中国农村金融体制变迁 70 年

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孙同全 冯兴元 张玉环 董翀（中国社会科学院农村发展研究所）

    建国70年来，中国农村金融体制经历了从建立到改革和发展的巨大历史变革。建国初期，为适应尽快恢复经济、发展生产的战略目标，中国建立了以国有银行为主、信用合作和民间借贷为辅的农村金融体制。随着社会主义改造完成和公有制体制的建立，中国农村金融体制逐渐转为国有银行一体化的计划体制。改革开放后，农村金融体制经历了改革与发展两个方面的变革：一是改革，即对已有的农村金融机构进行改革，为存量改革；二是发展，即建立和发展新的农村金融机构，属于增量发展。沿着这两条主线，中国农村金融体制在改革中发展，在发展中改革，且不同时期各有侧重。
    总体来看，中国农村金融体制的发展以改革开放为分水岭 ,可分为两大阶段。改革开放之前，中国农村金融体制初步建立，其变化可分为两个次阶段：一是建国之初以国家银行为主、农村信用合作组织为辅，允许民间金融发展的阶段；二是国家银行一体化的阶段。改革开放之后，中国农村金融体制进入改革和发展阶段，其变革可分为四个次阶段：一是专业银行体制主导阶段；二是银行商业化改革阶段；三是农村金融市场开放阶段；四是农村普惠金融建设阶段。其中前两个阶段的主要内容是对既有农村金融机构进行的存量改革，第三个阶段的主要内容是增加新型农村金融机构和小额贷款公司等非存款类金融服务主体的增量发展，第四阶段主要是推动获得金融服务机会均等化的普惠金融体系建设。
    下文分为六个部分。由于改革开放前两次阶段的农村金融体制变革紧密交织，本文将其放在同一个部分进行回顾与分析。其后的四个部分分别回顾和分析改革开放后农村金融体制的变迁。最后部分对中国未来农村金融体制的变革趋势进行简要展望。
  农村金融体系初建与国家银行体制形成
（一）建设战略与目标
    改革开放前，中国农村金融体制可划分为两个阶段。一是建国初期至社会主义改造完成之前，二是计划经济体制建立之后。在第一个阶段，国家刚刚经历过长期战乱，农村需要尽快恢复农业生产，解决农村地区资金供给问题成为新政府的当务之急。但是，由于解放初期人民政府规定解放前农民及其他劳动人民所欠地主债务一律废除，同时大力推进减租减息和土地改革，农村私人借贷一度出现停滞，导致农村资金供给严重不足。为此，各级政府一方面积极倡导民间自由借贷，另一方面增加国家农贷（陈锡文等，2009）。1953年，中国开始实施以优先发展重工业为战略的第一个五年计划，资金紧张，而农业剩余又是国家工业发展资金积累的主要来源，不可能拿出太多资金支持农业生产。因此，国家在发放农贷的同时，特别强调发动和利用社会资本，尽量利用农村私人借贷，推动各种形式的农村信用合作发展（陈锡文等，2009）。同时，建设国家银行的农村服务网络，并推动建立农村信用合作组织。所以，这个时期形成了以国家银行为主体，鼓励信用合作社发展，以民间借贷为补充的战略目标和指导思想。
    在第二阶段，社会主义改造基本完成之后，中国逐步进入计划经济体制，农村开始集体化，与此相适应，农信社与国家银行逐渐一体化，民间自由借贷被抑制，形成了单一的农村金融体制。
（二）建设与发展状况
    1.中国农业银行的建立与撤销
    1951年，农业合作银行（以下简称“农合行”）成立，作为人总行的专业银行之一，其主要任务是依照国家预算，执行农业水利林垦合作社的企业机关的投资拨款，依照信贷计划办理农牧水利林垦合作社等长期贷款，编订农业合作短期信贷计划并开展信贷工作，组织领导农村金融工作即领导信用合作社工作（徐唐龄，1996）。当时农合银行只成立了总行，对外挂农合行的牌子，对内挂人总行农村金融管理局的牌子，采取“一个机构两块牌子”的做法，未设分支机构（石丹林，1992）。农合行成立后基本没有展开农业财政拨款和长期贷款业务，基层农村金融业务仍由各级人民银行管理，农合行与各级农村金融部门没有直接隶属关系，未能发挥应有作用，于 1952年被撤销，农村金融工作由人总行的农村金融管理局负责（陈锡文等，2009）。
    1955年3月，中国农业银行（以下简称“农行”）成立，其主要任务是办理财政支农拨款和农业长期贷款及短期贷款，贷款对象主要是生产合作组织和个体农民，贷款用途限于农业生产，其他农村金融业务仍由人民银行办理。1957年 4月，国务院决定将农行再次并入中国人民银行（石丹林，1992）。随后的 1963年和1965年，为配合当时的经济安排，农行又经历了重新设立和再次被并入中国人民银行的变革（伍成基，2000）。
    十年“文革”时期，金融工作受到严重破坏。直到1972年9月，人总行召开全国银行工作会议，单设了农村金融局，使金融工作有了转机，恢复了合理的规章制度（胡海鸥、吴国祥，2001）。
    2.农村信用合作组织的建立与发展
    我国第一批农村信用合作社（以下简称“农信社”）成立于1951年。1951年5月，人总行召开了第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农村信用合作社。这一时期农村试办的信用合作组织主要有信用互助组、供销社附设信用部和信用合作社三种形式。人总行于1951年12月发布了《农村信用合作社章程准则（草案）》《农村信用互助小组公约（草案）》等规章制度，使农村信用合作社的发展有章可循（詹玉荣，1991；《中国农村金融历史资料》编写组，1986）。
    到1957年底，全国多数地区已经发展了农信社，共有88368个（石丹林，1992）。这一时期的农信社，资本金由农民入股，干部由社员选举，通过信贷活动为社员的生产生活服务，基本上保持了合作制的性质，成为农民生活上的参谋助手以及扶持农业生产的重要力量。
    但是，跟农行命运相似，我国农村信用合作组织的发展也历经几次沉浮。1958年底，农信社被作为一个部门归入人民公社，并将农信社与银行营业所合并，称为“信用部”，实行“所社合一”“政社合一”的管理方式，严重影响了农信社的发展（杨喜明等，2013）。1959年 4月，中央将信用社下放给了生产大队，变为“信用分部”（石丹林，1992）。1963年，中央政府总结了此前的经验教训，决定将农信社收归中国人民银行进行全面、彻底的垂直领导（石丹林，1992）；恢复信用社的性质、任务和独立地位，重新赋予农信社在业务方面的自主权。1968至 1972年，农信社实行了“亦工亦农”的混乱经营管理体制，基本上处于名存实亡的状态（杨喜明等，2013）。1974年10月，人总行召开全国农村金融工作座谈会，会议再次赋予农信社系统自主管理权（陈飞等，2009）。1977年11月，国务院颁发《关于整顿和加强银行工作的几项规定》，指出“信用社是集体金融组织，又是国家银行在农村的基层机构……信用社的资金应当纳入国家信贷计划，人员编制应当纳入县集体劳动工资计划，职工待遇应当与人民银行基本一致”。信用社再次成为“官办”机构。
    3.农业保险业务的初步开展
    1950年，中国开始在农村试办保险业务。在1951年的全国金融工作会议上，中央决定广泛开办以牲畜保险为中心的农村保险，并有重点有条件地开办经济作物和农作物收获保险。但由于对农民保险意愿和保险需求不了解，1953年农村保险业务被停办（徐唐龄，1996）。
（三）成效与不足
    改革开放前，尽管中国农村金融体制受政治运动和经济发展思想转变的影响而出现过波折，但新中国在一穷二白的基础上仍建立起了相对齐全的农村金融体系——以国有银行为核心和基础，以农村信用合作社为辅，限制民间借贷。农行与农信社的建立发展，扩大了各项农村金融业务，加快了农村信用合作事业的发展，壮大了农村资金力量，支持了建国初期农业生产的恢复和社会主义建设。
    计划经济体制下建立起来的国家银行一体化的农村金融体系严重抑制了农村内生金融体系的发育和成长，同时正规金融机构又没有充分服务农业农村经济的发展和农民生活的需要。温涛等（2005）认为，我国农村正规金融一开始就是外生的，因为新中国成立后面对“国际政治、军事竞争和严酷的外部经济环境共同形成的压力”，实行了国家赶超战略，不得不“以牺牲经济效率为代价，选择政治上的集权制度、经济上的计划控制、产权上的国家垄断、战略上的重工业化”，以“巩固和发展新兴社会主义政权”。因此，金融“完全成为国家动员经济资源和经济剩余投入重工业 , 尽快建立比较完备的工业体系，以独立对付外来竞争威胁的工具”,而我国农村经济内生出来的非正规金融不是被政府不断正规化，就是不断地被打压。
  专业银行体制建立与农村金融市场初步形成
（一）改革战略与目标
    1978年 12月，中共十一届三中全会在《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》中明确提出“恢复中国农业银行，大力发展农村信贷事业”。1979年 2月，国务院正式发出《关于恢复中国农业银行的通知》，中国农业银行成为以农业为主要服务对象的专业银行。1984年 8月，国务院批准中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，农村信用社作为中国农业银行的基层机构，为乡镇企业投放了大量贷款。农业保险制度也在 1982年开始恢复。
（二）主要改革内容及其措施
    1.恢复与发展中国农业银行
    1979年国务院恢复中国农业银行（以下简称“农行”），将其作为国务院的一个直属机构，由中国人民银行代管，独立行使职责，自主经营业务。其主要任务是统一管理支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用合作社，发展农村金融事业。这样，农行成为服务农业和农村经济的专业银行。1979年3月，农行接管了央行的农村金融业务，按照大力支持农村商品生产的指导方针，信贷对象由以集体经济组织为主逐步调整为以农户为主；1985年农行确立了转变为真正经济实体的改革方案；1988年农行扩大县支行管理权限，完善管理体制，企业化管理不断加强。
    2.推动农村信用合作社自主经营
    根据 1979年国务院《关于恢复中国农业银行的通知》,农村信用合作社（以下简称“农信社”）由农行代管，成为其下设机构。各地在恢复建设农行的同时，也加强了农行对农信社的领导，同时农信社的改革开始启动。
    1984年中央一号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》指出：农信社要进行改革，真正办成群众性的合作金融组织。在“恢复和加强信用合作社组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性，实行独立经营、独立核算、自负盈亏，充分发挥民间借贷的作用……”的思想指导下，农村开始建立县级联社管理体制，这是信用社走向完全自主管理和发展的一个重要标志。
    3.允许发展农村合作基金会
    农村家庭联产承包责任制实行后，农户家庭和乡镇企业成为农村融资需求的主体，融资需求也随着产业多样化而呈现多样化特征。1983年，有的地区开始利用村组集体经济组织的资金成立了农村合作基金会，为本乡或村的经济社会活动提供融资，缓解了农村资金供求矛盾。
    农村合作基金会受到了中央政府的高度重视和大力支持，“一些农村合作经济组织自愿把集体闲置资金集中起来，采用有偿使用的办法，用于支持本乡、本村合作经济组织和农户发展商品生产。这种办法只要不对外吸收存款，只在内部相互融资，应当允许试行”。1991年中共十三届八中全会通过的《关于进一步加强农业和农村工作的决定》强调“继续办好农村合作基金会”。
    4.建立农业保险制度
    1982年，国务院决定恢复农业保险，由中国人民保险公司（以下简称“人保公司”）负责经营。人保公司首先试办农村牲畜保险，后将范围扩展到农作物保险。1986年，新疆兵团农牧业保险公司 (中华联合财产保险股份有限公司的前身 )成立，主要经营新疆建设兵团范围内的农牧业保险业务。
   1987年，中共中央在《把农村改革引向深入》中提出“发展农村社会保障事业，有条件的可试办合作保险”。1991年，中共中央十三届八中全会决定，要“积极发展农村保险事业，扩大险种范围，鼓励农民和集体投保。在各级政府的支持下，建立多层次、相互联系的农村保险专项基金，逐步建立农业灾害补偿制度”。1995年颁布实施的《中华人民共和国保险法》指出，“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。
    为探索有效的农业保险经营模式，农业保险从原来的人保公司独家试办，转变为各级地方政府支持、有关职能部门协作试办。当时出现的农业保险模式，归纳起来主要有八种：（1）地方政府主办，人保公司代办；（2）人保公司和地方政府（财政）联合共保；（3）建立农村统筹保险互助会，在独立核算的基础上，向人保公司分保；（4）在地方政府的支持下，人保公司内部的农业保险部门与地方政府的农业行政部门合作建立农业保险的准专业经营机构（农业保险促进委员会），并与农业技术部门实行共保；（5）采用“一司两制”的做法，在地方政府的支持下，在人保公司内部将农业保险单独立帐、单独核算，建立三级风险基金；（6）实行系统内自保；（7）带有相互保险组织性质的试验；（8）在农业行政部门的支持下成立“渔船船东互助保险协会”，从事专业性渔船和渔民人身保险业务经营。这八种模式中，后三种得到了保留和扩展，前五种维持的时间都不长（李传峰，2012；陈文辉，2014）。
（三）改革的成效与不足
    1.成效
    在专业银行体制时期，中国人民银行不直接向农户提供贷款，只有农信社为农户提供少量贷款。农行恢复成立之后，开始对农村集体经济组织和农户发放贷款，农村信贷的可获得性明显改善。1980年农户贷款比上一年增长57%，此后几乎一直保持年70%以上的增长速度；以 1980年为基期，1980～1993年，农行和农信社各项贷款增加了15.6倍，年均增长率为24.1%，农村社会总产值增加了12.3倍，年均增长率为22.1%，说明农村信贷服务的增长在这一时期与农村经济增长基本同步（陈锡文等，2009）。
    农村合作基金会的发展和支持促进了整个农村经济社会的全面发展，起到了管好用活集体资金、使集体资金保值增值的作用。在中央政策以及地方政府和有关部门的积极推动下，农村合作基金会在全国发展迅速。至1992年底，全国已有 1.74万个乡镇成立了互助基金会，占全国乡镇总数的36.7% ；成立基金会的村（队）有11.25万个，占村总数的15.4%。集资额由 1988年的56.6亿元增加到1992年的164.9亿元（周立，2010）。另外这一阶段，农业保险制度也开始试点，为农业保险市场的发展积累了宝贵的经验。
    2.不足
    尽管专业银行体制时期农村金融改革取得了明显成效，但其不足也是显而易见的。
    第一，作为专业银行，农行兼有商业银行和政策性银行的职能与任务，严重影响了其作为独立企业主体的经营管理。第二，专业银行体制主导下的农村金融体系是围绕城市工商业发展需求建立的金融制度安排。这意味着农村金融供给并非取决于农村金融需求；专业银行的商业化程度较低，涉农贷款常常是根据行政命令和财政划拨投向于政府意属的部门：国有经济组织和集体经济组织往往更易得到贷款，而私人经济组织则难以获得贷款 ,因此农村农业部门的金融供求在总量和结构上都出现了失衡。中国农村金融市场的供不应求成为常态，“资金离农”导致“三农”领域农村缺资金、农业缺投资、农户贷款难的困局长期存在（周立，2010）。第三，虽然农村合作基金会的商业化程度较高，但由于缺乏有效监管，部分地方逐渐出现管理混乱的问题。
    在农业保险方面，人保公司的大部分试验结果不尽如人意。即便农业保险的保险费费率不到 1%，农民仍不愿意投保，农业保险业务多处于亏损状态。
  不同性质金融机构分工协作的农村金融体系逐步形成
（一）改革战略与目标
    1993年12月，《国务院关于金融体制改革的决定》（以下简称1993年《决定》）提出了中国金融体制改革的目标：建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系；建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场体系。在这一方针指导下，1996年8月发布的《国务院关于农村金融体制改革的决定》提出了新一轮农村金融体制改革方案，提出建立和完善以合作金融为基础，商业性金融、政策性金融分工协作的农村金融体系建设目标，强调恢复农信社的合作性质，进一步增强政策性金融的服务功能，充分发挥国有商业银行的主导作用。
    根据这一系列政策方针，农行开始了商业化转制，农信社也从农行独立出来并开启商业化进程，中国农业发展银行和中国邮政储蓄银行先后成立，商业性、政策性与合作性金融机构分工协作的农村金融体系逐步形成。同时，农村合作基金会被取缔。
（二）主要改革内容及其措施
    1.中国农业银行商业化转制与从县域的部分撤离
   （1）中国农业银行商业化转制
    农行重建的初衷是支持农产品生产和销售，其贷款绝大部分投入于粮食局、供销社等国有农业经营机构和乡镇工业企业，其业务一直兼具商业性与政策性。随着专业银行商业化经营需求的不断加强，1993年《决定》提出农行要转变为国有商业银行。1995年《中华人民共和国商业银行法》颁布实施，农行开始逐步探索现代商业银行的运营机制。1996年国务院印发了《关于农村金融体制改革的决定》，农行不再领导和管理农信社，开始了与农信社脱离行政隶属关系的改革。1997年，农行基本完成了作为国家专业银行“一身三任”的历史使命，开始进入了真正向国有商业银行转化的时期。
   （2）中国农业银行收缩县以下机构
    1997年中央金融工作会议确定了“各国有商业银行收缩县（及县以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略，包括农行在内的国有商业银行日渐收缩县及县以下机构。此前，农行的分支机构几乎遍布中国所有的乡镇，网点数量约 5万个，居四大国有银行之首。经过这一轮商业化改革，至2007年，农行在全国有 2.49万个网点，机构数量在十年里减少了一半（苗燕，2007）。
    2.农村信用社的改制
   （1）合作金融体制的恢复与规范
    在此阶段，农信社改革经历了先按照合作制规范，后向合作制和商业化并举的转变。1996年8月，国务院农村金融体制改革部际协调小组发布《农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系实施方案》的通知，正式宣告农信社与农行脱钩。当年9月开始，全国5万多个农信社和2400多个县联社逐步与农行顺利脱钩（中华合作时报，2018）。1997年2月，全国农信社管理体制改革工作会议确定了农信社体制改革的总体要求：按照合作制原则规范农信社，把农信社真正办成合作金融组织。同年，人民银行农村合作金融监督管理局成立，并颁布了《农村信用合作社管理规定》《农村信用合作社县级联社管理规定》《农村信用社章程（范本）》和《农村信用社县级联社章程（范本）》等文件。这一系列法规性文件标志着中国农信社管理体制正式走上了按合作制原则规范、改革和发展的轨道。
   （2）形成自律的组织制度
    1999年11月末，全国首批五省（黑龙江、陕西、四川、浙江、福建）省级信用合作自律管理组织试点工作全部完成，试点省份的农信社行业管理职能也逐步移交给行业协会。由此，人民银行实现了与农信社行业管理和监督职责的分离，农信社开始真正走上了自主管理的道路。
   （3）开展商业化改制
    农信社脱离农行时面临严重的经营不善和亏损局面。在这一背景下，中国人民银行逐渐启动了农信社新产权模式改革。在个别农信社作为试点的基础上，2003年国务院下发了《深化农村信用社改革试点方案》，推动浙江、山东等8省市率先开展关于农信社产权制度、管理体系的改革试点，产生了一批以县为单位的统一法人的县农村信用联社（仍为合作制）、农村合作银行（股份合作制）以及农村商业银行（股份制）。农村商业银行的出现标志着中国农信社系统商业化改制的开始。
    3.建立中国农业发展银行
    为提高资源配置效率，实现政策性金融和商业性金融的分离，中国农业发展银行（以下简称农发行）于1994年成立。农发行的业务范围包括：办理粮食、棉花、油料、猪肉、食糖等主要农副产品的国家专项储备贷款；办理粮、棉、油、肉等农副产品的收购贷款及粮油调销、批发贷款；办理承担国家粮、油等产品政策性加工任务企业的贷款和棉麻系统棉花初加工企业的贷款；办理各项扶贫贴息贷款、农业综合开发贷款以及其他财政贴息的农业贷款；办理小型农、林、牧、水利基本建设和技术改造贷款；办理中央和省级政府的财政支农资金的代理拨付，为各级政府设立的粮食风险基金开立专户并代理拨付等业务。
    至2013年，农发行形成了以粮棉油收购信贷为主体，以农业产业化信贷为一翼，以农业农村基础设施建设和生态农业建设中长期信贷为另一翼的“一体两翼”业务发展格局，其现代银行框架初步形成。
    4.建立中国邮政储蓄银行
    建国后，中国成立中央人民政府邮电部，曾开展过邮政储蓄业务 ,但 1953年该业务停止。1986年，邮电部、中国人民银行联合发出《关于印发开办邮政储蓄协议的联合通知》，全面开办邮政储蓄业务，自此邮政储蓄业务正式恢复开办。2004年，银监会下发《邮政储蓄机构业务管理暂行办法》，明确要求邮政储蓄与邮政业务应实行“财务分开和分账经营”。同年，《邮政储蓄机构业务管理暂行办法》实施，邮政金融被纳入银行业管理范围。2005年国务院印发《邮政体制改革方案》，决定成立邮政储蓄银行。2007年中国邮政储蓄银行（以下简称“邮储行”）正式挂牌成立。
    5.取缔农村合作基金会
    农村合作基金会本是农村社区内的资金互助组织，只限于入股的集体和个人使用。政府本也计划将其发展成为农村合作金融组织。但是有些基金会突破了这些规定，以招股的名义高息大量吸收居民存款，入股人不参与管理，不承担风险，且受到严重的行政控制和干预，管理混乱，亏损问题和资金挪用问题较为严重，尤其是乡镇企业和政府贷款成为不良贷款的主要部分。
    1999年《国务院办公厅转发整顿农村合作基金会工作小组清理整顿农村合作基金会工作方案的通知》要求，在全国范围内统一取缔农村合作基金会。到 2000年底，全国范围内的农村合作基金会均被关闭。
    6.改革农业保险制度
    2002年修订、2003年实施的《中华人民共和国农业法》提出，“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织，鼓励商业性保险公司开展农业保险业务。农业保险实行自愿原则，任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险”。之后不久，中国保险业监督管理委员会（以下简称“保监会”）牵头出台了《建立农业保险制度的初步方案》，确立了“政策扶持、商业运作”的农业保险制度。2005年中央一号文件指出：“扩大农业政策性保险的试点范围，鼓励商业性保险机构开展农业保险业务”。
    根据中央的要求，保监会提出发展农业保险的五种模式 ,分别为：与地方政府签订协议 ,由商业保险公司代办农业保险;在经营农业保险基础较好的地区设立专业性农业保险公司;设立农业相互保险公司;在地方财政允许的情况下 ,尝试设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司;引进具有农业保险经营先进技术及管理经验的外资或合资保险公司（李传峰，2012 ；陈文辉，2015）。
（三）改革的成效与不足
    1.成效
    随着农行商业化改制、邮储银行和农发行以及农信社省级自律管理体制的建立，一个商业性、政策性和合作性金融机构分工协作的农村金融体系逐步形成。农村合作基金会的蓬勃发展，充分动员和有效利用了农村集体经济组织和农户的资金，填补了农行和农信社金融供给不足的空白，支持了乡镇企业发展和农民创收致富的融资需要。同时，农业保险业务开始起步。
    2.不足
    第一，中国农业银行改制产生的问题。一是农行营业网点和业务从乡镇撤出，一定程度增加了农业银行向分散中小农户及乡镇企业提供金融服务的成本。二是贷款审批权的上收也影响了分支机构发放农业信贷的积极性。三是使农信社成为农村金融市场的垄断力量。而随着农信社开始商业化改制，其合作金融的性质逐渐在丧失，服务“三农”的力度开始弱化。
    第二，中国农业发展银行及其他机构在服务“三农”方面的配合机制不够完善。一是农发行定位不够精准，与商业和合作金融机构缺乏互补性，存在挤出部分商业和合作金融机构的问题；二是邮政储蓄银行每年从农村吸收大量储蓄，而投放的涉农贷款极为有限。
    第三，农业保险体制建设滞后。农业保险以政策性保险为主，商业保险和合作保险少，存在保障水平低、分散农户投保意愿低、经营成本高、操作难度大、监管不到位等问题。
  农村金融市场进一步开放，现代农村金融体系框架逐步形成
（一）改革战略与目标
    农行和农信社的改制不但没有增加农村金融服务的有效供给，反而导致农村金融服务网点的减少和农村资金的流出，形成农信社在农村金融市场的垄断地位，加剧了农村金融供求矛盾。因此，增加农村金融服务的供给主体，打破农信社垄断局面，对促进农村经济发展具有重要的战略意义。
    2004年中央一号文件指出：“加快改革和创新农村金融体制……积极兴办直接为‘三农’服务的多种所有制的金融组织”。2005年中央一号文件要求：“培育竞争性的农村金融市场，有关部门要抓紧制定农村新办多种所有制金融机构的准入条件和监管办法……有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织”。2006年中央一号文件提出：“在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法。引导农户发展资金互助组织”。
    在这种现实和政策背景下，中国政府进行了农村金融市场的增量改革，即增加新型农村金融机构，包括村镇银行、贷款公司、农村资金互助社和准金融机构小额贷款公司，并支持农民合作组织开展内部资金互助。
（二）主要改革内容及其措施
    1.鼓励建立新型农村金融机构
    2006年12月银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，提出要在农村地区新设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社，以解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题。2007年银监会发布了《村镇银行管理暂行规定》《贷款公司管理暂行规定》《农村资金互助社管理暂行规定》：村镇银行是指经由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构；贷款公司是由境内商业银行或农村合作银行在农村地区设立的专门为县域农民、农业和农村经济发展提供贷款服务的非银行业金融机构，是发起银行全额出资的子公司；农村资金互助社是由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。
    2.引导发展小额贷款公司
    为引导广泛存在的民间金融走上规范发展道路，促进县域经济发展，2005年人民银行在山西省、四川省、贵州省、陕西省和内蒙古自治区五省（区）各选一个县（区）开始小额贷款公司（以下简称小贷公司）试点。2008年银监会和人民银行共同发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》，扩大了小贷公司试点范围，规定小贷公司由民间资本组建，只贷不存，不能吸收公众存款，并明确地方政府对小贷公司的监管责任。此后，小贷公司在全国范围内迅猛发展。
    3.推动农民资金互助组织发展
    2006年之后，在农村资金互助社之外中国还出现了大量农民自发建立的资金互助组织以及开展内部资金互助的农民专业合作社。农民资金互助的快速发展是在中央政府连续出台相关政策的背景下出现的：2006年中央一号文件提出引导农户发展资金互助组织；2008年党的十七届三中全会进一步确认，允许有条件的农民专业合作社开展信用合作；2010～2017年的中央一号文件相继提出，支持和规范农民专业合作社开展信用合作，并提出落实地方政府监管责任，其中2014年一号文件提出了“坚持社员制、封闭性、不对外吸储放贷、不支付固定回报”的农民资金互助四项原则。
    为提高农户的自我发展和互助合作能力，继而实现贫困农户的能力脱贫并步入发展轨道，2006年国务院扶贫办和财政部印发了《关于开展建立“贫困村村级发展互助资金”试点工作的通知》，在14个省（自治区）启动了“贫困村村级发展互助资金”试点，安排一定数量的财政扶贫资金，在部分实施整村推进的贫困村内建立“互助资金”。同时，村内农户可以以自有资金入股等方式扩大互助资金的规模，村民以借用方式周转使用“互助资金”发展生产。截至2013年底，全国共有 19397个贫困村开展了互助资金试点。
    4.规范农村互联网金融
    2013年后，中国互联网金融快速发展，并逐渐延伸至“三农”领域。在全国范围内，政府对整个互联网金融的管制最初比较空缺和滞后，为互联网金融的出现和发展提供了空间。尽管进入互联网金融时代只有几年之久，中国已经出现了多种“三农”互联网金融模式，具体包括：“电商平台‘三农’互联网金融”“网贷平台+‘三农’”“行社互联网金融化+‘三农’”“众筹+‘三农’”“互联网保险+农业”“互联网理财+‘三农’”“互联网金融+农业供应链”“互联网金融平台+‘三农’支付”等。
    5.开展中国农业银行和中国邮政储蓄银行的股份制改造
    2008年国务院常务会议审议并原则通过《中国农业银行股份制改革总体实施方案》，2009年中国农业银行股份有限公司成立，并于 2010年启动 IPO，分别在上海、香港挂牌上市。邮储行成立后，随着其各省级分行成立， 2009年开始办理公司自营贷款业务，并随后进行整体的股份制改造。2016年，邮储行在香港交易所主板成功上市。
    6.建立农信社系统金融机构的新管理体制与股份化
    2003～2007年农信社改革试点不断扩大，原银监会逐步将农信社系统的部分行业管理职能和风险责任下放到改革试点所在省的政府，建立起以省联社为主体的管理框架。鉴于农村合作银行和农村信用合作社均基本上失去了合作金融性质，银监会于2010年出台了《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，强力推进农信社的商业化和股份化。据原银监会的统计，截至2016年底，中国共有1114家农村商业银行，40家农村合作银行，以及1125家农信社。
    7.进一步完善农业保险体制
    2006年的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》提出建立政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险防范与救助机制，完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系的目标。2007年财政部发布了《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》，2013年又推出了《农业保险条例》。2016年财政部制定了《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》，细化了农业保险的具体管理：一是政府引导。财政部门通过保险费补贴等政策支持，推动农业保险市场化发展，增强农业抗风险能力。二是市场运作。财政投入要与农业保险发展的市场规律相适应，逐步构建市场化的农业生产风险保障体系。三是自主自愿。农户、农业生产经营组织、经办机构、地方财政部门等各方都要坚持自主自愿参与原则，在符合国家规定的基础上，申请中央财政农业保险保险费补贴。四是协同推进。保险费补贴政策要与其他农村金融和支农惠农政策有机结合，财政、农业、林业、保险监管等有关单位积极协同配合，共同做好农业保险工作。
（三）改革的成效与不足
    1.成效
    三种新型农村金融机构和小贷公司的产生与发展及互联网金融对农村的渗透，大大增加了农村金融服务的供给，提高了市场竞争程度，很大程度上改善了农村金融供给紧张局面。同时，农行和邮储银行的股份制改造，以及农信社的商业化改制推动了现代农村金融体系的建立。截至2017年底，全国共组建村镇银行1587家，县市覆盖率达到了67％，其中包括416个国定贫困县和连片特困地区的县市。截至 2015年9月末，中国共有小贷公司8965家，贷款余额9508亿元。
    农民资金互助将农村金融资源留在了农村，为成员农户提供了便利的存款、融资和理财等服务，为农民创业、创收和改善生活，进而推动农村全面发展提供了条件。据不完全统计，截至 2014年3月底，全国开展信用合作的农民合作社有 2159家（赵铁桥，2015）。
   《农业保险条例》的出台与政府财政补贴幅度的增加及范围的扩大推动了中国农业保险市场快速发展。2007～2016年的十年间，全国的农业保险保费总收入从 51.8亿元增长到417.12亿元，承保作物面积从2.3亿亩增加到17.21亿亩；农业保险开办区域覆盖全国所有省份，承保农作物品种211个，基本覆盖农、林、牧、渔各个领域（江帆，2017）；提供农业保险服务的保险机构，从2007年的6家增加到2017的31家，农业保险基层服务网点2.2万个（庹国柱等，2017；刘峰，2016）。
    2.不足
    第一，银行的商业化改造加速了国有大型银行从农村脱离。商业化改造的核心是降低成本、提高效益。农行和邮储银行的股份制改造、农信社的商业化改制都加大了这些金融机构脱离农村金融市场的离心力。
    第二，农村金融经营管理成本高、盈利增长困难的特点使大多数农村金融机构不能踏实地服务农村。例如，全国村镇银行县市覆盖率低于50%的省份有7个，在中西部地区仅有6个；到2016年底全国只有13家贷款公司，营业网点13个，从业人员104人；截至2016年底，全国仅有48家农村资金互助社，从业人员589人（中国人民银行农村金融服务研究课题组，2017）。
    第三，金融监管需要改进和加强。小贷公司的经营原则应主要为“三农”及小微企业提供服务，但由于他们没有金融机构牌照，难以享受到政府对金融机构服务“三农”和小微企业的优惠政策。因而 ,农民资金互助在发展中出现了一些乱象，主要表现为个别农民资金互助转变为非法集资，严重影响了农村经济社会稳定；而面对数量众多、覆盖面广的农民资金互助组织，现有的单一监管体制难以应对。
    第四，农业保险推进艰难，多年来一直在进行制度探索和创新。
  农村普惠金融体系建设
（一）改革战略与目标
    2017年习近平总书记在十九大报告中提出，中国社会的主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。而解决这一矛盾的金融政策措施就是发展普惠金融。2013年11月，中共十八届三中全会就提出了“发展普惠金融”的目标。2015年12月，国务院发布了《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，指出要立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务，让所有市场主体都能分享金融服务，推动大众创业、万众创新，增进社会公平和社会和谐，促进全面建成小康社会。
    中国普惠金融的发展可追溯至改革开放初期的扶贫专项贷款，以及其后开发式扶贫中的扶贫贴息贷款和扶贫小额信贷。中国扶贫开发实践证明，贫困问题的根本解决要靠经济发展，并在发展中使贫困人口得到公平的发展机会，共同分享发展成果。因此，中国在继续推动向贫困群体直接提供信贷服务的同时，要更加着力打造提高社会各阶层的金融服务可获得性和便利性的普惠金融体系。除了开放农村金融市场，引入更多金融服务供给主体外，还应鼓励和支持国有大型银行设立专门扶贫和为“三农”、小微企业服务的金融事业部，同时资本市场、期货市场和保险市场也要为贫困地区的发展创造条件。
（二）主要改革内容及其措施
    1.设立扶贫专项贷款与扶贫贴息贷款
   （1）扶贫专项贷款政策
    专项贷款是改革开放初期为适应金融体制改革和国民经济发展需要由中国人民银行（以下简称人民银行）根据不同地区、不同时期经济发展需要而开办的，其采用优惠利率，用于支持贫困县发展种养殖、农副产品加工、小矿业等投资少、见效快的区域性龙头骨干项目，增强贫困县自力更生、脱贫致富的经济实力，帮助实现解决贫困县群众温饱问题的目标。从 1983 年至 1986年，人民银行先后设立的专项贷款有“发展少数民族地区经济贷款”“老少边穷地区发展经济贷款”“贫困县县办工业贷款”。
   （2）扶贫贴息贷款
    1986年，人民银行与农行共同颁布了《扶持贫困地区专项贴息贷款管理暂行办法》，开始在经国务院确定的重点贫困县发放扶贫贴息贷款，用于发展能尽快解决群众温饱问题的生产项目。扶贫贴息贷款政策沿用至今，是中国最重要、规模最大、持续时间最长的金融扶贫工具。
    扶贫贴息贷款管理体制几经变化，设立之初由农行经营管理，1994年改由农发行，后由于农发行在基层没有营业网点，再次转归农行。2008年国务院扶贫办等四部门出台了《关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制的通知》，决定下放管理权限，扶贫贷款及贴息资金的管理、使用和效益事项统一由地方负责；鼓励商业银行自愿按商业原则参与扶贫贷款工作，公开公平开展竞争；扶贫贴息贷款的发放主体放开至各类商业银行。
    扶贫贴息贷款的信贷资金最初来自人民银行，后来源于农行和人民银行再贷款。2008年放开扶贫贴息贷款经营权之后，信贷资金由承贷机构自行筹集，人民银行提供再贷款。扶贫贴息贷款一直实行优惠利率，并由财政部分贴息。不过 ,扶贫贴息贷款发展过程中，贷款的重点对象和用途经过若干次调整。
    2.推动开展扶贫小额信贷
    “八七扶贫攻坚”时期，扶贫到户是实现扶贫目标的重要战略举措。其中，解决扶贫信贷资金直接到贫困户的问题是重要目标和任务。自1993年开始，中国社会科学院农村发展研究所与许多国内外机构协作，借鉴孟加拉乡村银行的小额信贷扶贫模式，在中国很多地区建立了民间组织形式的小额信贷机构，广泛开展小额信贷扶贫试验，取得了扶贫资金到户、“真扶贫、扶真贫”和高还款率的效果。这些小额信贷模式后被称为“公益性小额信贷”。1998年之后，中国政府采用了公益性小额信贷的扶贫模式，在扶贫办和农信社系统内广泛推广。
    2014年，国务院扶贫办等五部委联合印发了《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》，对符合贷款条件的建档立卡贫困户提供5万元以下、期限3年以内的信用贷款，并用财政扶贫资金对符合条件的贷款户给予全额贴息支持。
    3.鼓励各类金融机构设立扶贫、三农和普惠金融事业部
    2007年第三次全国金融工作会议明确提出农行在“整体改制、商业运作、择机上市”的同时，要面向“三农”提供服务。2008年，按照国务院《农业银行股份制改革总体实施方案》的要求，农行启动实施三农金融事业部改革试点。随后，农行将全国1875个县和128个市辖区的2097个县域支行纳入三农金融事业部管理，有效增强了对“三农”金融服务的能力。
    从2004年开始，中央一号文件连续提出要缓解农村资金外流，引导资金回流农村，并增加涉农信贷投放。2016年，邮储银行成立了三农金融事业部，并在县级成立专门支农的小额贷款队伍。同年，农发行与国开行先后设立了扶贫金融事业部，其中农发行实现了对全国832个国家级贫困县的业务全覆盖。随后在2017年，工、农、中、建、交五大国有控股商业银行均响应号召在总部设立了普惠金融事业部。
    4.出台期货和保险等金融机构的扶贫措施
    2016年人民银行等七部委印发了《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，支持证券、期货、保险等金融机构在贫困地区设立分支机构；鼓励和支持贫困地区符合条件的企业通过主板、创业板、全国中小企业股份转让系统、区域股权交易市场等进行融资，发行企业债券、公司债券、短期融资券、中期票据、项目收益票据、区域集优债券等债务融资工具；支持贫困地区开展特色农产品价格保险，改进和推广小额贷款保证保险，扩大农业保险密度和深度。
    5.加强农村民间金融监管
    民间金融是对正规金融服务的重要补充，是普惠金融天然的组成部分。农村民间金融也称农村非正规金融，一般指未被金融当局监管、也缺乏上述有关政策依据的金融组织或活动。长期以来，农村民间金融组织与活动主要涉及各种个人和单位的民间自由借贷（带息或不带息），民间放贷人，银背（或称钱中），一些合作机构的经济服务部和金融服务部、金融社，小部分村级农村合作基金会，各种合会，私人钱庄，当铺，民间票据贴现，贸易商放款和商业信用等。集资诈骗和“非法吸收公众存款”属于在农村地区最常见的“非法集资”罪。
    首先，政府通过限制利息来规范民间借贷。2015年的最新解释规定，“借贷双方约定的利率未超过年利率 24%，出借人请求借款人按照约定的利率支付利息的，人民法院应予支持。借贷双方约定的利率超过年利率36%，超过部分的利息约定无效。借款人请求出借人返还已支付的超过年利率36%部分的利息的，人民法院应予支持”。这一司法解释放宽了民间借贷的利率上限，迎合了社会上要求放宽这方面限制的呼声。
    其次，对设立金融机构或从事金融业务活动实行严格的审批制。1998年和 2018年先后规定，未经有权机关依法批准，任何单位和个人不得设立从事或主要从事发放贷款业务的机构，也不得从事以发放贷款为日常业务的活动。
（三）改革的成效与不足
    1.成效
    在中央政府的大力推动下，中国普惠金融体系建设取得了长足进步。1986～2013年，中国累计发放专项扶贫贷款4717.67亿元；在2001～2013年，中央财政对专项扶贫贷款累计贴息71.05亿元 ,发挥了较好的杠杆作用，撬动银行资金对扶贫事业的投入。公益性小额信贷和农民资金互助扶贫的探索为中国改进金融扶贫方式发挥了良好的示范作用。
    国有大型银行的三农金融事业部、扶贫金融事业部的建设也推动了中国普惠金融的发展，增加了涉农贷款。截至2016年末，农行“三农”金融事业县域贷款余额达3.18万亿元，较2011年末累计增长了81.5%，比全行贷款增幅高8.8个百分点；涉农贷款余额达2.76万亿元，较2011年末累计增长了71.6%，连续多年增速高于全行贷款平均水平；而同期邮储行涉农贷款余额达9174.45亿元，同比增长22.67%（张承惠等，2017）。
    在资本市场和期货市场方面，截至2018年3月，已有12家贫困县企业通过绿色通道发行上市，募集资金超过30亿元，63家企业已经启动上市工作，82家公司在新三板挂牌；2017年12月22日，苹果期货合约在郑州商品交易所正式挂牌交易，有助于推动苹果产业发展。
    2.不足
    中国农村普惠金融体系还很不完善。服务于中低收入农户和农村新型经营主体的公益性小额信贷机构、农民资金互助组织的法律地位和监管体制问题没有解决；小贷公司的监管制度亟待完善；大型国有银行的普惠金融服务战略和措施仍没有完全落地；面向农业农村经济发展的资本市场、期货市场和农业保险市场发育严重不足。虽然最高人民法院司法解释放宽了民间借贷的利率上限，适应了中国国情要求，但目前中国没有出台《放贷人条例》，不利于一些民间放贷人规范经营民间借贷。此外，中国也没有出台个人信用破产制度，不利于在严肃债务人偿债责任的同时，保护债务人最基本的生存权利。
  农村金融体制改革与发展展望
（一）继续采取市场化和市场开放的原则推进农村金融体制改革
    中国农村金融体制作为整体金融体制的一部分，随着经济体制的改革而不断变化。这些变化的主轴是农村金融机构的市场化和农村金融市场的不断开放。市场化改革为农村金融机构带来巨大活力，而市场开放增加了农村金融供给主体，增强了农村金融市场的供给和竞争性，促进了多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系的形成。今后应继续实施市场化和市场开放的政策，让农村金融市场更加充满活力。
（二）继续推进适合“三农”特点的农村金融体系建设
    2007年全国金融工作会议提出了建立健全适应“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系目标，要求充分发挥商业性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融组织的作用，但当前的农村金融体系尚未完全实现这一目标。
    首先，农村合作金融仍然是短板，应尽快补齐。从机制上来说，中国缺乏类似于德国或日本的农村合作金融体系。当前在政府的鼓励下，我国农村正在兴起和发展农民资金互助组织，政府应尽快建立有效的监管体制，为这些组织真正发展成为新型的农村合作金融提供制度保障。
    其次，互联网金融或数字金融有助于克服传统农村金融服务的难点，应大力发展。互联网、大数据、人工智能等信息技术在金融领域广泛而快速的应用，在很大程度上有助于解决农村金融成本高、风险大等问题。目前，中国农村两大“三农”互联网发展趋势并存：一方面，非金融机构的“三农”互联网金融创新及发展在加快；另一方面，金融机构的互联网金融化也在加快。当然，对于互联网金融的风险也不能低估。总体上，政府需推行适当的监管，而非过度监管或者监管不足。
    第三，农业保险存在保障水平低、经营粗放等问题，应根据农业的发展和需要，在制度和经营等多个方面进行提高和创新。
    第四，完善农村商业金融机构的约束激励机制，有针对性地引导其切实服务农业农村经济发展和乡村振兴：农行和邮储银行的三农金融事业部应充分利用自身的业务和网点优势，加强针对农业新型经营主体、农业农村基础设施建设和县域经济新业态等重点领域的信贷投放；邮储行需要建立有效的资金回流机制，开展对现有中小农村金融机构的资金批发业务；农村商业银行和农信社（无资格股）应打破行政区的束缚，允许在其所在行政区和周边行政区的较大经济区域内开展经营活动。对村镇银行应根据其小型农村社区银行的特点调整监管政策，推进“多县一行”和投资管理型村镇银行的试点工作，提高村镇银行的服务能力。
（三）进一步加强农村普惠金融体系建设
    农村普惠金融是中国普惠金融体系中最薄弱的环节，面临诸多问题与挑战。例如，农村地区，尤其是偏远贫困农村地区的金融机构发展不均衡，小微企业和弱势群体融资难、融资贵的问题突出。普惠金融宏观、中观和微观体系不健全；金融基础设施建设有待加强；直接融资市场发展相对滞后；政策性金融机构功能未完全发挥；扶贫贴息贷款的可持续性、“数字鸿沟”问题凸现；普惠金融的商业可持续性有待提高等。这些短板应是今后力争提高中国普惠金融发展水平的主攻方向和重点。作为普惠金融体系的中观层面，农村金融市场的配套制度有待进一步完善，包括担保、保险（农业保险、人身保险和信贷保险等）、征信体系和统计等方面。
    （四）加快农村金融立法
    农村金融市场的完善和发展必须通过构建农村金融的政策法规制度来得到保障。当前，中国有关公益性小额信贷机构和农民资金互助组织的法律法规缺位，小贷公司和互联网金融法律不健全，农业保险法、民间金融法等立法工作也亟待完善。这些已经成为制约农村金融，尤其是普惠金融发展和农村金融创新的瓶颈。