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成德宁（武汉大学经济发展研究中心教授，武汉大学两型社会研究院院长） 我国是一个城乡差距大、发展不平衡的国家。在改革开放40多年里，我国在实现体制转轨的过程中，保持了高速的经济增长。从1978年至2020年，我国GDP大致由3679亿提高到101万亿元，增长了270多倍；占世界经济总量的比例由1.7％上升到预计17％，创造了大国经济发展的奇迹。但是，城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题仍然突出。习近平总书记曾明确指出，“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分”。振兴乡村，推动城乡平衡发展、融合发展成为新时期全面建设社会主义现代化国家、扎实推进全体人民共同富裕的重要举措。
实现城乡平衡发展和融合发展，并不是要抑制工业化和城镇化，而是要在推进工业化和城镇化过程中，建立起“工业扶持农业、城市支持农村”的新机制，实现工业化、城镇化与农业现代化的同步发展。一般而言，在工业化过程中，产业和人口由于聚集经济效应会不断由农村地区流向城镇地区，在这种情况下，城镇土地的开发程度和集约利用程度远远高于农村地区的土地，城镇建设用地的地租水平自然也远远高于城镇周边的农地。从这一角度出发，如果改变农地用途，对农地进行开发，或许可以带来巨大的土地增值收益。构建合理的土地增值收益分配机制，提升农民可享有的土地增值收益比例，有利于农民实现增收致富、推动城乡居民共同富裕。
分享土地增值收益是农民增收的重要渠道
城镇地区由于人口的集中、生产要素的聚集，可以产生显著的聚集经济效应，成为创造财富和知识的场所，也是推动经济发展的发动机。在工业化和城镇化过程中，要避免城乡差距不断扩大，实现城乡的平衡发展和城乡居民的共同富裕，需要建立起城乡之间的利益共享机制，发挥城市带动农村的作用。一般而言，农民从工业化和城镇化中获取收益的市场化途径主要有三条：一是在工业化、城镇化过程中，城镇地区创造出大量非农就业机会，吸引农村劳动力到城镇非农部门就业，农民获得的工资性收入不断增加；二是产业和人口聚集到城镇地区后，形成对农产品的巨大需求，为农民扩大农产品生产和销售、增加农业经营收入创造更多可能；三是城镇土地的开发，使得土地增值收益迅速提高，农民可以通过土地获得增值收益，增加财产性收入。
从改革开放40多年的历程来看，我国农民收入持续增长，人均年收入已经由1978年的133.6元提高到2020年的17131元。与此同时，农民收入的来源和结构也发生了变化，呈现以下特征和趋势：第一，经营收入所占比重持续下降，其所占农民年收入的比重已经由1978年的92.9%下降到2020年的35.5%；第二，农民外出打工获得的工资性收入所占比重持续快速上升。在改革开放初期，农民几乎没有外出打工的工资性收入，而到2020年，该项收入占比已经提高到40.7%，成为农民最主要的收入来源；第三，在2010年之前，转移性收入在农民总收入中所占比重很小，但随着精准扶贫和一系列惠农政策的实施，该项收入出现快速增长的趋势。到2020年，转移性收入已占到农民年收入的21.4%；第四，在农民收入中，财产性收入所占比重一直很低。1993年国家统计局开始公布农民财产性收入的统计数据，当年农村居民家庭平均每人财产性纯收入仅有7元，到2020年也只有419元，其所占比重也仅有2.4%（见表1）。
（说明 ：* 本表中 1978—2013 年期间的年人均收入水平采用“农村居民家庭平均每人纯收入”指标，2013 年以后采用“农村居民人均可支配收入”指标，两者略有差别。** 1983 年以前的“工资性收入”主要是农民参加集体组织劳动获得的收入，与改革开放后农民工到城镇非农业部门就业获得的工资性质不同，这部分收入在实行家庭联产承包责任制后，实际上可以看作是农民家庭经营性收入的一部分。本表为了数据具有可比性，将 1983 年以前的工资性收入全部归入家庭农业经营收入之中。*** 1993 年以前没有财产性收入的统计数据）
缩小城乡差距、推进城乡居民共同富裕，关键是增加农村居民的收入。从农民增收的趋势来看，农业经营收入和工资性收入增长空间受限，增加农民的财产性收入最具有潜力。
首先，我国耕地面积有限，土地的复种指数较高，土地产出率已经达到较高的水平，农产品产量增长的空间有限。而且，在当今经济全球化时代，受国际农产品价格的影响，我国农产品价格上升的空间也不大。因此，单纯依靠农业经营实现农民增收的潜力已十分有限。
其次，在过去40多年里，我国农村剩余劳动力这个“蓄水池”已被逐渐“淘干”，愿意且能够转移出去的农村剩余劳动力，已经转移出去，农民家庭再增加劳动力外出打工挣得更多工资性收入的空间也不大了，近年来农民工资性收入增长明显趋缓足以说明这一点。
第三，提高农民在土地增值收益中的分配比例，增加农民的财产性收入，还具有很大的潜力，可以成为我国下一阶段增加农民收入、推进城乡共同富裕的重要举措。目前我国农民的财产性收入占比仅有2.4%，与发达国家相比，差距还很大。党的十七大报告首次提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，党的十八大报告再次提出要“多渠道增加居民财产性收入”。对农民而言，他们拥有的最重要的财产是房屋和土地。在工业化和城镇化背景下，城镇房屋和土地价格迅速上涨，农地开发的增值收益可观。探索城乡共享的土地增值收益分配机制，让农民分享更大比例的土地增值收益，是增加农民收入、推进城乡居民共同富裕的新路子。
农民分享土地增值收益面临的主要障碍
自改革开放以来，我国工业化和城镇化快速推进，城镇地区聚集了越来越多的人口和产业，投入了大量的资金，创造出巨大的财富，从而带来城镇土地的迅速增值。与此同时，农地与城镇非农建设用地之间的价格差距迅速扩大，农地开发创造出惊人的增值收益。目前，我国还没有对全国土地开发的各种收益进行专门的统计，土地增值收益分散在各种税费和土地出让收入之中，大体上可以分为两大部分：一部分是政府从土地开发中收取的与土地相关的各种税费，包括城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税、耕地开垦费、新增建设用地使用费等；另一部分就是国有土地使用权出让收入。据统计，在2010—2020年期间，仅全国缴入国库的国有土地使用权出让收入就从29398亿元增加到84142亿元（见图1）。
可以看出，土地增值收益成为地方财政收入、房地产开发商利润的重要源泉。许多地方政府利用土地开发一级市场垄断者的地位，在“以地兴城、以地兴财”理念指引下，低价征收农村集体土地，再通过“招拍挂”等形式，高价将土地使用权转让给开发商，从中收取土地出让金以及各种与土地相关的税费，为城市基础设施建设提供资金。房地产开发商则主要从土地开发的二级市场获取土地增值收益。许多房地产开发商抓住近年来我国住房需求旺盛、城市住房价格快速上涨的机会，迅速发展起来，房地产市场涌现出一大批富豪。甚至一些城市周边农村地区的居民，或通过自建房屋出租，或通过开发“小产权房”出售等方式，也获取了土地增值收益，成为迅速致富的群体。
然而，在这场土地增值收益分配的博弈中，作为农村土地承包者的广大农民却很少获得土地增值收益。尽管近年来我国征地补偿标准逐年提高，但按照现行的征地补偿政策，农民只能按照被征用土地的原用途获得征地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费，难以切实分享到高涨的土地增值收益。
01、现行土地征收制度下农民分享土地增值收益现状
我国现行农地征收制度沿自新中国成立初期。1953年政务院公布 《国家建设征用土地的办法》，1957年对此进行了修正，1958年公布施行。当时农地征收制度设计主要是为加快工业化服务的，农地征收价格偏低，土地增值收益完全归于国家。改革开放后，尽管我国对农地征收制度进行过多次改革，但学术界和政府将土地征收制度改革的着眼点主要放在解决“征地权滥用”“征地补偿标准偏低”“征地程序不规范”等技术性问题上，并未触及土地增值收益如何在农户、集体与政府之间合理分配这个核心问题。按照我国现行的农地征收制度，“农地非农化”需要经过政府征用农村的集体土地，将其转变为国有建设用地，然后通过划拨、协议、招标、拍卖等出让方式将国有土地使用权转让，最后土地使用者在获得土地使用权后对土地用途进行转变的一系列程序。这种土地征收制度虽然有利于防范土地所有者的“要挟”或“敲竹杠”动机，但也可能会带来滥用征地权、压低土地征收补偿等问题。农户的土地一旦被政府征用，只能获得基于土地产值计算的补偿费，难以直接分享工业化和城镇化带来的土地增值收益。
02、土地出让金收支管理制度使农民难以间接分享土地增值收益
在2007年以前，我国土地出让金一直以非税收入的形式，没有纳入预算管理，成为地方政府的“小金库”。这个时期的土地出让金，大多取之于农、却主要用之于城。
2006年财政部、国土资源部和中国人民银行联合制定了《国有土地使用权出让收支管理办法》，明确要求从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。此外，尽管国家一直强调土地出让的非成本性支出要向农村倾斜，但从全国土地出让金使用情况来看，地方政府获得的土地出让金净收益，主要还是用于城镇基础设施建设和城镇土地再开发，投入农村的资金较少。例如，2008年审计署对土地出让金使用情况的审计结果显示，2004—2006年北京等11个城市共实现土地出让净收益2618.69亿元，其中，用于城市基础设施建设2108.24亿元，提取农业土地开发资金56.86亿元，用于被征地农民社会保障28.50亿元。可以算出，城市基础设施建设支出约占土地出让净收益的80%，而支农支出仅占土地出让净收益的3.3%（安体富、窦欣，2011）。根据财政部《2015年全国土地出让收支情况》中提供的数据，2015年全国土地出让支出33727.78亿元，用于城市建设、农业农村、保障性安居工程等非成本性支出为6883.19亿元，其中，用于农业农村支出2528.17亿元，只占土地出让总支出的约7.5%。时任中央农村工作领导小组办公室副主任、农业农村部副部长韩俊在2020年9月24日国务院新闻办公室举行的新闻发布会上也表示，2013年至2018年我国土地出让收入累计达28万亿元，扣除成本性支出后，土地出让收益是5.4万亿元，占土地出让收入的19.2%。但土地出让支出用于农业农村资金1.85万亿元，仅占土地出让收入的6.6%。可见，农民不仅在土地征收时难以直接分享土地增值收益，而且在土地出让金支出方面，也没有受到公平对待，难以间接分享到土地的增值收益。
增加农民分享土地增值收益的举措
关于土地增值收益的归属，学术界主要有“涨价归公”“涨价归农”和“涨价分享”三种观点。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要建立“兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制”后，“涨价分享”的观点逐渐获得越来越多的学者和政府决策部门的认同。
增加农民分享土地增值收益，可以从以下两个方面入手。
01、创设土地开发权制度，改革土地征收制度
在传统的农业社会中，由于土地增值收益有限，变更土地用途所获得的收益往往低于界定和保护土地开发权的成本，土地产权合约中也没有关于土地开发权的相关规定。所谓土地开发权（Land Development Rights），是指改变土地用途及土地利用强度的权利。在工业化和城镇化背景下，用途不同、利用集约度不同的土地价值差距日益扩大。创立土地开发权制度，对改变土地使用用途和利用强度进行法律规制，以规范由于改变土地使用用途和利用强度后所产生的经济利益分配，成为各国土地制度发展的趋势。20世纪50年代英国首创了土地开发权制度，美国于20世纪60年代亦设定土地开发权，法国则在20世纪70年代制定了类似于土地开发权的法定上限密度限制（高洁、廖长林，2011）。这些有关土地开发权的法律法规，成为这些国家规范土地开发的制度框架，也是其土地产权制度深化和细化的体现。
改革开放初期，我国农村土地制度改革的重点是如何在国家、集体和农户之间合理分配农村土地的产出，以调动农民的生产积极性、解决粮油等主要农产品供应短缺问题（成德宁、侯伟丽，2013）。政府通过在全国范围内推广家庭联产承包责任制，形成了“交足国家的、留够集体的、剩余的都是自己的”农业产出分配方式。这场农村土地制度的变迁扩大了农户自主经营的权利，调动了广大农民的生产积极性，成为改革开放后我国农业持续增长的制度之源（冀县卿、钱忠好，2009）。但是，这场土地制度的改革，仅仅开启了土地制度演变的序幕。目前我国对于土地开发权的归属和土地增值收益的分配，在法律上还没有明确的规定。尽管在我国现行的土地法律法规中，有些规定涉及到土地开发权的内容。例如《中华人民共和国土地管理法》规定“国家实行土地用途管制制度”。但是，目前我国法律文件中还没有出现“土地开发权”的字样，没有形成完整的土地开发权制度。
为了构建土地增值收益分配机制，首先应创设土地开发权制度，从法律上进一步明确土地开发权属于国家，确保国家对土地实行用途管制，防止农地过快、过度转化为非农建设用地；赋予政府出于公共利益征收土地的权利，以防止出现少数人在征地时漫天要价、妨碍国家建设和发展的情况。其次，在建立土地开发权制度基础上，改革土地征收制度，从根本上改变土地补偿标准制定的基础，即把基于土地产值的补偿制度转变为基于土地增值收益分享的补偿制度。具体的改革措施如下：
将土地出让的市场价格而不是土地的产值作为土地征收补偿标准的基础，使被征土地的类型、质量和区位均可以反映到被征用土地的补偿价格中来。这种以土地出让市场价格为基础的补偿标准，可以把土地二级市场的价格信号传递到土地征收的一级市场来，便于被征地农民更好地分享土地的增值收益。
在法律上明确规定土地所有者、承包者与地方政府分享土地增值收益的比例。从协调农民个人利益和国家总体利益出发，在详细调查和测算的基础上，明确被征地所有者、承包者与征收者分享土地增值收益的合理比例。土地所有者分享的这部分土地增值收益，成为征收土地的补偿费，直接支付给土地所有者；国家分享的这部分土地增值收益，则成为土地出让金，由政府统一收支。
02、改革土地出让金管理制度，提高土地出让收入用于农业农村的比例
我国在实行分税制改革后，中央把土地出让金划归地方政府，属预算外收入，但没有在土地出让金的分配上作出明确规定。土地出让金的支出缺乏透明度，很难进行管理和监督，一旦支出处于“失控”状态，就容易滋生浪费和腐败问题。而且，土地出让金支出方面普遍存在着公共性和公平性不足的问题。2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，提出“按照‘取之于农、主要用之于农’的要求，调整土地出让收益城乡分配格局，稳步提高土地出让收入用于农业农村比例”。文件还明确要求，除“北京、上海等土地出让收入高、农业农村投入需求小的少数地区，可根据实际需要确定提高土地出让收入用于农业农村的具体比例”之外，“各省（自治区、直辖市）可对所辖市、县设定差异化计提标准，但全省（自治区、直辖市）总体上要实现土地出让收益用于农业农村比例逐步达到50%以上的目标要求”。抓紧落实好这一政策，达到政策要求比例目标，就可以为乡村振兴、“三农”建设提供巨额资金，从而加快城乡平衡发展的步伐，扎实推进城乡居民共同富裕。（来源：《国家治理》周刊2021年10月第2期）
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