叶兴庆等：以城乡融合发展促进减贫

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     改革开放40年来，我国通过工业化和城镇化，推动了劳动力从农业转移至生产率较高的工业和服务业，并促进要素向一定区域集聚。工业化和城镇化的快速发展使全国大部分地区的经济社会面貌发生巨大变化，并使大部分人口的生活水平得以快速提高。但受城乡二元体制等因素制约，部分地区和群体并没有同步享受到工业化和城镇化所带来的发展红利，贫困由此而生。从减贫实践来看，与城镇发展相割裂，仅在乡村本土解决生存性、发展性贫困问题将面临乡村禀赋和政策空间的双重制约。此外，城乡之间公共服务、要素市场等非均衡性因素限制了减贫措施的实施，削弱了减贫效果。因此，在我国未来现代化进程中，需要通过破除城乡之间的机制体制障碍，在城乡融合发展中实现减贫。
一、部分地区和群体没有同步享受经济发展的红利
    经济发展具有涓滴效应，通过产业联结和要素流动均会对所有区域和群体产生辐射作用。以城市为主体的经济增长极的辐射作用随着中心向外扩散而逐级减弱，而且不同发展水平的城镇化对农村的影响差异明显，低水平的城镇化因吸纳劳动力和经济联结强度不强而导致辐射农村的范围有限。因此，在经济发展中逐渐衍生出落后地区和贫困群体，以深度贫困地区为代表的区域在县域经济发展、基础设施、基本公共服务等方面与发达地区的差距较为突出。
（一）贫困地区县域经济发展整体滞后
    区域的经济发展水平与贫困程度存在高度耦合，区域的贫困程度因涓滴效应而与其工业化和城镇化的水平反向相关。所以14个集中连片特困地区的工业化和城镇化进程均落后于全国平均水平。2017年14个片区的总体城镇化率低于全国城镇化率13.5个百分点（郑瑞强，2018）。贫困地区因低水平的城镇化与低附加值的产业集群而难以提供稳固的减贫保障，而且贫困地区县域经济发展整体滞后。以“三区三州”为例，2016年平均每县的地区生产总值仅为全国平均值的10.95%，规模以上工业总产值为全国平均值的5.51%，这充分表明深度贫困地区的经济实力和工业化水平的落后程度。而且，“三区三州”的公共财政收入和税收明显偏低，仅为全国县域平均值的4%左右，缺乏稳定的财力基础。相关指标均反映了以“三区三州”为代表的深度贫困地区在改革开放中没有实现同步发展，缺乏强劲的减贫基础，低水平和不完善的经济社会发展状况致使资本累积较慢，促进了贫困衍生和集聚。
（二）贫困地区基础设施相对薄弱
    其一，农业生产基础设施薄弱。贫困地区的农田水利设施陈旧老化，供水能力不足导致缺水问题严重，耕地灌溉率平均为36%，仅为全国平均水平的2/3（矫勇，2016）。贫困地区人均农业机械总动力相当于全国平均水平的83%（吴国宝，2018），“三区三州”的农业机械总动力仅为全国平均水平的42%。其二，贫困地区农村道路通达程度低。2017年贫困地区的自然村能够便利乘坐公共汽车的农户比重仅为67.5%，一些片区的道路通达程度明显低于全国平均水平，如四省藏区的比重为48.1%。较低的通达率降低了城乡要素流动和产业联结的强度，抑制了农村生产要素的配置效率。其三，农村网络设施的可及性较差。贫困地区农村每百户拥有计算机数量为16.8台，而城镇为66.3台。贫困农村地区因落后的信息网络设施和服务缺失限制了信息技术的传播与利用，进而难以抓住数字经济带来的发展机遇。城乡信息差距日益扩大，信息化所带来的新业态和新动能难以辐射到贫困农民群体。
（三）贫困地区公共服务供给相对不足
    公共资源配置不均衡问题在贫困地区尤为突出。一方面城镇的教育、医疗、社保等公共服务相比农村更为完善，另一方面边远贫困地区所能提供的公共产品和公共服务远少于发达地区，而农村则更少。贫困地区农村的教育资源规模小、层次低，片区的上小学便利的农户比重为88%，其中吕梁山区的比例仅为59%。其他公共服务也面临与教育相似的问题。“三区三州”医疗卫生机构床位数、社会福利收养性单位数和床位数均远低于全国平均值。教育、医疗等公共服务供给不足将导致人力资本投资不足、自我发展能力弱，所以深度贫困地区贫困代际传递的现象较为普遍。
（四）贫困群体与非贫困群体之间的收入差距明显
    经济增长并没有让全体居民同步享受福利的增长，因为富裕阶层有更多的资本和机会，以至于收入和财产增长速度快于底层群体。自2000年至今，中国的基尼系数均超过0.4的国际警戒线，其中2017年基尼系数为0.467，并且连续两年小幅增长，说明贫富差距进一步扩大。一方面，城乡居民之间存在明显的收入和财产差距。2017年城镇居民与农村居民的人均可支配收入比率为2.7:1，且绝对差值进一步扩大。此外，房价上升和收入差距扩大导致城乡之间、高收入和低收入人群之间的财产分配差距急剧扩大（李实，2018）。另一方面，贫困地区农民的收入偏低。2017年，贫困地区农民的人均可支配收入为9377元，仅为全国农民平均值的69.8%。
二、贫困地区和贫困群体没有同步享受发展红利的原因
（一）贫困地区的区位条件和资源禀赋限制了其发展空间
    一是贫困地区的区位条件差，限制了经济增长的扩散效应。我国贫困地区集中于“老、少、边、山”等特殊区域，其中85%的贫困县处于山地丘陵地带。复杂的地形容易造成地理隔离而加剧这些区域的经济封闭性，使其与外部世界的产品和要素流动困难，限制了城镇化的扩张和工业化的发展，导致当地经济社会发展较慢，14个片区是典型代表。
二是贫困地区的资源禀赋差，产业发展受限。大部分贫困县的可利用资源少且资源承载力低。如832个贫困县中有313个县的农村人均有效灌溉面积不足0.5亩，仅为全国平均水平的38.2%（矫勇，2016）。此外，贫困县对自然资源高度依赖，通常以传统农业为支柱产业，工业和服务业所占比重较小，既缺乏足够的资源和市场来发展新兴产业，也面临引进技术和承接产业转移的高成本问题，因而工业化进程缓慢，县域经济不发达，难以带动农民增收。
三是贫困地区的生态环境脆弱。大部分贫困地区分布在生态环境脆弱、敏感的地区。832个贫困县多为自然灾害频发的区域，有690个县处于干旱和极度干旱地区，有771个县为山洪灾害易发县（矫勇，2016），有182个县面临资源环境超载或临界超载，涉及人口超过5000万人（周侃等，2016）。14个片区与25个国家重点生态功能区高度重合，重点生态功能区占贫困地区总面积的80%，划入生态敏感地带的县域有76%是贫困县（刘慧等，2013）。这些贫困县在工业化和城镇化进程中面临“生态红线”的限制。
（二）贫困群体人力资本水平低难以实现自我发展
    贫困群体人力资本水平低已成为制约其分享经济发展红利的主要因素。一方面，贫困群体人力资本总体质量较低。我国农村76.17%的人只具有小学或初中文化程度，受过高中或中等教育的比例仅为16.42%（王俊文等，2017）。贫困地区的人力资本水平则相比更差，全国大部分的文盲集中于此，约8%的人口不识字或识字不多，高中及以上文化程度占比仅为11.5%。只有27.4%的贫困农村劳动力接受过技能培训，接受过非农技能培训的劳动力仅有13.6%。另一方面，贫困地区医疗水平低，贫困人口的营养健康状况堪忧。2013年全国建档立卡数据库中，因病致贫的比例超过40%，深度贫困地区的残疾、重病的比例更高。贫困地区营养摄入水平低于非贫困地区，进而导致贫困地区人群的身体素质整体偏弱。因为技能水平低、体弱多病等原因，所以贫困地区的人群囿于传统生产方式，无力提高资源的开发利用效率。而且以信息技术为引领的新产业革命改变了技能需求和就业结构，排斥低人力资本的劳动力，贫困农村劳动力因技能不足受到的排斥最为明显。
（三）体制因素限制部分农村地区和农民群体的发展
    农村贫困产生的一个重要原因是“制度贫困”，即一系列不合理的制度安排使农民失去了同步发展的机会。其一，城乡要素的流动和交换不均衡。一方面，在传统城乡二元体制下，人口、土地和资金等要素向城镇集聚，贫困地区的生产要素流失尤为突出。另一方面，城乡生产要素的定价机制不同，要素交换存在不平等。长时间的不平等交换损害了弱势农民群体的发展利益，从而加深了农村的贫困程度。其二，我国公共资源的配置偏重城市，城市的投资力度和服务水平远高于农村。一些应由国家来承担的公共产品，却最终由农民自己来负担，这进一步加大了农民的生存成本。如贫困农村的社会保障因低统筹、小覆盖等问题，使农民不能有效地依托社保制度构建的“安全网”来抵御风险冲击。此外，城镇的公共资源缺乏向农村扩散的有效途径，贫困地区农民获取城镇公共服务所需的时间和经济成本较高（聂振邦等，2017）。
三、以城乡融合发展促进减贫的政策建议
    以城乡融合发展促进减贫，需要将减贫事业融入经济社会发展整体格局中，并以农村优先发展为导向，建立乡村多元价值的实现机制，为减贫创造有利条件。同时，需要推动城乡生产要素的有序流动，有力引导生产要素的均衡配置，优先满足贫困地区的发展需要，重点保障对贫困地区和低收入群体的政策支持，在新型城镇化中促进贫困地区特别是深度贫困地区的区域协调发展，使贫困地区共享发展红利、低收入群体能够获得更多发展机会。
（一）建立土地增值收益共享机制
    一是建立边远贫困地区分享发达地区土地增值收益的机制，通过土地媒介增强发达地区工业化和城镇化对边远贫困地区的带动作用。一方面，构建城乡建设用地增减挂钩节余指标的交易平台，为贫困地区的增减挂钩指标交易提供便利服务。加强空间规划的约束和引导，增加贫困地区的节余指标，协调金融机构提供节余指标收益质押贷款以支持贫困地区做好拆旧复垦，保障新增耕地质量不下降，生态环境不破坏。另一方面，适度扩大城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂范围，由东西部扶贫协作和对口支援框架内的交易放宽到有意愿有能力的省份。国家把握总体调剂指标，划定调入指导价格，贫困地区在指定交易省份之外可自行选择有意愿调入的省份。二是完善贫困地区农村集体经营性建设用地入市机制，以土地要素为媒介，让贫困农民借助城乡融合来提高福祉。通过推进相关税收制度改革，平衡国家、集体和个人的收益分配，保障农民的土地发展权益，让土地增值既能惠及贫困农民，也能补充地方政府的基础设施和基本公共服务的投入。
（二）创新公共服务共享机制
    推进基本公共服务均等化是落后地区和低收入群体共享改革发展成果的重要途径。在实施农村优先发展战略导向中，重点保障对贫困农村地区的公共服务。面向低收入群体的基本社会服务，如教育、医疗、养老等，政府需要持续提供差别化的扶持政策，提高低收入群体的基本公共服务的供给水平，有效降低低收入群体在此方面的负担支出。鉴于短时间内很难从硬件设施、服务人才等方面实现贫困地区与发达地区、农村和城市之间的公共服务均等，所以公共服务共享成为一种提高公共服务均等化水平的有效方式。首先，需要创新贫困地区共享发达地区优质医疗教育等资源的机制，通过委托培训、对口帮扶、组建集团等方式提高农村和贫困地区的公共服务水平。其次，要建立城市教师和医生等到边远贫困地区和农村服务的激励机制，在职称和待遇等方面向贫困地区倾斜，引导公共服务人才逆向流动。最后，在强化传统帮扶方式之外，通过互联网等新手段协同推进农村共享城市、贫困地区共享发达地区的教育医疗等公共资源，国家不仅需要调动财政支持新技术手段的开发和布局，还要引导、鼓励社会力量共同参与推进公共资源向农村流动，切实提高边远贫困地区和农村的公共资源的可获得性。
（三）协同推进新型城镇化与贫困地区乡村振兴
    新型城镇化强调城乡间、区域间协调发展，驱动要素的均衡配置，这为贫困地区乡村振兴创造了机遇。一是优化贫困地区“城—镇—村”空间布局。综合考虑资源承载能力和发展阶段，结合易地扶贫搬迁推进就近就地城镇化，集中安置高度散居和衰败的村落，提升贫困地区的城镇集聚功能，以强化对农村的辐射带动作用。明确城乡功能分区，改善农村的发展环境，并重构贫困人口生计空间。二是建立城乡融合产业发展机制。一方面，充分利用城镇的市场需求，开发农业新业态，加强一二三产业融合，推动农村产业转型升级，提升产业价值链，培育与城市产业相联结的农村优势产业，形成城乡协同的产业发展新格局。另一方面，推动城市产业向农村转移，引导城镇的市场主体进入农村发展产业，通过建设基地或与农村的经营主体联合生产，逐渐推动产业现代化和规模化，延长产业链，使更多的低收入群体从产业发展中受益。三是促进农村劳动力转移。一方面，实施城镇吸纳和自主创业并举的就业促进政策，推动劳动力密集型产业向贫困地区转移，开发适合贫困群体的就业岗位，并构建制度化的服务平台，帮助贫困地区农村劳动力适应产业发展的需要，搭建农民自主创业孵化平台，在财税、金融、技术等方面予以扶持。另一方面，有序推进贫困地区农业转移人口市民化，进一步完善户籍管理和公共服务均等供给等制度改革，坚持以人为本的理念，重点照顾低收入群体的城市融入，放松贫困地区劳动力迁入城镇的门槛条件，并在就业、教育、住房等方面倾斜对待。
（四）提升贫困群体分享发展红利的能力
     人力资本匮乏是制约个体从经济发展中受益的重要因素，部分农民因知识水平低而难以胜任高技能要求的就业岗位，特别是在新产业革命下与高科技资本拥有者的收入不平等十分明显，所以开发人力资本已成为发展经济、摆脱深度贫困的根本途径。一是结合公共服务均等化，强化贫困地区和农村的人力资本投资。一方面，倡导优生优育，加大农村儿童和母婴的营养干预力度，提高其营养摄入水平，并整治地方病严重的区域，结合城镇化搬迁这些区域的居民，改变落后的生活方式。另一方面，强化贫困地区的义务教育和职业技能培训，提高贫困群体的文化素质和知识技能，缩小城乡人力资本存量差异，激发贫困地区和贫困群体的内生动力，斩断贫困代际传递。二是培育新型职业农民。有选择性地培训专业大户、致富带头人等有志从事现代农业生产的人员，通过遴选优秀师资培训职业农民的生产技能和经营管理等知识，帮助其掌握利用现代信息技术，挖掘农业的多元功能和价值，带动更多的农民共同发展。

注释：
14个集中连片特困地区包括：六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区、西藏、四省藏区、新疆南疆四地州。
“三区三州”是典型深度贫困地区，“三区”是指西藏、新疆南疆四地州、四省藏区，“三州”是指甘肃临夏州、四川凉山州和云南怒江州。
资料来源：根据《中国县域统计年鉴（县市卷）—2017》整理测算而得。
资料来源：《中国农村贫困监测报告（2018）》。
资料来源：根据《中国县域统计年鉴（县市卷）—2017》整理测算而得。
资料来源：《中国统计年鉴（2018）》。
资料来源：《中国农村贫困监测报告（2017）》。
参考文献：
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[2]李实，2018：“中国收入分配格局新变化”，《治理研究》，第5期，第35—42页。
[3]刘慧、叶尔肯·吾扎提，2013：“中国西部地区生态扶贫策略研究”，《中国人口·资源与环境》，第10期，第52—58页。
[4]聂振邦、詹琳、王福强，2017：“加大精准扶贫力度推进城乡一体化发展”，《全球化》，第5期，第36—51页。
[5]王俊文、王暾，2017：“对当前我国贫困地区农村人力资源开发的若干思考”，《当代经济》，第18期，第144—146页。
[6]吴国宝，2018：“改革开放40年中国农村扶贫开发的成就及经验”，《南京农业大学学报（社会科学版）》，第6期，第17—30页。
[7]郑瑞强，2018：“新型城乡关系益贫机理与连片特困区精准扶贫机制优化研究”，《财政科学》，第6期，第56—69页。
[8]周侃、王传胜，2016：“中国贫困地区时空格局与差别化脱贫政策研究”，《中国科学院院刊》，第1期，第101—111页。

国务院发展研究中心农村经济研究部“城乡融合发展的制度框架与政策体系研究”课题组

课题顾问：王安顺

课题负责人：叶兴庆

课题执行负责人：金三林

课题协调人：韩杨

执笔：殷浩栋

《调查研究报告》[2019年第30号]