益。对此，张晓山表示，乡村振兴需要有生力军，要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚，让企业家在农村壮大发展。
  “城乡融合发展就意味着城乡互通，要素双向流动。”张晓山说，城市的资金、技术、人才等生产要素要与农村的土地等资源有效结合，实现资源配置的优化，但目前大部分农村居民还没有能力充分利用土地、劳动力等资源。
  “但改变资源要素的配置应伴之以相对均衡的利益格局。”张晓山强调，“资本下乡”是把双刃剑，乡村发展不能成为新的圈地热，不能成为资本的盛宴，乡村振兴的成果必须由农民共享。
  为此，要在城乡融合发展的背景下推进农村集体产权制度改革。通过改革，使村民自身能成为资源和部分资本的所有者，村集体领导人作为集体成员的代理，接受集体成员的监督，使集体经济组织成为工商资本较为平等的合作伙伴。从而，在农村形成合作共赢的伙伴关系和较为均衡的利益格局，“让农民群众合法合理地分享乡村振兴的成果成为基本前提。”
  在张晓山看来，发展现代农业、促进乡村振兴必须在农户与龙头企业之间建立公平合理的利益联结机制。小农户能否与现代农业实现有机衔接，普通农民是否能从农业龙头企业的发展中真正得到实惠。这是乡村振兴战略能否真正实施的一个必须正视的重要问题。
  明确农业建设用地供给是最大亮点
  “实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化，促进城乡融合发展，一个关键点是深化农村土地制度改革。”张晓山认为，今年一号文件在处理农民和土地关系、深化农村土地制度改革方面有两大亮点：其一，对发展现代农业、一二三产融合所需要的土地供给提出了明确的政策措施；其二，再次重申了土地增值收益要“取之于农、主要用之于农”。
  一号文件明确提出，要破解乡村发展用地难题。要完善乡村产业发展用地政策体系，明确用地类型和供地方式，实行分类管理。农业设施用地可以使用耕地。新编县乡级国土空间规划应安排不少于10％的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。省级制定土地利用年度计划时，应安排至少5％新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。农村集体建设用地可以通过入股、租用等方式直接用于发展乡村产业。
  “这是最大的亮点。”张晓山说，农业产业和农业一体化发展涉及到的建设用地问题，是农业新型经营主体反映最多、最大的问题，以往的一号文件虽然也有涉及到这方面，但没有今年这么强调，而且提的这么具体。
  2019年中央一号文件提出，按照“取之于农，主要用之于农”的要求，调整完善土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例。今年一号文件再次重申，按照“取之于农、主要用之于农”要求，抓紧出台调整完善土地出让收入使用范围进一步提高农业农村投入比例的意见。
  在张晓山看来，这是收入分配格局的重大调整。过去，国有土地使用权出让收益是“取之于乡、用之于城”，很多收益用于城市建设；现在是要“取之于农，主要用之于农”，能够解决乡村振兴和脱贫攻坚的财力保障问题。但他也提醒，“必须坚决而又审慎地推进，因为这是涉及到地方政府债务以及土地财政、土地金融等国民收入分配格局调整的重大问题。”
  家庭农场是现代农业发展生力军
  今年一号文件在发展现代农业以及培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体方面着墨颇多。对此，张晓山表示，发展现代农业是实现产业兴旺的重要手段，能提高中国农业的市场竞争力和现代化水平，确保国家稳定与安全。
  “发展现代农业，还能确保相当一部分农民的就业和收入。”张晓山进一步解释称，截止到2016年底，全国把承包经营权部分或全部流转给新型农业经营主体的农户，大约7000多万户，流转的土地约4.7亿亩，占农民承包地总面积的35.1%。没有流转土地经营权的农户约1.6亿户，约占全部农户的70%。他们的收入很大部分来自于农业。
  而且，这些自己经营自家承包地的农户大部分劳动力老龄化、文化程度偏低。他们多是返乡的第一代以及部分第二代农民工，进城打工后不能为城市所接纳，在外出打工的最佳劳动年龄过后只能返乡。他们是从事农业生产的传统经营主体，也就是传统小农户，他们很难再离开农业和农村。随着时间的推移，他们的数量会逐步减少，但他们继续从事农业生产经营的活跃期可能还会有相当长时期；他们的利益诉求必须得到重视，他们的生产经营活动应纳入现代农业发展的轨道，使他们能分享到农业现代化进程带来的利益。
  那么，现代农业的经营主体应该是谁？农业先进生产力的代表又有哪些？张晓山给出的答案是家庭农场、农民合作社为代表的新型农业经营主体。他举例道，如今的家庭经营不等同于小农经济，不是传统农业的代名词，不等同于小规模经济。家庭经营完全可以成为现代农业的载体，成为适度规模经营的主体。当前，在依法、自愿和有偿的前提下，一部分种田能手通过土地流转，扩大经营规模，实现适度规模经营，成为家庭农场。它们是农户家庭承包经营的升级版，已成为发展现代农业的有生力量。此外，农民合作社也已成为组织服务农民群众、激活乡村资源要素、引领乡村产业发展和保障小规模农户利益的一支重要力量。
  根据第三次全国农业普查显示，2016年全国有农业经营户20743万户，其中规模经营农户为398万户，占农业经营户的1.9%。“在数以亿计的以老人妇女为主体的小规模兼业农户旁，以专业大户、家庭农场主、农民专业合作社、农业企业等为代表的少数新型农业经营主体正在兴起。”张晓山说。