风险叠加背景下我国粮食安全面临的挑战及对策

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通过深入实施粮食安全战略，我国的粮食安全得到了有效保障。然而，我国的粮食安全基础仍不稳固，粮食安全供给所面临的国内外环境日趋复杂多变，粮食安全形势依然严峻。特别是自2022年以来，地缘冲突持续加剧、厄尔尼诺等极端气候频发、粮食贸易保护主义日益抬头、国际投机资本炒作粮价趋势越发明显，全球粮食生产、贸易遭遇自2008年以来最猛烈的冲击。随着2023年7月17日黑海粮食协议到期失效，加上乌克兰在黑海和多瑙河沿岸的粮食仓库、港口基础设施遭到破坏，印度、俄罗斯等世界粮食出口大国紧急宣布实施粮食出口限制政策，致使全球粮价恐慌性上涨，对世界及我国的粮食安全构成了较大威胁。中国是全球最大的农产品，特别是粮食的进口国和消费国，在国际粮食市场动荡加剧的背景下，分析及研判我国粮食市场所受的冲击和影响，对于确保我国的粮食安全具有较大的现实意义。本文分析了当前世界粮食安全面临的主要风险及其形势，研判了多重风险叠加对我国粮食安全的冲击，并提出了相应的政策建议，以期为保障我国粮食市场稳定和安全提供决策参考。

一

世界粮食安全面临的主要风险挑战

                               
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当前，世界百年未有之大变局加速演进，地缘冲突、贸易保护、极端天气等传统与非传统因素交织，全球粮食产业链供应链的稳定性正面临前所未有的挑战。期间，跨国粮商全产业链垄断全球大豆、玉米等粮食供应，对国际粮食市场动荡起到了推波助澜的作用，世界粮食安全形势异常严峻。
（一）地缘冲突持续加剧，全球粮食供应链不稳定性显著增强
以俄乌冲突为代表的地缘冲突是诱发粮食国际供应链安全风险的主要因素。俄乌冲突爆发以后，两大“粮仓”的粮食生产和出口遭受重创，导致全球粮食供应链反复中断，国际市场粮食供应趋紧，粮食价格急剧上涨。俄罗斯于2023年7月17日向土耳其、乌克兰和联合国宣布黑海粮食协议到期失效，不再延长，此举直接切断了乌克兰粮食出口的海运通道，全球粮食供应受到较大影响。国际货币基金组织（IMF）的研究表明，黑海粮食协议不再执行将导致全球粮食价格上涨10%～15%。
（二）粮食贸易保护主义盛行，直接推高全球粮价
俄乌冲突爆发以来，伴随着能源和化肥等农业生产资料价格的上涨，粮食贸易保护主义大有席卷全球之势。为保障本国粮食安全，粮食出口国单方面采取限制性出口贸易政策，导致全球粮食价格波动。国际食物政策研究所（IFPRI）的食品和肥料出口限制跟踪系统显示，受俄乌冲突影响，2022年共有32个国家实施了包括出口许可要求、出口税、关税、出口禁令等在内的77项食物出口限制措施。
黑海粮食协议到期后，印度政府于2023年7月20日宣布从当日起至2024年禁止除蒸谷米和印度香米外的大米出口；在2023年7月28日又宣布至11月30日前禁止出口主要用于生产饲料的去油米糠产品；在2023年8月25日再宣布至2024年3月31日前对蒸谷米出口征收20%的关税。印度的这一系列出口限制措施直接影响大约500万吨的大米出口，导致全球大米市场出现严重的供需缺口，直接推动国际大米价格大幅上涨。
（三）厄尔尼诺现象下极端天气频发，威胁世界粮食生产
近年来，极端气候事件频发、高发，成为直接威胁全球农业生产、贸易的一大不确定性风险。
其中，厄尔尼诺现象作为“地球气候系统的主要驱动因素”，不仅会导致澳大利亚、印度尼西亚和南亚部分地区出现极端干旱，还将造成南美洲南部、美国南部、非洲之角和中亚部分地区出现极端降雨，加剧台风形成，给世界粮食安全带来严重威胁。
（四）四大粮商全产业链控制全球粮食市场，投机炒作粮价趋势越发明显
随着“粮食金融化”现象愈发突出，投机炒作粮价逐渐成为国际投机资本牟取暴利的重要手段。多年来，四大粮商等国际寡头通过炒作粮食安全问题、渲染粮食供应紧张局势，助推了粮食贸易保护主义的盛行，导致全球粮食出口限制措施频出，进一步推高全球粮食期货价格，跨国粮商则利用全球粮价上涨时机赚取巨额利润。

二

多重风险叠加对中国粮食安全的影响

                               
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（一）国际粮食价格传导风险增加，我国粮食进口成本上涨
现阶段，我国粮食供给结构性矛盾突出，饲料粮供需缺口非常大。俄乌冲突的不断升级，叠加澳大利亚和东南亚部分国家遭遇严重干旱引致的小麦、大米等粮食减产，国际粮食价格一直处于高位运行态势。同时，世界化肥、原油等农资价格的上涨也增加了主产粮国粮食的生产成本，抬高了我国粮食尤其是饲料粮的进口成本。
（二）我国粮食进口供应链受到冲击，进口格局发生调整
加入WTO以来，我国粮食进口规模持续扩大。我国农产品进口来源高度集中对我国的粮食安全构成潜在的威胁，一旦遭遇突发事件，我国粮食国际供应链就会受到较大冲击，甚至存在断链的可能性。随着黑海粮食协议搁浅和印度等粮食出口大国实施新一轮粮食出口禁令，我国粮食进口格局已发生变化。
（三）跨国粮商操控全球粮食价格，影响我国粮食国际供应链稳定
近几年粮食市场动荡过程中，跨国粮商的恶意炒作和渲染，一方面导致粮食出口国担忧出现粮食危机而采取贸易保护措施，一方面使粮食进口国加大粮食进口以增加战略储备，由此造成全球粮食供应紧张局势并推动国际粮价高涨。
我国粮食和重要农产品进口贸易渠道高度集中于少数几家大型跨国粮商，极易被国际跨国粮商“卡脖子”，面临极大的国际供应链断链风险。

三

保障我国粮食市场稳定和安全的政策建议

                               
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开放视角下，充分利用“两个市场、两种资源”是我国农业发展和保障粮食安全的必然选择，然而，多重风险叠加的国际粮食市场动荡环境给我国粮食安全带来一系列风险和挑战。为保障我国粮食市场稳定和安全，既要立足国内粮食尤其是饲料粮的稳产、减损与保供，也要高度警惕多重风险加剧背景下我国粮食国际供应链所面临的出口限制、运输中断、价格暴涨暴跌等不稳定性风险，进一步完善我国粮食国际供应链风险防范机制和农产品期货交易市场建设，制定能够进行相机调整的国际供应链政策，增强粮食国际供应链韧性。
（一）优化饲料粮生产结构，不断提升饲料粮供给保障能力
现阶段，我国的粮食安全问题突出表现为饲料粮有效供给不足，对国际粮食市场的大豆、玉米、大麦等饲料用途的产品进口依赖过大，亟需强化饲料粮的生产供给，优化饲料粮生产结构。

01

加大对大豆、玉米高产品种选育研发力度。

与美国相比，我国饲料粮的增产空间仍较大。2021年美国玉米、大豆的平均亩产分别达到721公斤、231公斤，比我国亩产分别高出292公斤、101公斤。因此，应适时推广大豆基因编辑育种，探索高油、耐旱、抗病虫害等改良基因大豆、玉米的推广种植，提高国产饲料粮的竞争力。

02

因地制宜加大对盐碱地的开发力度。

从饲料粮种植来看，应加强适宜盐碱地种植的大豆、苜蓿、藜麦等饲料作物新品种的筛选培育，进一步分区域优化耐盐、耐碱饲料作物的种植结构，推动盐碱地饲料作物生产数智化发展。

03

在增加玉米和大豆种植面积的同时，扩大饲料粮替代作物的种植。

北方可利用撂荒地扩大苜蓿等饲料作物的种植，南方则利用撂荒地、边际地扩大木薯种植。通过加大对饲料粮替代作物的财政支持力度，着力加强木薯、苜蓿等替代饲料的科技支撑，加快对适宜山地、丘陵种植的小型化、精细化机械装备的研发和推广应用。
（二）降低粮食产后损失率，建立食物全产业链风险监测体系
在粮食不安全风险加剧的背景下，杜绝食物浪费和减少粮食产后损失，是增加粮食供应、提高粮食安全指数的重要手段。
一是制订与完善主要粮食作物尤其是饲料粮的机收减损技术指导规范，鼓励新型农业经营主体、粮食企业、粮食产后服务中心等机构为农户提供科学的收获、储粮、烘干等培训和服务，加强集粮食生产、收获、储存、运输、加工等环节的科技装备支撑；
二是贯彻落实《中华人民共和国反食品浪费法》《粮食节约行动方案》等法律法规，协调多部门加强对民众食物浪费行为的约束，坚决遏制餐饮消费环节的食物浪费，宣传普及《中国居民膳食指南》食物“金字塔”，倡导居民食物营养消费理念，引导居民形成科学健康的膳食结构；
三是建立食物全产业链的宏观调控、风险监测和应急预案体系，密切关注部分国家和地区因恐慌而出台的一系列生产、贸易政策，加强国内外农产品供需形势监测和价格异动预警，进一步提高对自然灾害的预警能力与食物供应链的应急管理能力。

（三）积极参与全球粮食安全治理，推动中国粮企布局全球粮食产业链供应链
自2007年起，随着“农业走出去”战略的推进，众多粮食企业赴澳大利亚、东盟等国投资农业，涉及土地购租与粮食生产经营。然而，多年的贸易与投资实践后，部分发达国家对我国粮食企业在海外的投资表现出较重的防范心理，担忧中国投资会掠夺其农业资源，这无疑加大了我国粮食企业在海外的经营风险。
一是在全球粮食安全倡议框架内，积极开展农产品贸易磋商，呼吁禁止滥用粮食出口贸易限制政策，倡导将保障全球农产品运输通道畅通作为保障粮食安全、维护基本人权的重要手段；
二是加大力度培育大型跨国民营粮食企业，鼓励粮企、储备商、运输企业抱团出海，不仅在对方国家建设粮食生产基地，而且要在对方国家的港口、码头、仓储、运输等环节拥有一定的经营能力，以保障粮食安全运回；
三是积极参与全球粮食安全治理，联合国际社会加强对跨国粮农企业的治理和监管水平，以保障全球粮食安全为目标，与国际组织共同防范跨国粮商对粮食全球供应链和市场的垄断和控制，特别是防范跨国粮商在期货市场上的恶意炒作。
（四）完善农产品期货交易市场建设，加大期货市场风险防范力度
随着我国农产品市场开放程度的不断提高，国际粮食价格波动的冲击已更为显著地传导至国内市场。近年来，跨国粮商利用期货市场的金融杠杆进行炒作，导致国际粮食价格创纪录上涨，国内粮食价格也面临大幅上涨压力，不利于我国疫情后经济的调整和稳定增长。
一是在持续加大稳粮保供政策支持力度的基础上，加大对国际粮价和全球粮食生产形势的监测预警，适当增加粮食储备，防止国际高粮价对国内粮食市场的冲击；
二是加快数字技术在粮食市场的应用，有效利用区块链、大数据等数字技术加强对期货市场的风险管理，提升农产品期货市场的综合风控能力，强化对农产品期货交易的监管水平和跨境资本流动的监测预警；
三是加强对期货交易知识的培训，针对参与期货市场的交易主体，加强国家安全、金融安全教育，加强金融市场交易知识和技能的培训，提高交易主体期货风险防控能力。

文章摘编自《风险叠加背景下我国粮食安全面临的挑战及对策》，作者：谭砚文，杨世龙。原文载于华南农业大学学报（社会科学版）2024年第2期【农业可持续发展】栏目，有删节。