陈亚军:城乡融合发展体制机制存四大制度短板

gecc

陈亚军（国家发改委规划司司长）

国家发展改革委于2019年5月6日上午10:00，在中配楼三层大会议室召开专题新闻发布会，介绍关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系有关情况，并回答记者提问。

    发改委发展战略和规划司司长陈亚军指出，城乡融合发展体制机制还存在一些明显的制度短板。一是城乡要素流动仍然存在障碍。二是城乡公共资源配置仍不合理。三是现代农业产业体系尚不健全。四是农民增收长效机制有待完善。
    以下为文字实录：
    陈亚军：各位记者朋友，上午好。昨天《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》已经公开发布了，按照新闻发布会的议程安排，我首先向大家介绍三个方面的情况。
    1
    第一方面：党的十八大以来城乡融合发展取得历史性成就。
    一是农业转移人口市民化取得重大进展。农业转移人口进城落户的门槛不断降低、通道逐步拓宽，已有9000多万农业转移人口成为城镇居民。2018年户籍人口和常住人口城镇化率分别提高到43.37%、59.58%。城市人才入乡机制也在逐步建立，城乡人才双向流动的渠道开始打通，激发了乡村发展活力。
    二是农村土地制度改革取得新突破。明确第二轮土地承包到期后再延长30年，农村承包地“三权分置”制度正式确立并加快落地，农村集体经营性建设用地入市制度在试点地区取得明显效果，提高了农村土地和劳动力的利用效率。
    三是城乡一体的基本公共服务提供机制逐步建立。城乡义务教育经费保障机制初步建立，统一的城乡居民基本养老保险、基本医疗保险、大病保险制度逐步建立。截至2018年底，城乡居民基本医保覆盖了13.5亿人、大病保险覆盖了10.5亿人，基本养老保险覆盖了9.4亿人。
    四是城乡一体的基础设施建设取得显著成效。农村的水电路网等基础设施水平全面提升。截至2018年底，99.6%的乡镇、99.5%的建制村通了硬化路，99.1%的乡镇、96.5%的建制村通了客车，95%的建制村连接了4G网络。
    五是脱贫攻坚战取得决定性进展。农村贫困人口累计减少了8239万人，贫困发生率从10.2%下降到了2018年的1.7%，贫困地区农民人均可支配收入增速持续快于全国平均水平。
    同时，也要清醒的看到，城乡融合发展体制机制还不够健全，还存在一些明显的制度短板。
    一是城乡要素流动仍然存在障碍。城乡二元的户籍壁垒没有根本消除，城乡统一的建设用地市场尚未建立，城乡金融资源配置严重失衡。这导致人才、土地、资金等要素更多地流向城市，农村发展缺乏要素支撑。
    二是城乡公共资源配置仍不合理。农村基础设施和公共服务设施的历史欠账仍然较多、短板依旧突出。比如，城市的污水、生活垃圾处理率分别为95%、97%，而农村仅为22%、60%；城市的每千人卫生技术人员数为10.9人，而农村仅为4.3人。
    三是现代农业产业体系尚不健全。农业的生产体系、经营体系和组织体系还不完善，农业的产业链短、附加值低、竞争力弱，农产品的阶段性供过于求和供给不足并存，供给质量和效益都亟待提高，支农体系仍然相对薄弱。
    四是农民增收长效机制有待完善。虽然城乡居民收入比从最高点的2007年3.14倍，持续下降到2012年的2.88倍，进而下降到2018年的2.69倍，但近几年的缩小幅度逐渐收窄，农民持续增收面临比较大的挑战。
    2
    第二方面：建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的原则和目标。
    建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系是一项长期历史任务，需要整体谋划、明确方向。
    总的方向是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手，以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快推进农业农村现代化。
    在改革的过程中，需要把握好5条大的原则：
    一是坚持遵循规律、把握方向。我国还处在城镇化较快发展阶段的中后期，农民进城还是大趋势，但也到了工业反哺农业、城市支持农村的阶段。因此，要顺应城镇化大趋势，树立城乡一盘棋理念，突出以工促农、以城带乡，构建促进城乡规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护等相互融合和协同发展的体制机制。
    二是坚持整体谋划、重点突破。坚持目标导向和问题导向相结合，既要围绕现代化国家建设目标进行整体设计，又要着力解决当前面临的突出问题。因此，要围绕乡村全面振兴和社会主义现代化国家建设目标，强化统筹谋划和顶层设计，并着力破除户籍、土地、资本、公共服务等方面的体制机制弊端。
    三是坚持因地制宜、循序渐进。我国的国土地域广阔，不同地区的发展基础和水平差异很大，改革的涉及面广、难度大。因此，要从各地区实际出发，充分考虑不同地区城乡融合发展阶段和乡村差异性，稳妥把握改革时序、节奏和步骤，分类施策、梯次推进，试点先行、久久为功。
    四是坚持守住底线、防范风险。要正确处理改革发展稳定的关系，在推进体制机制破旧立新过程中，守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，守住生态保护的红线，守住乡村文化的根脉，高度重视和有效防范各类政治经济社会风险。无论做哪些改革创新，都必须守住这几条底线红线。要防止乡村产业发展起来了，但是环境被破坏了、乡愁没有了。
    五是坚持农民主体、共享发展。维护广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕，是乡村振兴的出发点和落脚点。因此，要发挥农民的主体作用，充分尊重农民意愿，切实保护农民权益，调动亿万农民积极性、主动性、创造性，提升农民的获得感、幸福感、安全感。
    按照实现“两个一百年”奋斗目标的战略部署，并与《乡村振兴战略规划》进行紧密衔接，建立健全城乡融合发展的体制机制，要分“三步走”。 第一步，到2022年，城乡融合发展体制机制初步建立。从2018年到2022年，是实施乡村振兴战略规划的第一个五年，迫切需要城乡融合发展体制机制改革作为制度保障。第二步，到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善。第三步，到本世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。
    3
    第三方面：建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的主要任务。
    2015年，习近平总书记在贵州调研时就强调，要促进城乡要素配置合理化、基本公共服务均等化、基础设施联通化、产业发展融合化、居民收入均衡化。这明确了建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的主要任务，包括5项任务。
    第一，建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制。这是提高经济效率和全员劳动生产率的关键制度。必须破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环。
    一是健全农业转移人口市民化机制，重点是放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，并以居住证为载体，实现城镇基本公共服务全覆盖。二是建立城市人才入乡激励机制，鼓励本地外出的各类人才返乡创业兴业，推动各类人才入乡创业，允许农村集体经济组织探索人才加入机制。三是改革完善农村承包地制度，落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，完善农村承包地“三权分置”制度。四是稳慎改革农村宅基地制度，加快探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。五是建立集体经营性建设用地入市制度，按照国家统一部署，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得的前提下，允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市；允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。六是健全财政投入保障机制，以财政资金投入引导社会资本加大投入，提高土地出让收入对农业农村的投入比例，支持地方政府在债务风险可控前提下发行政府债券。七是完善乡村金融服务体系，加强乡村信用体系建设，推动各类涉农中小金融机构提供资金支持，扩大农村抵押物范围，通过市场化方式设立城乡融合发展基金。八是建立工商资本入乡促进机制，探索在政府引导下工商资本与村集体的合作共赢模式。九是建立科技成果入乡转化机制，赋予科研人员科技成果所有权，建立到乡村兼职和离岗创业制度，激发涉农科研人员的积极性。
    第二，建立健全有利于城乡基本公共服务普惠共享的体制机制。农村公共服务是乡村发展的明显短板，实现城乡融合发展必须加快补齐这个短板。要推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，加快健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城乡基本公共服务的标准统一、制度并轨。
    一是建立城乡教育资源均衡配置机制，鼓励省级政府建立统一选拔的乡村教师补充机制，实行义务教育学校教师“县管校聘”、县域内校长教师交流轮岗，实现优质教育资源在城乡间共享。二是健全乡村医疗卫生服务体系，增加基层医务人员岗位的吸引力，改善乡镇卫生院和村卫生室的条件，促进优质医疗资源在城乡间共享。三是健全城乡公共文化服务体系，推动服务项目与居民需求有效对接，促进公共文化服务社会化发展。四是完善城乡统一的社会保险制度，完善城乡统一的居民基本医疗保险、大病保险、基本养老保险制度，建立完善城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。五是统筹城乡社会救助体系，推进低保制度的城乡统筹，统一城乡居民的赔偿标准。六是建立健全乡村治理机制，强化农村基层党组织的领导作用，健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障机制。
    第三，建立健全有利于城乡基础设施一体化发展的体制机制。乡村基础设施滞后，是城乡差距的重要体现，也对农业生产造成了严重制约。要把公共基础设施建设的重点放在乡村，坚持先建机制、后建工程，加快推动乡村基础设施提挡升级，加快实现城乡基础设施的统一规划、统一建设、统一管护。
    一是建立城乡基础设施一体化规划机制，推动城乡路网的一体规划设计，统筹规划重要市政公用设施，统筹规划城乡污染物的收运处置体系。二是健全城乡基础设施一体化建设机制，对公益性强、经济性差的设施，建设投入要以政府为主；对有一定经济收益的设施，政府要加大投入，引入社会资本，并引导农民投入；对以经营性为主的设施，建设投入要以企业为主。三是建立城乡基础设施一体化管护机制，明确乡村基础设施的产权归属，由产权所有者建立管护制度。
    第四，建立健全有利于乡村经济多元化发展的体制机制。乡村经济的发展方向，是以现代农业为基础，以农村一二三产业融合发展、乡村文化旅游等新产业为重要补充。要瞄准这个发展方向，完善农企利益紧密联结机制，实现乡村经济多元化和农业全产业链发展。
     一是完善农业支持保护制度，全面落实永久基本农田的特殊保护制度，划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，完善支持政策，加快构建农业补贴政策体系，并发展多种形式的农业适度规模经营。二是建立新产业新业态培育机制，依托“互联网+”和“双创”，引导乡村新产业改善服务环境、提升品质。三是探索生态产品价值实现机制，开展生态产品价值核算，完善自然资源价格形成机制，建立公开透明的交易市场，增强市场活力。四是建立乡村文化保护利用机制，推动优秀农耕文化遗产的保护，建立地方和民族特色文化资源的挖掘利用机制，创新传统工艺的振兴模式。五是搭建城乡产业协同发展平台，把特色小镇发展成为城乡要素融合的重要载体，优化提升各类农业园区，完善小城镇联结城乡的功能，探索美丽乡村的发展模式，创建一批城乡融合典型项目。六是健全城乡统筹的规划制度，强化城乡一体设计，科学编制市县发展规划，按照“多规合一”要求编制市县空间规划。
    第五，建立健全有利于农民收入持续增长的体制机制。“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是收入问题。要落实以人民为中心的发展思想，鼓励勤劳致富，统筹提高农民的工资性、经营性、财产性、转移性四方面的收入。
    一是完善促进农民工资性收入增长的环境，落实农民工与城镇职工平等就业的制度，健全城乡均等的公共就业创业服务制度，提高农民工职业技能培训的针对性和有效性。二是健全农民经营性收入增长机制，建立农产品优质优价的正向激励机制，突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体的发展，并培育专业化市场化的服务组织。三是建立农民财产性收入增长机制，加快完成农村集体资产的清产核资，加快推进经营性资产的股份合作制改革，完善农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出以及担保、继承权。四是强化农民转移性收入保障机制，探索建立普惠性农民补贴长效机制。五是强化打赢脱贫攻坚战体制机制，着力提高脱贫质量。