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张晓山（中国社会科学院学部委员，中国社会科学院农村发展研究所研究员，博士生导师，兼任中国农经学会副会长、中国供销合作总社理事会理事、国家社科基金项目学科评审组专家、农业部专家咨询委员会委员） 要探索农村集体所有制的有效实现形式，就必须了解农村集体经济发展存在的问题及解决途径。
(一) 农村集体所有权凸显的弊端呼唤改革
集体经济问题的症结是《物权法》第59条规定的“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”如何真正落实，以及在对农村集体资源和资产的所有权、处置权和受益权问题上，农村集体权利和农民成员权利的同一性如何实现。
关于集体所有权，一种观点是虚化农村集体所有权，使集体所有成为一种名义上的所有。另一种观点认为现在过于强调农民的承包经营权权能，应该强调集体所有权的权能。这两种观点的共同点是将集体和农民成员对立起来，仿佛在农民成员之上凌驾着一个超越成员的虚幻的集体。但集体本身就是由农民成员构成的，两者并不是对立的，而是一体的。二者的对立是集体所有制现存的弊端造成的，所以要通过改革消除弊端。
《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》多次出现了“农民集体”的提法。但在现实经济生活中，农民集体所有并未能真正落实，农民成员和农村集体往往存在一种对立关系。这种对立关系具体体现在以下三个方面：一是集体土地所有权和其他集体资产所有权的“异化”，即由集体之外的主体(例如地方政府)来支配成员集体拥有的资产，或集体成员的代理人(村干部)“反仆为主”，来支配成员集体拥有的土地及其他资源或资产，集体经济蜕变为“干部经济”。农民成员集体所有的土地在征用征收过程中私下里“被交易”，农户的承包经营权违背农户意愿“被流转”。成员作为集体资产所有者对农村土地和其他资产的所有权并没有能在现实生活中体现出来，从而导致他们对集体所有的不认同，缺乏主人翁的感觉。二是集体经济组织的决策和执行机构或是将集体所有的所有权权能虚置，对农民成员违法违规的行为不作为；或是将集体土地的所有权绝对化，以集体的名义违法违规，城乡统一规划的权威性和用途管制在一些村庄形同虚设。三是由于中央关于稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重大决策在一段时间未能具体落实，农民作为集体成员拥有的承包经营权呈现两重性。一方面，他们对承包经营权的未来走向缺乏清晰稳定的预期，有确权的渴望；另一方面，在所有权权能缺失、规划和用途管制缺位的情况下，承包农户在很大程度上将其承包经营土地的用益物权看成自物权，土地承包经营权侵犯集体土地所有权，并进一步将所有权绝对化的私有、变相私有的现象时有发生，如违法在承包农地里建房或转做其他非农用途等。
(二) 农村集体经济实力的增强也需要深化集体产权制度改革
改革开放后，相当数量的行政村成为空壳村，除了土地外，没有什么集体资产。据统计，1996年，在全国72.6万个村中，当年无集体经济收益的村占30.8%，当年集体经济收益在5万元以下的村占42.9%，集体经济收益在5万至10万元的村占13.5%，集体经济收益在10万元以上的村占12.8%。但在工业化、城镇化进程中，一部分集体所有的农地被征用，转为非农建设用地，村集体也有可能获取一部分土地改变用途的增值收益。而随着土地整治工作的推进，农村最大的也是最有潜在价值的一项资产(土地)出现了增量，在增减挂钩、占补平衡的政策执行中，村集体也有可能获得新的收入来源。在国家对“三农”政策扶持不断增强的情况下，村集体作为扶持政策的接受主体，也有可能获得一部分收益。
打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的进程中都提倡发展集体经济并出台了相应的政策措施。农村土地制度不断创新及相关政策释放出发展空间，使农村集体经济有了较为雄厚的资金来源，这些政策措施有利于发展壮大集体经济。但随着集体经济体量的增大，在产权不明晰的集体产权制度下，集体利益与集体经济代理人的个人利益边界不清，集体利益甚至被代理人侵占。因此，现有政策措施、制度安排与代理人的激励不仅相容，甚至过度相容，这就引发了村干部在发展集体经济方面的过度热情。干部掌握的资源增多、权力加强，使得权力资本化的倾向加剧，一些地区出现了小官巨贪的现象。
一些发达地区的集体经济得到快速发展。如江苏某市，2002年开始搞社区股份合作社，要在集体收益为200万元以上的村中推进，但2002年整个市集体收益超200万元的村只有1个。到2013年，在该市94个村中，村集体净资产超1亿元的有2个村，净资产为5000万到1亿元的有10个村，净资产为1000万元到5000万元的有66个村，净资产为500万到1000万元的有16个村。应该指出，集体资产的评估是按照成本法，而不是市价法，这样，集体资产仍被低估，而且资产中还不包括土地等资源。该市70个村平均可支配收益是每村675万元，其中23个村可支配收益超1000万元，13个村超800万元，25个村超500万元，可支配收益在300万元以下的共8个村，可支配收益在200万元以下的现在只有1个村。
江苏另一个市的行政村及社区有190多个，2013年村平均总收入657万元，比2008年增长1.33倍，村平均可支配收入472万元，比2008年增长1.54倍。该市21个村年收入超1 000万元，村总收入330万元以下的村或人均村集体实际收入不足1900元的，为相对薄弱村，这样的村全市共有35个；政府对这些村每年补助200万元。收益300万元以下的村已经没有了。
中部地区农村集体经济通过推进城镇化进程，也有了新增的收益。如中部某省的一个地级市，要打造温泉生态旅游新城，涉及4镇8村100多个村民小组，村民1.8万余人。原有百姓住房占地约800亩，通过全征全拆，让农民“集中上楼，人人安居”，安置小区占地仅为300余亩，可节约土地500余亩，用于项目建设，促进新城发展。市政府建立了商业经营用房股份分红机制，即在景区优势地段按照农民每人10平方米的规模配置商业经营用房，由所在村组经营管理，实行产权共享，按股分红。市政府还建立了村级预留地自主经营机制，即按照征地总面积的5%给村委会留足预留地，村委会可将预留地转化为商业地产，通过土地市场挂牌拍卖或自己创办集体企业，以壮大村级集体经济，提高村集体收入。
福建某村2012年底有5096人，1396户；2007、2008 年征地，征地之前耕地2000多亩、林地6000多亩；现在全村还有耕地1670亩、林地5000多亩。当时征地是按照前三年的农业平均产值每亩1000元，补偿26倍。其中土地补偿为亩平均产值的10倍(1万元)，安置补偿为亩平均产值的15倍(1.5万元)，青苗补偿为1倍(1000元)，一共每亩补偿2.6万元。安置和青苗补偿直接全部给农户，土地补偿的30%(每亩3000元)给村集体，村里提留用于发展集体经济以及作为村财政收入。2008年以后，村级组织从土地提留的收益为近500万元。
位于四川江油市的某村，2008年地震重灾重建后坚持两个集中：村里集中居住，土地集约经营。灾前是1039户散居，其中544户需要重建。通过统一规划，重建面积为91亩，节约500亩耕地。2009年村党支部与村委会牵头成立公司，节约的土地由公司统一管理、科学规划；发展机械运输、劳务、建筑、物业、旅游等产业，让村民致富增收；2013年已经有1 358万元集体资产。
随着形势的发展和新政策措施的出台，全国不同地区的农村集体经济都有了新增的较多的集体资产和相应的收益。问题是这块资产和收益能否为身为集体成员的普通农民所有和使用？有的学者认为：“享受国家为农民规定的各种权利的，仅仅只是农村的绝少数，包括农村有权力者、有钱人、地方强人，也包括一些地痞流氓和土豪劣绅。……就土地制度来说，尽管仍然实行‘集体土地所有制’，但在实际运作过程中，‘集体土地所有制’演变成为农村强人土地所有制。这是一种典型的集体土地管理者的所有制，并非农民的所有权。没有任何东西可以打破今天的地方政府和强人垄断的土地权利。”[3]如何避免或消除这种现象？农村集体经济组织要通过深化农村集体产权制度改革，让农民作为集体经济组织成员有效行使所有权的权能，发展壮大新型集体经济。同时，也要深化农村基层治理体制的改革，构建新型干群关系，防止新的集体经济再次蜕变为“干部经济”。
(三) 通过深化改革，使集体成员能有效行使所有权的权能
农村集体资源或资产的所有者权益的合理体现，关键是要使农民成员真正拥有所有权，所有权的权能应是集体成员通过民主程序所达成的共同意志的体现。所有权权能的实现形式由成员说了算，而不是由集体之外的主体或集体成员的代理人实际控制。因此，改革的思路应是将集体土地和其他资产的所有权从“虚置”引向“做实”，探索不同农村地区、不同类型集体资产和资源所有权权能的不同实现形式，消除集体土地和其他资产所有权的“异化”。
要想使集体成员有效行使所有权的权能，就要深化乡村治理机制和集体产权制度的改革。改革要遵循的第一个原则是，在农村社区集体经济组织的框架内，作为集体经济组织成员的农民的财产权利要通过确权落实到农户或个人手中。无法落实到农户的资源性资产，如公益性建设用地、未开发利用地、数量太少的经营性资产，可以落实到村民小组或行政村一级，做到社区集体经济组织中没有无主的资产和资源。全国各地农村都在进行这方面的探索，如贵州六盘水的“三变”(资源变资产、资金变股金、农民变股东)改革。重庆市正在开展的“三变”改革，首先将农村耕地、林地、水域、集体资金等生产要素及民俗文化等特色资源和无形资产进行清产核资和评估。在此基础上，加快确权确股，重点对集体经济组织成员享有的集体资产的股份，以家庭为单位，量化到人、确权到户；对未承包到户的资源资产，确认成员的股份；对财政投入农村形成的资产，也将按照法律法规和政策的规定，分类确权确股。
在深化农村集体产权制度改革的进程中，农村集体经营性资产的产权改革是否都要搞股份量化，这取决于产权制度改革的操作成本与收益之比，也取决于农村的客观实际。有的村集体经济很薄弱，没有经营性资产，甚至是负资产，这样的村对经营性资产进行股份量化没有实际意义，群众也不会有积极性。这类村产权改革的重点是通过清理集体所有的资源或资产，摸清家底，对集体所有的各类资源性资产以份额形式确权给成员。越是集体经济实力雄厚、经营性资产多、给群众提供福利多的村，越需要搞以股份量化为导向的产权改革。这样的村中的集体成员往往对村领导具有较强的依附性，他们将得到的福利视同领导的恩赐。这实际上形成了一种庇护关系，需要通过明晰产权唤起集体成员的主人翁意识和民主意识。
改革要遵循的第二个原则是，作为集体经济组织成员的农民的民主权利要落实，让农村集体真正成为农民自己说了算的集体经济组织。农村土地集体所有制的组织载体(农村集体经济组织)要进行体制机制创新，探索建立成员(代表)大会、理事会、监事会这“三会”组织的治理结构，使集体经济组织普通成员真正享有对集体经济组织重大事务的知情权、参与权、决策权和监督权，从而形成对掌控集体经济的村干部的有效制衡机制，防止集体经济再次蜕变为“干部经 济”。如果改革应遵循的两项原则不能真正落实，其结果或是集体经济变质，再次成为假集体经济组织，或是集体经济无法实现可持续发展。
在乡村治理机制和集体产权制度的改革中，要正视人民公社时期三级所有、队为基础的制度遗产依然存在的现实，农村集体经济组织也要以村民小组(原生产队一级)为基础性层级，建立村民小组和行政村两级的集体经济组织架构。农村集体经济组织的架构包括理事会和监事会两个机构。理事会是所有权权能实施的主体，是成员组成的农民集体的代理。理事会行使的集体所有权权能包括：集体土地发包权，集体土地使用监督权(如集体林权的权能包括保护生态环境、确保生物的多样性等，农地的权能要保证农地农用等)、调整权、流转管理权、收益和补偿取得权、集体土地收回权等。理事会必要时要召集集体成员大会或代表会，决定成员的资格、进入和退出、权利和义务。村民小组的代表构成行政村集体经济组织监事会。监事会要行使制衡权力，确保理事会对集体所有权权能行使的正当性、合理性，确保理事会行使的权力不会损害成员的利益。（来源：农村宅基地信息智库（摘自《中南大学学报（社会科学版）》2019年第1期文章《我国农村集体所有制的理论探讨》））
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发表于 2022-5-10 08:44:49
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