周晓丽：政府治理的数字化转型优化策略

gecccn

周晓丽（中央民族大学管理学院教授）

问题的提出

在当今数字化时代背景下，人工智能、云计算、大数据等信息技术蓬勃发展，数字技术在政治、经济、文化、社会等多个重要领域得到了广泛应用，正在重构政府、市场和社会三者之间的关系，引发了深刻变革。目前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，传统的政府治理模式已经难以满足多元化的公众需求和社会经济发展的需要，推动政府治理数字化转型，提升政府数字化治理能力，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的关键举措。习近平总书记曾多次指出，互联网是我们面临的“最大变量”，谁掌握了互联网，谁就把握住了时代主动权。近年来，我国数字政府发展战略不断健全完善。2019年10月，党的十九届四中全会首次正式提出推进数字政府建设的要求。2022年4月，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第二十五次会议时强调要将数字技术广泛应用于政府管理服务，构建数字化、智能化的政府运行新模式。2022年6月，国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，强调要坚持以人民为中心的价值导向，以党的全面领导为根本遵循，以安全可控为先决条件，以改革引领为行动指南，以数据赋能为发展动力，以整体协同为实践路径。

数字政府治理是我国公共管理学研究的前沿领域。从已有研究看，数字政府治理具有以下特征：基于社会形态演变进程的考察，信息社会下数字政府治理以数据融通和提供智慧服务为主，应在提高政府工作效率的同时改善公众服务体验。在技术层面，数字政府治理基于数字技术以更有效率的方式分配信息；在组织层面，数字政府是基于数字基础设施的赋能、协同与重构。从纵向治理逻辑来看，基于政府内部结构和外部关系变化，数字政府治理通过技术赋能和技术赋权双重机制，使整体政府、开放政府、回应政府、智慧政府、濡化政府融于一体。基于新发展理念，数字政府治理以信息技术为支撑，以应用场景为牵引，以数据治理为关键，在经济、社会、生态等领域提升治理能力。

综上所述，学界关于数字政府治理的研究大多从宏观视角展开，虽然对于数字政府治理蕴含的公共价值关注相对较少，但也为进一步的研究提供了有益的借鉴。因此，基于数字政府治理蕴含的公共价值及其在现实运行中面临的挑战进行研究，成为数字政府治理优化的重要内容。

数字政府治理蕴含的公共价值

公共价值的创造是政府存在的核心目的。穆尔在《创造公共价值：政府战略管理》中首次将公共价值界定为公民对政府和公共服务的集体期望。由于公共价值所具有的抽象性，目前学界仍未形成一个统一的定义。但综合各家观点来看，学者们普遍认为：公共价值是公民对政府期望、需求和偏好的反映，政府应当重视并尽最大的努力使其得到实现。作为数字化时代下应运而生的一种新的政府治理模式，数字政府治理在创造公共价值方面具有得天独厚的优势。结合数字政府治理实践，从产生起源、主体参与、技术嵌入、职能定位四个维度来看，数字政府治理蕴含以下几方面公共价值。

产生起源：应对棘手性公共问题

所谓棘手问题，是指在公共行政外部环境发生深刻变化的背景下，公共事务管理过程中产生的难以被清晰定义、明确归因和缺乏明确的解决方案的问题，这些问题往往具有复杂性与不确定性等特征。穆尔认为，公共组织所处的环境并非是稳定、和谐的，而是充满政治冲突与技术变革的，公共领域中存在的复杂性与不确定性“棘手问题”是公共价值理论产生的起源。不同的生产关系及其运行方式形成不同的社会治理模式，从农业社会到工业社会，再到信息社会，社会复杂度与不确定性逐渐增加。随着互联网和大数据的普及与应用，我国社会进入数字化时代，我们正处于一个日新月异的社会环境，面临新的生活方式，不论是社会复杂性还是演进速度较农业社会和工业社会都有了显著提升，公共行政实践中产生的棘手问题普遍存在，传统科层制结构下层级分明、功能分割、专业分工的政府形态在棘手问题面前暴露出的弊端越来越多，数字技术的应用成为政府解决问题新的依托，数字政府治理应运而生。因此，从起源来看，数字政府治理和公共价值的产生都是为了应对棘手性公共问题，都是为了追求“善治”。

主体参与：对集体偏好的关注

公共价值体现为一种为公的价值，反映公民的集体偏好，而非个体偏好的简单加总。公民是公共价值的最终决定者，对公共价值的实现发挥了重要作用，公民意愿的实现和公民权利的表达是公共价值的核心。因此，公共价值的实现不仅仅是政府的责任，而且是一个政府与公民等利益相关者多方参与互动的沟通过程，由政府、公民等多元参与主体共同决定。多元主体协同共治是数字政府治理的过程性价值。从过程上看，数字政府治理依托大数据、人工智能等技术，以构建数字化政府治理体系为目标，极大地促进了企业、公共组织、公民个人等多元主体共同参与公共事务的主动性与积极性。多元治理主体权责明晰、行动有序且目标统一，不存在各自的利益考量，也并非各自为政，而是关注基于民主协商的集体性偏好表达。因此，从参与主体来看，数字政府治理下多元主体的协同共治体现了政府对集体偏好的关注。

技术嵌入：民主与效率的统一

公共价值重新审视了民主与效率的关系，认为民主与效率并非不可调和、非此即彼的关系，而是能够合作兼容的。无论是主体合作、利益分配，还是精简流程、效率提升，都需要民主价值发挥其缓冲和协调的作用，实现民主与效率的兼得。数字政府治理通过数字工具和数字平台的科学嵌入，突破了时间、地点和形式限制，使得不同空间的利益主体能够在数字平台上就关注的同一公共问题平等、直接发表意见，主体参与更为广泛，议题讨论更加丰富、协商对话更加平等，协商民主的实现也因为数字技术的嵌入表现出更大的开放性和覆盖力。在保障民主的同时，效率同样是数字政府治理的重要价值。和传统治理模式相比，数字治理具有天然的效率优势，通过互联网、云计算、大数据等信息技术的嵌入与运用，便捷、高效的公共服务以及精简优化的治理流程能够最大限度降低政府行政成本，提高服务产生和投入的比率，提升政府治理效益。因此，从技术嵌入来看，便捷高效的数字技术嵌入使得数字政府治理实现了民主与效率的兼得。

职能定位：政府对需求的回应性

政府回应性是数字政府治理公共价值的落脚点。公共价值强调政府的责任履行与需求回应，认为政府的主要职能定位就是按照公众的意愿提供公共物品和服务，以回应公民的偏好与社会治理的需要，提升公众幸福感与满足感，增进整体社会福祉。从长远来看，在信息技术与大数据面临潜在安全风险的情况下，最终决定数字治理有效性的不是信息技术的成熟度与先进性，而是建立在技术应用和工具革新之上的政府回应力。数字政府治理积极运用先进的数字技术与数据思维，形成包括公众反馈、需求整合、渠道搭建、政府回应、政策输出等核心环节在内的“诉求—回应”持续运转过程，进而实现政府对于公民需求回应的显著提升。信息技术的应用与数字平台的搭建促进了政府职能从管理到需求回应的转变。只有具有回应性的政府，才能够吸引各主体与政府合作，接受政府行为，提供稳定可预期的公共服务，群众才愿意相信政府，才愿意成为政府行为的参与者、支持者和推动者。因此，从职能定位来看，政府对公民需求的回应是数字政府治理公共价值的落脚点。

数字政府治理面临的挑战

数字技术的应用显著提升了政府服务水平，但同时也增加了政府治理的复杂性和不确定性，暴露出诸多问题。因此，积极推进数字政府治理必须准确把握其在实践过程中面临的挑战。

主体价值共识仍需凝聚

一是政府“管理”与“需求”价值导向错位。在以权责明确、条块分割、职能分工为特征的传统科层制政府体制长期影响下，政府治理更加关注政府管理需求的满足以及管理效率提升，政府治理所呈现的管理导向根深蒂固。而数字政府治理以协同化、智能化、数据化的云平台为支撑，根本目的在于更好地为人民服务，不断增强人民群众的获得感，需求导向的治理模式逐渐成为大势所趋，但目前一体化的服务模式仍未完全打破传统观念桎梏，导致数字政府治理的“需求导向”与根深蒂固的“管理导向”产生价值错位，造成公众信息与服务获取“碎片化”。

二是公众需求表达程度有限。数字政府治理公共价值实现的前提是公众利益诉求与服务需求的完整、高效表达，而目前公众需求表达仍然难以满足价值实现的需要。一方面，公众需求表达能力与意愿较低。部分公民文化水平较低，其对政策的理解力、需求的表达力较弱，认为政府治理是政府的分内之事，更加关注服务效果，缺乏主体参与意识，难以有效表达个性化利益诉求。另一方面，政务服务云平台目前并未形成多样且有效的双向沟通表达渠道，尤其是对于中老年群体的信息获取与表达收效甚微，存在“适老化”难题。

信息化法治建设滞后

近年来，国家加大对网络信息安全的保护和网络生态的治理，相继出台了《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等相关法律，并重新修订了《网络安全审查办法》，但总体来看，我国信息化法治建设尚未实现从被动适应到主动回应社会需求的转变，仍然滞后于数字政府治理发展的实际需求，且各法律规范之间并不存在紧密联系，对于数字政府治理行为的规定也较为分散，尚未形成一个包括基础设施建设、数据开发利用、数字服务应用在内的成熟法律体系。此外，从内容上看，部分法律规定太笼统抽象，可操作性与可执行性仍然较低。

层级化组织结构影响技术嵌入

政府数字化转型是个全面系统的过程，涉及政府的组织架构、运行机制等全方位的变革。政府组织变革不到位很大程度上制约着数字政府治理的发展。在传统科层制政府体制的影响下，层级化组织结构仍然存在难以破除的部门壁垒。在部门本位主义的驱使下，技术嵌入政府业务服务出现了部门之间“不共享”“弱共享”的协同性障碍，部门之间的线上协同仍然会存在“信息孤岛”和“数据烟囱”。因此，技术嵌入仅有限提高了组织之间的协同性，并没有完全突破既有的科层组织结构。不仅如此，政府职能部门一方面要遵循上级部门关于协同合作的要求，但另一方面又认为部门协同会在一定程度上削弱所拥有权力，并暴露日常工作中可能出现的短板与失误，使得部门招致相应的处罚与问责，这也在一定程度上降低了政府相关部门的协作积极性。

行政人员数字素养有待提升

一是人员选拔与考核缺乏统一标准。目前我国尚未出台全国性或地区性的行政人员数字素养标准和要求，这使得行政人员数字治理能力和绩效的考核评估在很大程度上受到限制。与此同时，不同地区、不同部门在选拔数字技术型人才的时候往往存在较大的主观随意性，常常会从个人利益或者部门短期利益出发，掩盖了真实的人才需求，以致选拔出来的部分行政人员依旧存在数字素养水平低下的问题，难以适应政府内部管理和具体业务的数字化转型要求。

二是激励不足导致人才吸引力受限。一方面，数字政府建设急需兼具数字素养与管理能力的复合型人才，但目前数字化人才晋升机制尚不完善、晋升通道尚不清晰，难以对数字政府治理所需的复合型人才产生较大的吸引力。另一方面，我国现行公务员薪酬激励与调整机制较为固化滞后，高端技术型人才薪酬待遇整体偏低，原有的薪酬增减机制已经难以对高端技术型人才发挥强大的激励作用。

数字政府治理的优化路径

针对以上数字政府治理过程中面临的挑战，可以从价值导向、法律保障、部门协同、人才建设等方面进行优化，以便数字政府治理顺利运行并发挥其应有的功效。

以公共价值共创为导向

一是贯彻以人为本的服务理念。思想是行动的指南，价值认同与思想共识是数字政府治理实现公民需求的基础与前提。数字政府治理必须坚持以人为本的价值导向，以公民需求为核心，以公共价值最大化为目标，使得政府行使权力的目的从管理向为公众提供更好的服务转变。

二是提升公民需求表达意识。政府可通过新媒体平台进行宣传教育，用公共价值观引领社会思潮、凝聚社会共识，鼓励公民在公共事务中承担相应义务，履行责任，积极、主动地表达自身利益诉求，鼓励公民如实反馈办事体验与意见，在监督改革的过程中培养责任意识，使公共价值创造内化于心、外化于行。

三是拓宽公民需求表达渠道。政府不仅要畅通听证会、民意调查、座谈会等传统公民需求表达渠道，还要充分运用抖音、微博、微信公众号等灵活多样的新型数字化表达渠道，并利用大数据手段对公民需求进行收集评估，及时高效地掌握公民需求的变化。

健全相关法律制度体系

一是制定《数字政府治理法》作为数字政府治理的基本法，并以配套实施条例作为补充。数字政府治理需要有法可依，针对目前我国相关领域法律制度供给不足的问题，可制定《数字政府治理法》为数字政府治理提供针对性指导与规范。《数字政府治理法》应对数字政府治理的目的、原则、标准、总体规划等做出明确阐释，并对数字政府运行的基础建设、数字政府服务的提供和使用、数据的开放共享、个人信息的安全保护等提出详细具体的要求。配套实施条例则应当对数字政府治理实践中更为细致的行政服务范围、时限、电子文件的保管等问题做出明确规定。

二是强化法律制度的创新性与灵活性，及时对法律制度做出更新修改，以回应数字政府治理的现实需求。应用场景的扩展以及更新速度的加快使数字政府治理不断暴露出新的问题与挑战，因此，针对现行法律制度中与数字政府治理实践产生矛盾之处，应以必要、合理、合法为原则，吸收公众的合理建议，做出必要的修改和完善，并尽可能缩短时间以回应现实迫切的需求。

完善政府部门协同治理机制

一方面，实现政府部门协同治理应当以职能为纽带，以提高跨部门业务协同与信息共享为核心，打破部门壁垒，进一步明确各部门在业务协同中的权责归属，构建条块衔接、权责一致的部门协同治理模式，推进一体化的基础设施建设，运用信息技术和工具革新调整完善各部门协同的渠道与方式，使各部门围绕公众需求发挥职能优势，建立精简高效的政府，最大程度实现数字治理的统筹协调，防止出现政出多门的现象。

另一方面，强化各部门协同的积极性。一是健全容错纠错机制和绩效考核体系。数字技术的应用与多部门的协同合作均提高了数字政府业务办理的复杂性与困难度，各部门协同合作过程中出现失误的可能性较大，健全容错纠错机制，将部门协同中因缺乏经验、先行先试而出现的失误与明知故犯的违纪违法行为区分开来，能够有效提升各协同主体的积极性和创造性。同时将政府部门数字业务协同成效纳入政府部门及领导干部的绩效考核体系中，以此来激发各协同主体的主动性；二是增强部门间的信任关系。通过安全的技术供给以及结对合作模式，提升技术嵌入与部门业务协同的匹配性，消除部门业务协同中信息数据共享的安全隐患。

加强数字人才队伍建设

一是通过激励手段广纳英才。针对数字政府治理急需的高层次人才，可设立特殊的晋升机制与渠道，加大薪酬激励力度，通过项目分红、人才补贴与奖金等灵活多样的激励手段，将提升数字素养与评优评先、奖金分配制度挂钩，招纳同时具备技术应用和管理能力的复合型人才参与数字政府治理。同时，分级分类开展数字素养实践评比，树立数字化建设典型，表彰数字化工作优秀人才，营造良好的数字化学习氛围。

二是优化招录机制与渠道。数字技术与计算机科学、信息管理等学科有着更为密切的关联，可积极与大学、研究机构合作，扩大计算机、人工智能、大数据等数字人才培养规模，针对岗位需求适当提高理工科特别是信息化专业人才的录取比例，放宽人才招录的专业限制。

三是强化人员数字化技能培训。将数字能力提升纳入人员日常培训板块，针对行政人员工作任务重、时间琐碎等工作特点，通过线上网课与实训平台相结合的培训手段传递数字知识，并通过考核、竞赛等形式加以巩固。同时通过论坛、会议、竞赛等方式加强与国内外高端数字型人才的交流合作，及时研判信息技术发展形势，把握数字化治理前沿动态。

结语

数字政府治理是数字化时代下加快政府职能转变与升级，有效提升政府治理效率、提高政府治理能力的新型政府治理模式，既是加快建设数字中国的必然要求，也是实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化的有力抓手与题中应有之义。随着我国数字政府治理能力的稳步提升，作为数字化时代下应运而生的一种新型政府治理模式，数字政府治理在创造公共价值方面具有得天独厚的优势。数字技术的嵌入为政府治理带来效率和便利的同时，其带来的诸多风险与挑战也不容忽视，必须准确把握数字政府治理实践中面临的困境，探索针对性的优化路径，在国家发展战略的指导下牢牢抓住历史机遇，加快推进国家治理体系和治理能力现代化的步伐。（来源：《国家治理》2024年1月下）