于宏源：关键矿产的大国竞合分化、治理困境和中国选择

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于宏源（上海国际问题研究院公共政策与创新研究所所长）

战略性矿产资源是全球政治经济的重要议程，关乎全球产业链稳定和市场平衡。党的二十大报告指出，“着力提升产业链供应链韧性和安全水平”，“确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全”。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调，要“保障能源和战略性矿产资源安全”。在大国博弈和地缘冲突背景下，紧缺战略性矿产资源国际竞争异常激烈。2040年对关键矿物的需求可能会增加400%至600%，电动汽车所需的关键矿产投入将是传统汽车的6倍，陆上风力发电厂所需的矿产资源也将是燃气发电厂的9倍。关键矿产资源产量的迅速提高并不现实，通常来看，从发现矿产资源到实现量产的平均时限为16.5年。我国紧缺战略性矿产资源面临需求总量大、国内供应不足、对外依存度高、进口来源国与国际通道相对集中等巨大风险，在清洁能源转型和能源安全并举的大国竞争时代，关键矿产成为事关中国高质量发展的基础要素，战略属性不断凸显。

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关键矿产的大国竞合态势分化

基于资源分布不均匀导致的大国冲突是产生地缘政治理论的重要原因，这使得主要大国围绕全球战略性矿产资源安全展开竞争，积极谋求矿产资源主导权。冲突论从地缘政治角度出发，认为国家之间的资源争逐无可避免会导致武装冲突，矿产资源更会导致工业国经济冲突和大国政治分裂。融合论则指出全球治理应建设资源共享的管理机制，丹尼尔·耶金指出世界各国将不得不共同面临资源挑战，强调可获得性和合理的价格是资源安全的重要内涵。矿产资源空间分布受地质条件局限，任何一个国家都无法垄断资源开发全过程，都需要通过国际贸易进行资源配置。然而当前，全球战略性矿产的零和争夺态势加剧，未来全球矿产能源的主导权争夺、战略性矿产分布的不均衡性以及主要大国的地缘政治因素，推动大国之间的全球性博弈，并导致关键矿产国际合作模式的“俱乐部式”转变。随着大国地缘政治竞争加剧和经济全球化持续受阻，全球战略性矿产供应链可能出现断链风险。

全球战略性矿产的零和争夺态势加剧。由国家安全和未来产业布局驱动的战略性矿产资源需求推动各主要大国不断参与到全球矿产资源的零和争夺之中。首先，战略性矿产决定未来全球能源和经济的主导权。伴随着新能源和新科技革命，主要大国相继修订战略性矿产资源的定义和相关政策，把全球环境和气候变化、低碳发展相关新材料的战略挑战等内容融入其中，进而加剧了对新兴战略性矿产和材料的竞争。战略性矿产国际竞争日趋激烈，成为大国资源博弈的焦点。国际能源署指出，全球能源系统对关键矿产的总体需求到2040年可能增加6倍，到2050年，全球能源需求将比今天所生产的能源多出50%，其中大部分增长将来自于可再生能源和清洁能源技术，全球对铜、锂、镍、钴和稀土元素等关键矿产的需求将呈指数级增长。其次，战略性矿产分布的非均匀性推动大国展开全球性博弈。战略性矿产资源在地理位置上聚集于几个特定国家和区域。全球约一半的钴供应来自刚果民主共和国（DRC）；三分之二的锂储量位于拉美“锂三角地区”，其中，玻利维亚的锂矿储量虽然丰富，但在经济上尚不具备可采性；全球80%以上的锂供应来自澳大利亚、智利和阿根廷三国；全球60%的锰供应来自南非、巴西和澳大利亚，且战略性矿产多数分布集中度较高，并呈现寡头垄断特征。除了中国富集的稀土矿产以外，中国和全球主要大国都在竞争的镍、锂、钴等矿产的进口来源地主要集中于智利、澳大利亚、刚果（金）、菲律宾、南非、秘鲁、印尼等国家。因此，未来大国地缘资源竞合也将围绕争取战略性矿产展开。最后，主要国家重视持续评估关键矿产供应，定期调整、发布关键矿产资源清单。2022年2月，美国地质调查局（USGS）发布了50种关键矿产新清单，进一步强调了稀土元素和铂族元素、镍和锌对美国经济和国家安全的至关重要性；欧盟关键矿产的种类不断增加，从2011年的14种，到2014年的20种、2017年的27种，再到2020年的30种；2022年12月，加拿大政府发布关键矿产战略，提出支持经济增长、竞争力和创造就业机会、促进气候行动和环境保护、推进与原住民的和解、培养多元化和包容性的工作场所与社区、加强全球安全和与盟国的伙伴关系五个核心战略目标。

关键矿产供应链的全生命周期管理重要性凸显。环境和社会治理规范博弈成为大国竞争的焦点。在大国竞争背景下，欧美及资源丰富的东道国开始重视转型矿产的可持续发展问题，并纷纷制定战略和法律法规。首先，矿产资源开采和加工带来一系列的环境和社会影响，包括土地生态退化、水污染、大气污染、生物多样性丧失以及噪声污染等。而致力于清洁能源转型的战略性矿产资源开采同样会带来环境和社会问题，从而呈现为新能源发展过程中的“绿色悖论”。采矿业是温室气体排放的最大主体之一。2018年，采矿业在全球排放的二氧化碳多达36亿吨，约为人为温室气体排放总额的10%。美国拜登政府的清洁能源政策所依赖的战略性矿产开采与国内环境保护主流相抵触。其次，地球上有限的矿物供应也因为不受节制的开采而品质下降，从而加剧了矿产开采带来的环境问题。当前，全球人口仅仅翻了一番，但矿产资源的开采速度却比50年前快了3倍。同样，1995年至2013年间全球生产总值每增加1%，金属矿石开采量就会增加1.9%；而2011年至2019年，全球锂储量增加了40%，但产量则增长了近3倍。由需求增长引发的勘探活动补充了储量，但随着长期开采，许多优质矿床面临矿产资源质量逐步下降乃至资源枯竭等问题。例如，智利的平均铜矿石品位在过去15年中下降了30%。此外，从低品位矿产品中提取金属需要更多的能源，为生产成本、温室气体和废物排放等带来更多上行压力。美西方国家重视对全供应链的自主可控，推动下游制造企业采取策略促进供应链多元化。欧美国家在电动汽车制造上积极寻求新的市场，延伸并拓展供应链，以确保原材料的长期供应，减少对中国的依赖。2022年3月，通用汽车公司和韩国浦项制铁公司表示，双方将在加拿大建造一个价值4亿美元的工厂，用于生产电池材料。此外，电动汽车制造商还制定了直接采购协议和联合战略。例如，澳大利亚锂矿商Liontown Resources最近同意与特斯拉、福特和LG新能源签订直接采购协议；美国积极打造周边国家供应链体系，确保供应链安全。

美西方国家采取措施打造本土负责任的可持续关键矿产供应链计划，对我国展开限制和打压。2020年9月3日，欧盟委员会发布《2020年关键原材料（CRM）通讯》更新了其关键原材料清单，将稀土等30种具有重大经济和战略价值的原材料纳入清单。2022年7月，英国也启动了《英国关键矿物战略》，提出支持提升全球环境、社会和治理绩效（ESG）。2022年8月，美国国务卿布林肯对刚果（金）进行外交访问，将采矿业改革列为重要议题，希望帮助刚果（金）政府促进负责任和可持续的采矿实践。美西方国家的政策注重环境保护，将关键矿产项目的环境、社会与治理（ESG）部分视为与中国项目的关键区别。美国的政策侧重于促进“清洁”或“负责任”的开采和加工，以及考虑当地社区的需求以对中国展开竞争。美国为关键矿产开采制定了共同的环境和投资标准，采纳“可持续”及“更高的环境、社会标准”，对中国施加压力，迫使中国被动地采取或接受相同或类似的做法和要求，造成竞争成本不断提高。

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关键矿产全球治理的困境

全球只有一个复杂的矿产资源体系，对于所有参与者来说，安全就在于对这个一体化大系统的稳定认识。不同国家的战略性矿产资源安全存在相互依存性，需要依据国际规则对该体系中国家之间的利益和行为进行协调。当前全球资源治理主要面临以下几方面挑战。

全球战略性矿产供应链断裂的风险挑战。全球战略性矿产资源供应链存在地缘集中性和市场分散性之间的固有矛盾，导致供应链的全球化配置易遭受突发性紧急事件的冲击而断裂。现阶段，由于新冠疫情对全球化的供应链布局产生深远影响，加剧了各国供应链的断裂风险。在2020年至2021年间，据不完全统计，先后有36个国家或地区一度关停276座矿山，受疫情影响的采矿业项目超过1600个。2020年，全球主要矿产品总产量较2019年下降3.7%。其中，能源、金属和非金属矿产品产量同比分别下降5.1%、1.4%和0.5%，能源和矿产品生产下降幅度高于消费下降幅度。同时，矿产品正常国际贸易受到影响，从而严重影响全球矿产资源供应链安全稳定。秘鲁的铜矿开采活动占全球产量的12%，由于该国的一系列限制措施导致开采和出口一度陷入停顿。南非在疫情期间的封锁政策中断了全球75%的铂金产量，而铂金是许多清洁能源技术和排放控制设备的关键材料，尽管该国后来允许矿山以50%的产能运营，但仍对全球供应造成重大冲击。新冠疫情后的全球复工潮带动了短时间的下游需求激增，进一步引发全球生产材料短缺和价格高涨。除上述因素外，大国竞争加速回归是全球资源治理面临的主要挑战。大国之间的竞争人为地加剧了供应链断裂风险，这对全球供应链的稳定造成了最为严峻的挑战。对中美等主要大国来说，战略性矿产资源的供需分离现象尤为突出。中美竞争背景下，从特朗普时代开启的中美之间的制裁与反制，到美国国会不断通过渲染所谓的“中国威胁”的涉华法案，进一步加剧了资源市场的恐慌情绪和供应链断裂的风险。美国作为全球资源体系的主导国，具有强大的资源掌控能力以及干预全球市场的政策工具。随着当前地缘政治竞争趋向激烈，美国将中国界定为关键竞争对手，将相当部分资源投入全球资源的地缘政治竞争之中，以牺牲一部分经济收益，来打击地缘政治竞争对手。在此情况下，全球资源治理进程有可能偏离其原有轨道。而国际政治驱动下的区域化和小多边盟友关系将渐成主流，这将导致全球资源治理体系在大国竞争推动下进一步割裂的风险。

全球治理逐渐让位于美西方主导的俱乐部治理。关键矿产国际合作模式转变，关键矿产国际合作的俱乐部化特点明显。首先，关键矿产成为重要多边会议议题，美国拜登政府不断将矿产供应链合作议题嵌入双多边合作体系中，并将其打造为独立议题，突出安全自主的紧迫性和重要性。2022年3月24日，美加联合声明提到，双方将建立能源转型特别工作组，致力于打造强大的、具有韧性的北美关键矿产供应链，注重双方产业政策的红利共享。美国不断组建关键矿产合作俱乐部，强化盟友间的绿色供应链安全和稳定。如通过《美国-加拿大伙伴关系更新路线图》、《美加墨协定》（USMCA）等打造近岸绿色供应链联盟；通过美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）协议、美欧贸易和技术委员会（TTC）、四方安全对话（QUAD）等机制打造技术创新和资源合作平台；将“重建更好世界”（B3W）与英国的“清洁绿色倡议”和欧盟“全球门户”计划对接，打造发展援助联盟；与英国、欧盟、南非等共建公正能源转型伙伴关系；2022年5月12日在美国-东盟峰会上提出投资清洁能源和气候基础设施；提出印太能源安全和脱碳（Clean EDGE Asia）计划，建设印太清洁能源生产链、推动美印清洁能源和资源合作（FRI）；美国还与中亚发布了《美国中亚战略（2019-2025）：促进主权和经济繁荣》。欧美布局全球新能源合作市场，主导推进净零倡议。同时，美国借助乌克兰危机竞逐传统化石燃料的最后市场，加强对欧盟的能源控制，最大限度地压缩俄罗斯基础欧洲能源市场，并推进美欧油气供需一体化，建立美国主导的政府-企业绿色工业链的网络体系。美国倡议并主导全球能源转型倡议、先行者联盟、净零世界倡议、清洁能源需求倡议、全球电力系统转型联盟。例如，美国主导的能源资源治理倡议（ERGI），已经有加拿大和澳大利亚，以及博茨瓦纳、秘鲁、阿根廷、巴西、刚果民主共和国、纳米比亚、菲律宾和赞比亚等成员国。其次，欧美国家制定了减少脆弱性、提高矿产供应链弹性的计划。一是强化国内关键矿产供应链弹性。美国2021年发布行政令，对国内供应链的脆弱性进行审查，并通过援引《国防生产法》，为锂、镍、钴、石墨和锰的开采、加工和回收提供资金。美国《2022年通胀削减法案》则激励对关键矿产供应链的投资，该法案将要求一定比例的电池组件（按价值计算）在美国国内组装，一定比例的电池矿产资源来自与美国有自由贸易协定的国家或在北美回收，到2027年，这一比例将逐渐升高；增加了对关键矿产的中游投资资金，为关键矿产加工基础设施建设提供5亿美元，为参与关键矿产加工的公司提供额外税收抵免，为新的清洁能源汽车制造提供赠款和贷款。欧盟则将其政策重点聚焦在提升矿产品加工能力和电池产能以减少对中国的依赖方面。二是加强与盟友在关键矿产领域的多边合作。2022年6月，美国与澳大利亚、加拿大、芬兰、法国、德国、日本、韩国、瑞典、英国和欧盟建立“矿产安全伙伴关系”（MSP），该伙伴关系亦被称为“金属北约”，旨在鼓励“盟友间”部署关键矿产供应链，防止战略竞争对手不公平地利用关键矿产资源市场优势扰乱美国及其“盟友”经济。其中日本和韩国是除中国以外拥有巨大电池组件产能的国家。

关键矿产资源国的资源民族主义上升。随着关键矿产资源稀缺性日益凸显，全球主要资源国的资源民族主义上升。具体来看，资源富集发展中国家的资源民族主义上升成为中国海外资源合作的主要挑战，拉美地区左翼领导人的政策倾向于推动资源国有化、加强投资审查、提高税率、强化监管力度等。此外，在一些资源生产国，政府企业间合作早已渗透到社会的方方面面，激进的国有化政策将会导致社会动荡，增加经济不稳定性。2022年，阿根廷外交部提出，阿根廷、玻利维亚、智利正起草文件寻求建立类似于OPEC的“锂佩克”，该地区国家正寻求通过集体力量整合区域价值链，提升产业附加值和定价话语权。全球最大的镍生产国印度尼西亚也正寻求建立一个“欧佩克”式的镍出口国联盟。清洁能源时代，资源生产国的资源民族主义抬头，“锂佩克”将主要发挥集体议价效果。美西方可以通过加拿大、澳大利亚继续获取资源，中国与其既有合作项目很多，因此将会受到一定冲击，但锂矿分布集中度不比石油资源，缺乏事关国家安全的战略属性，即使建成发挥作用也相当有限。中国企业的海外矿产资源收购以高溢价为主要特征，还面临东道国较高的政治和治理风险，2018年，天齐锂业拟收购智利锂业巨头SQM32%股权，收购过程一波三折；2022年9月，中国锂矿企业在津巴布韦受到了社区势力的阻碍；2022年10月，墨西哥加强国家对锂矿的控制，赣锋锂业在当地的锂矿项目受到波及；2022年1月，智利政府宣布，比亚迪参与的锂矿招标活动在中标后被叫停。我国面临着海外矿业合作能力弱、缺少具备世界竞争力的跨国矿业企业、缺乏话语权和定价权等问题，国际矿业合作仍面临“政策风险、文化融合风险、融资风险、可持续发展的环保约束”等挑战。

全球关键矿产治理体系的碎片化和阵营化。乌克兰危机加速全球能源合作的阵营化和区域化，矿产资源安全问题受其影响，供应链布局将面临分散化、区域化和大国竞争阵营化的挑战。总体看是美西方挑起了对华竞赢姿态的阵营化竞争，美西方渲染中国海外资源合作的环境问题以及炒作当地工业化带来的文化流失问题和土著人民权利来对中国当地合作构成掣肘。美欧通过俱乐部伙伴合作，不断架空基于联合国和世贸组织的全球政治经济规范体系，推动全球化在能源资源供应链层面加速条块化、阵营化演进。美欧作为多元多层俱乐部的核心驱动，还将不断向四周辐射，企图容纳更多资源国和发展中国家融入西方体系，分化发展中国家阵营，进一步强化国家间竞争、恶化中国的对外合作形势，中国将面临一定程度的资源合作和供应链延伸压力。同时，俱乐部导向下的美欧制度性和规范性权力的不断上升进而塑造全球规范，将导致全球治理结构的错位发展，从传统油气到新能源供应链也将受到规范冲击，中国企业参与国际分工合作的压力同步上升。

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中国关键矿产的安全治理路径

中国海外资源投资发展迅速，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》将“加大煤炭、油气、金属矿产等传统能源资源勘探开发合作”列为合作重点，进一步加快中国与“一带一路”沿线国家在矿产资源领域的合作步伐。但我国面临着地缘政治风险高、海外矿业合作能力弱、缺少具备世界竞争力的跨国矿业企业，缺乏话语权和定价权，易受到国际上民粹主义、贸易保护主义的影响等问题。中国海外关键矿产利益面临较高安全风险。我国关键矿产产业链呈现“中间大、两头小”的发展境况，工业产值集中在加工制造阶段，资源储备及开采、回收利用及技术创新能力较弱，决定了我国锂、钴、镍等关键矿产资源呈现高度对外依赖的态势。发展中资源富集国将是未来我国的主要海外资源合作对象，但同时我国也面临资源民族主义、治理缺失以及大国竞争外溢等风险。

我国海外资源投资的地缘政治风险较高，特别是中国与美国等在关键矿产领域竞争加剧。随着中美关系朝向“竞争大于合作”方向转化，美国政府开始强调确保其所谓关键矿产可靠供应的联邦战略，并将中国视为关键矿产或绿色供应链的竞争对手。2021年以来，美国拜登政府计划大幅度增加科研经费来支持关键金属矿产供应链建设。拜登政府通过“俱乐部化战略”和绿色供应链联盟来排斥或者遏制中国进入全球供应链，钴、锂、铌、钽、铍、锆、锰、铬、铼、铂族等资源成为竞争主要品种；非洲、南美地区是竞争焦点；除了非洲和南美地区，中东和我国周边国家也是地缘政治经济竞争重点。

关键矿产的差异化国际合作策略。世界范围内，清洁能源所依赖的关键矿产资源主要分布在拉美、非洲等发展中国家和加拿大、澳大利亚等发达国家。在加拿大和澳大利亚方面，中国企业主要面对的是涉及中美大国博弈背景下的“国家安全”风险，加、澳等国资源国际合作以对美合作为优先，重视同美国组建资源俱乐部，中国同其合作形势日益困难，2022年11月加拿大政府要求三家中企撤出在加拿大的矿产公司股份。发展中资源富集国将是未来中国主要海外资源合作对象，全球锂矿资源聚集于南美洲锂三角地区，拉美“锂三角”地区拥有世界65%以上的已探明锂矿储量，但在年产量方面不具备主导地位。中国同智利、墨西哥、阿根廷等国合作紧密，非洲矿产生产的总生产成本较低，非洲东北部地区铜镍硫化物矿床潜力较大，非洲中南部位于世界三大主要锡矿带上。中国的钴矿、铬铁矿、铂族、锰矿、铝土、铌钽矿等许多战略性矿产资源高度依赖非洲进口，拉美地区和非洲已然成为我国重要的能源资源安全保障地区。资源富集发展中国家的资源民族主义上升是中国海外资源合作的主要挑战。周边来看，我国应加强同周边国家的新能源矿产合作，极端情况下可保障新能源矿产供应。我国目前新能源矿产主要进口来自非洲、南美和澳洲，周边16国新能源矿产丰富，有地缘政治、文化和经济优势，极端情况下可保障资源供应。中国掌握全球61%锂、72%钴、80%稀土精炼和100%电池阳极天然石墨的产能，但除稀土和石墨，新能源矿产对外依存度均大于60%～90%，加强国际矿业合作是实现“双碳”目标、打通瓶颈的必然之路。

矿产供应链稳定需要最低限度的大国共识。战略性矿产全球化配置的传统格局遭到资源主权和资源民族主义等势头冲击，中美两国围绕战略性矿产资源的竞合也逐渐从传统的地缘政治逻辑向市场金融逻辑演化，传统的资源生产国与消费国的南北博弈态势也逐渐发生变化，资源价格的形成和传导机制成为中美两国良性竞争合作的重要环节。此外，伴随新冠疫情对全球化进程的冲击，全球资源治理体系行至重要转型关口。中美两国需要开展合作以稳定全球市场，为全球关键战略性矿产资源治理提供公共产品。未来五年，动荡的战略性矿产资源市场会影响全球资源地缘政治、供需结构和产业技术。纵观全球战略性矿产资源治理体系，可能出现供应链断裂、地缘政治风险增多、战略性矿产资源金融化趋势加快以及非政府组织参与程度加深等变化。“欧佩克＋”国家、美国、欧盟和中国等围绕能源的博弈与合作对全球经济、地缘政治、社会和生态环境有长期影响，中国战略性矿产资源的国际环境机遇与挑战并存。未来，世界战略性矿产资源格局将变得更加复杂，需要中美等大国合作治理，以稳定和完善全球资源体系，参与并贡献全球资源治理方案也是中国和全球重要资源国家之间关系发展的重要枢纽。

强化矿产供应链国内外双向延伸。新能源矿产为新型矿产资源，多为伴生矿产，勘探程度低，开发难度大。首先，建议设立专项资金，加大勘探开发力度，减免相关税费，鼓励综合利用新技术研发。一是设立勘探资金专项：新能源矿产找矿突破专项基金，成矿理论、勘查技术与设备研发基金；二是设立开发技术资金专项：盐湖提锂、高冰镍、伴生稀土选冶、煤下铝开采、天然气水合物工业化开发等新技术重点研发基金；三是减免税费：为国内参与新能源矿产加工、清洁能源产品制造的企业提供额外税收抵免和贷款。其次，在国内外推广新能源矿产勘探开发技术，为矿山并购提供金融政策倾斜，建立境外新能源矿产大型资源基地，保障稳定供应。一是加强国际地学与矿业合作，搭建多元化的新能源矿产安全伙伴关系网，联合建立境外大型资源基地。二是设置矿业投资基金，构建投融资平台，为“走出去”的中资矿业企业在境外并购新能源矿山畅通融资渠道。三是培养有国际竞争力的矿业生产商、贸易商，与我国周边国家口岸城市、中欧班列沿线地区、“一带一路”重点国家加强合作，建立新能源矿业产业园，向境外发展中国家转移产能。一方面，降低原矿冶炼加工比重，降低产业总能耗，产能转移是矿业转型升级的必然之路，将成为“双循环”新发展格局的重要支点。另一方面，我国周边国家口岸城市、中欧班列沿线地区、“一带一路”重点国家是政治、军事力量辐射区域，长期利益具有可持续性，是部署新能源产业园的重要选择方向。四是支持合作区入园企业发展的融资渠道，形成多角度、全方位的资金支持系统，破解合作区早期建设的资金瓶颈。

提升关键矿产的规范性话语权。中国应着眼于关键矿产国际竞争战略，设置区域性新能源矿产品交易所，增强新能源矿产产品市场掌控力与话语权，提升定价与议价能力。一是建立新能源矿产品期货、现货交易市场，坚持“一矿一策”制定价格策略体系，提升定价与议价能力，持续推进矿产品贸易的人民币结算；二是提供结汇补贴和政策补贴，鼓励矿业企业在全球建立矿产品商业储备；三是建立全球新能源矿业市场资料和投资环境数据库，持续推进全球新能源矿业大数据平台建设。

推进绿色“一带一路”领域的绿色矿业开发建设。中国海外矿产投资项目在“一带一路”建设中发挥了重要作用，但由于个别企业开发过程中缺乏环境保护意识，可能引发环境问题。因此在对外矿业投资和发展合作过程中，中国企业宜通过全球发展倡议和“一带一路”框架等推进新型基础设施建设，结合《联合国2030年可持续发展议程》，建构矿产资源可持续发展伙伴关系，通过绿色“一带一路”帮助资源生产国提升发展能力，助力资源可持续发展。（来源：《学术前沿》杂志2023年8月上（微信有删节））