供给侧改革视角下金融支持与精准扶贫衔接机制研究

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宋彦峰（河南省社会科学院农村发展研究所）

   —— 以河南省为例
  为适应、把握和引领我国经济新常态，结合我国经济发展的新特点，国家从关注需求侧转到提高供给侧的效率，将供给侧结构性改革作为全面深化改革的突破口。推进供给侧结构性改革，打好三大攻坚战，是我国现阶段经济工作的主线。精准脱贫作为三大攻坚战之一，是对接新时期扶贫工作而提出的新思路和新方法，也是确保全国人民一起进入全面小康最艰巨、最要紧的一个环节。金融作为现代经济的核心和运行血脉，是推进供给侧改革的关键手段和工具，也是打赢脱贫攻坚战至关重要的力量。重视和发挥金融在扶贫中的作用，既是国际通行的做法，也与目前我国扶贫的现状和需要相契合。在精准扶贫中，金融需要担负和承担起重大职责，金融支持精准扶贫也是服务供给侧改革的重要体现。
  金融作为扶贫的重要一环，在脱贫攻坚中发挥着至关重要作用，但是金融供给及金融机构本身一直存在一些问题尚未解决。由于农业投资周期长、风险高、收益具有不确定性，农户缺少必要的抵押物，银行对农户的贷前调查成本高等，金融机构的逐利性使得我国农村金融存在需求和供给上的不平衡，农村金融需求和供给的错位导致我国的农村供给无法满足农村的金融需求(牟秋菊，2016)。贫困地区金融机构网点仍然较少，大型国有商业银行扶贫参与度较低，微型金融机构发展缓慢或停滞，贫困地区和贫困户不能及时得到金融机构提供的服务(刘建民，2018)。商业银行缺乏针对贫困地区和贫困户的金融产品，产品创新不足，标准化的产品不满足贫困户的需求(常玉栋，2018; 李榛，2019)。各金融供给主体各自为战，缺乏必要的协作和沟通，各家金融机构通常在各自擅长的领域开展扶贫，没有发挥金融扶贫应有的合力，扶贫效率没有充分发挥(梁信志，2018)。据此，为进一步提高金融支持精准扶贫效率，一是基于供给侧改革背景需要进一步阐释金融支持与精准扶贫之间有效衔接机制构建的内在逻辑，二是借助供给侧改革的机遇，从精准扶贫的实践入手，探讨金融支持精准扶贫的可持续性，从而助力脱贫攻坚战的顺利完成及下一步扶贫工作的开展，这构成本文的主要内容。
  供给侧改革视角下金融支持与精准扶贫衔接机制的构建
  供给侧改革的主旨是以提高供给质量为出发点，加强优质供给，扩大有效供给，提高供给对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，使得供给体系更好适应需求结构的变化。进入全面建设小康社会的新时期，扶贫工作也进入了“精准扶贫、精准脱贫”的新阶段，对扶贫工作的力度、广度、深度以及精准度有了新的要求，同时也要求金融在支持扶贫中有新的思路、新的举措和更精准的对策。供给侧改革为金融支持精准扶贫提供了新思路和方法论工具，即通过优化金融投入方式和方法，把金融的有效供给与扶贫的新需求有效的衔接起来，以优化金融供给为重点，不断适应扶贫工作的发展趋势，不断适应精准扶贫工作的特殊性，不断增强精准扶贫工作的手段和方法，以契合金融供给和扶贫需求的内在逻辑，提高精准扶贫的有效性，从而实现金融资源效率最大化和脱贫效率的最大化。
  首先，从支持精准扶贫的金融制度供给和创新来说。改革开放 40 年来，党和政府一直高度重视扶贫开发工作顶层制度设计，突出问题导向，优化制度供给，在不同扶贫开发阶段，国家基于各阶段特点制定的扶贫政策有力地推动了扶贫工作的开展，金融扶贫也是随着国家扶贫开发进程的演变而不断变化。2015 年，国务院印发的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，鼓励和引导各类金融机构加大对扶贫开发的支持力度;2018 年国务院又印发了《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，再次强调加大金融扶贫支持力度，并增加期货、对接资本市场等内容，进一步扩大金融支持扶贫的范围。与中央政策相配套，地方和各金融机构主管部门也出台多个金融扶贫政策。此外，以模式或典范呈现出来的制度设计和推广是政府主导下工作推进的一种高效率方式，金融精准扶贫也不例外，政府主导自上而下的方式，可以有效调动多方面资源，形成合力，提高工作效率，节约制度推进成本。但是，贫困地区和贫困原因的多样性，更需要金融精准扶贫在特定环境下有一定的差异性，以确保金融扶贫的有效率开展，如目前针对金融机构在贫困地区的监管政策没有体现出差异性，激发金融机构参与扶贫的积极性不够。
  其次，从支持精准扶贫的金融参与主体供给来说。从表面上看，我国的农村金融体系包含了政策性金融、商业性金融、合作性金融等，以及银行业金融机构和非银行业金融机构等，机构类型比较完整。但是这些金融组织的结构并不合理，特别是对于广大贫困地区来说，并没有形成覆盖广、层次多的扶贫开发金融组织服务体系，在贫困地区的金融机构主力军依然是农村信用社，扶贫资金的来源渠道依然单一，国有商业银行的基层网点主要集中在县市。作为真正服务于农村和农民的合作性金融组织——农村资金互助社，从 2007 年开始设立发展到现在仅有 46 家，在将近一半的省或自治区没有获批，其支农支小的功能没有得到发挥。此外，扶贫进入攻坚阶段，全国还没有一家专门服务于农民或者贫困户的金融机构。金融主体供给的不完善和不充分，使得金融机构的服务半径过长，导致贫困地区和贫困户不能及时得到金融机构提供的服务，影响了贫困地区和贫困户的金融可得性，需要国家和地方政府进一步研究贫困地区金融机构的设立，逐步放宽贫困地区的金融监管政策。
  再次，从支持精准扶贫的金融产品和服务供给来说。贫困地区的金融机构提供的信贷产品、保险产品单一，与贫困地区和贫困户的多样化、个性化的金融需求差距较大。一方面银行的逐利性决定了其资金投向获利更多、风险更小的领域，而贫困地区的高风险、低收益的特征不会得到金融机构的偏好，金融机构也没有动力针对贫困地区研发新产品。另一方面，在大部分地区，除了农村信用社以外，国有商业银行的基层机构贷款审批权限有限，贷款审批需要向上一级机构进行申请，贷款程序复杂、贷款流程较长、审批时间较长，与贫困户资金需求的短、频、快不相符。此外，我国经济发展进入新常态，结构性矛盾增加，金融机构不良贷款增加，在现有信贷政策环境下，实施贷款客户终身责任制，客户经理需要对不良贷款进行负责，但是目前还没有以放贷为指向的尽职免责制度和容错纠错机制，导致了客户经理参与扶贫的积极性较低。从金融供给的微观层面来说，金融产品和服务支持贫困地区和贫困户的供给不够。
  与需求侧管理重在解决总量问题的性质不同，供给侧改革主要解决的是结构性问题，而精准扶贫的问题就在于结构性问题。贫困地区情况不一，贫困户致贫的原因也不尽相同，只有实施具有差异性、针对性的政策，才能实现高效扶贫。金融扶贫作为贫困地区脱贫发展的重要手段，将扶贫资金的“血液”精准地输入到急需扶持的地区、产业和人口，才能有效的提高金融扶贫效率和实现贫困地区脱贫。供给侧改革无疑为金融支持精准扶贫提供了更好的解决办法和对接路径，也使得金融支持精准扶贫具有更广泛的渠道。一方面，供给侧改革背景下，金融机构可利用精准扶贫的运作方式，实现贫困人口的精确识别和金融产品的精准投放，实现对扶贫人口的高效帮扶。另一方面，金融机构通过精准扶贫数据资源的共享，可改善金融资本在农村的投向结构和领域，并进一步完善农村金融体系的供给。
  河南省金融精准扶贫的实践
  进入新时期，河南省的金融机构积极适应脱贫攻坚新形势、新要求，不断强化目标导向和问题意识，在兼顾金融运行规则和防范金融风险的前提下，积极参与地方经济建设和扶贫开发，履行责任担当，从制度创新、完善机制、产品和服务创新等方面，多手段、多方式发挥金融在脱贫攻坚战中的支撑作用。
  (一)强化顶层设计，建立健全金融扶贫机制
  在承接国家脱贫攻坚顶层设计和制度安排的过程中，河南出台了《河南省打赢脱贫攻坚战三年行动计划》，提出打好金融扶贫硬仗，对创新金融扶贫模式、加大信贷支持、明确信贷投向、加强贫困地区资本市场对接力度及强化保险扶贫功能等给予明确指导。省地方金融局印发了《关于进一步做好金融扶贫工作的通知》，对金融扶贫工作进行细化部署，并成立了省金融扶贫硬仗指挥部，建立月度工作台账和协调联络机制，对金融扶贫各项重点工作加强督促协调。人民银行郑州中心支行出台了《关于聚焦深度贫困问题做好新时期金融扶贫工作的意见》，河南银监局下发了《关于全省银行业加强金融精准扶贫打赢脱贫攻坚战的指导意见》，督促全省金融系统以更加集中的支持力度、更精准的产品，深度协力攻克贫困堡垒。农业发展银行河南省分行制定了《2018 年中国农业发展银行扶贫金融事业部河南分部脱贫攻坚工作要点》，明确扶贫工作中心和具体工作举措。地方政府、地方相关部门及金融机构形成了政府主导、多部门参与、金融机构共同推进的金融扶贫格局，扶贫制度和工作机制进一步完善。
  (二)金融机构发挥各自特长，共同推进精准扶贫
  金融机构综合采取倾斜资源、金融产品创新、进村入户宣讲政策、签订目标责任等方式，加大扶贫贷款投放力度。截至2018年末，全省精准扶贫贷款余额 1398.3 亿元，新增 236 亿元，比年初增长 20.3%，高于全省各项贷款增速 5.7 个百分点，年累计发放金额 810.2 亿元，带动服务建档立卡贫困人口(含已脱贫人口)465.9 万人(次)。贫困地区企业积极对接多层次资本市场，提高贫困地区资本对接水平。2018 年牧原股份成功发行优先股融资 24.76 亿元，截至 2018 年底，新三板挂牌公司 33 家，中原股权交易中心挂牌展示企业986家，累计实现融资超过10亿元。发挥保险功能，强化贫困群体风险保障，以健康保险扶贫为切入点，组织市县政府和保险机构开展对接，为困难群众提供大病医疗保障。截至 2018 年底，健康保险已承保全省 804.96 万困难群众，有效覆盖了现行政策认定的所有困难人群。保险公司共计向贫困地区的 53.28 万户(次)和 197.18 万人(次)贫困人口，提供了近 2398 亿元的风险保障。在做好保险保障的同时，在全国率先探索“政融保”保险资金直投扶贫模式，累计授信金额 27 亿元，受理项目 1230 个，带动 6794 户贫困户，覆盖 18 个省辖市。
  (三)金融扶贫产品和服务进一步丰富，满足多样化需求
  各金融机构特别是银行业金融机构围绕贫困户生产经营、农业产业化发展等重点领域，梳理信贷条件、审批要件、期限利率等要素，以特色信贷产品为抓手，加大扶贫产品创新力度，切实满足贫困户和带贫企业多样化的资金需求。农信社系统探索推出了“金燕扶贫小额贷”“光伏扶贫贷”“扶贫家庭贷”“企业互助担保贷”等多种扶贫金融产品。省农信联社还依托新一代 IT 系统，专门开发上线了“金融精准扶贫统计管理系统”，部分联社通过研发手机 APP 程序，实现了对辖内贫困户的金融服务全覆盖，做到了建档电子化、信息全面化、贷款线上化、审批集中化，极大提高了工作效率。邮储银行河南省分行打造“扶贫路上的背包银行”，信贷员携带移动设备上门服务，开辟绿色审批通道，让贫困户足不出户享受便捷金融服务。农业银行河南省分行对贫困县支行实施金融政策倾斜，全额转授扶贫小额信贷审批权限，对扶贫贷款单独配置规模和经济资本，对扶贫重点项目在利率、规模方面开辟绿色通道，保证贷款及时投放。
  (四)创新金融扶贫模式，推广复制卢氏模式
  为破解扶贫小额信贷政策落地难题，河南创新推出金融扶贫卢氏模式，通过构建金融服务、信用评价、风险防控、产业支撑四大体系，较好化解了金融机构服务能力不足、小额扶贫贷款风险大等难题。金融扶贫卢氏模式得到了广泛的肯定，2017 年底国务院扶贫办向全国进行推广。 2018 年以来，河南把复制推广卢氏模式作为全省金融扶贫工作的重中之重，围绕四大体系建设，强力推进卢氏模式的复制推广。截至 2018 年末，在金融服务体系方面，建立 152 个县级金融扶贫服务中心，乡金融服务站 2012 个，村金融服务部 42568 个，形成了覆盖全省农村地区的三级金融服务网络。在信用评价体系方面，采集贫困户信息 173.3 万户，占全省建档立卡贫困户的97.3%。在风险防控体系方面，各地区风险补偿基金已到位 44.2 亿元。在产业支撑体系方面，梳理对接带贫企业 5050 个，带贫合作社 5481 个，带贫车间 2653 个。全省扶贫小额信贷历年累计投放 472.8 亿元，居全国第二位，新增 191.2 亿元，居全国第一位，全省扶贫小额信贷户贷率达到 54.7%，共支持 99.8 万户贫困户发展生产，增收脱贫。
  (五)坚持金融扶贫与普惠金融相结合，探索金融扶贫策略
  在全国首个国家级普惠金融改革试验区兰考，以巩固率先脱贫成效为出发点，紧扣“普惠、扶贫、县域”三大主题，创新了“一平台四体系”的兰考模式，大力发展数字普惠金融，疏通普惠金融的“最后一公里”。探索建设“普惠金融服务站”，按照人行牵头推动、地方政府支持、涉农金融机构主办的思路，在村两委、卫生所、合作社等公共场所设立，为农户提供代理支付结算、信用信息采集更新、信贷需求登记等多项公共、准公共金融服务，为商业性金融服务投入打好基础。创新推出“普惠授信”产品，推广普惠授信贷款，解决了广大农民无信用记录、无抵押、无担保的贷款难题，2018年累计完成1237笔6039万元扶贫贷款发放工作，有力支持建档立卡贫困户脱贫致富，巩固脱贫成效。研发普惠通 APP 手机客户端，对接金融机构 17 家，上线金融产品 20 余种。建成 365 个村级普惠金融服务站，累计办理小额存取款 9.5 万笔。目前，在兰考先行先试的基础上，已在开封全域和全省 22 个试点县市进行复制推广，为解决精准扶贫政策实施后出现的农村非贫困群体新的不平衡问题提供参考思路。
  金融精准扶贫中存在的问题
  金融精准扶贫需要政府的主导、金融机构的参与、企业的带动、贫困户的响应等各主体的积极参与，在精准扶贫的具体实践中由于主观或客观方面诸多的因素，会存在一些问题，这些问题在实质上也影响了金融精准扶贫的实施和效果。
  (一)政府制度供给不完善，解决新问题的效率不高
  作为精准扶贫攻坚战的推动者和主导者，政府需要及时跟进和解决在精准扶贫中存在的问题，随着脱贫攻坚战的深入，出现的一些问题并没有及时解决。如随着脱贫攻坚的深入，很多地方对贫困户贷款已经做到了“应贷尽贷”，但是金融扶贫考核仍以户贷率、金融政策覆盖率等指标进行考核，导致了基层和金融机构金融扶贫工作的茫然。河南省在省级层面出台了续贷周转金相关政策，但在市县层面落实困难或者没有落实，没有起到借款人续贷时降低资金周转成本的作用。此外，政府主导下的农村信用等级评价体系并不能与金融机构的信贷体系相融洽，贫困户的信贷调查依然需要信贷人员依据金融机构规则重来一遍。金融扶贫制度供给的不完善和保障的不充分，导致金融机构或地方政府在参与扶贫时存在不积极和不主动的情况。
  (二)金融产品创新和服务不够，金融支持需要进一步深入
  扶贫与金融机构所追求的营利性目标并不一致，金融机构普遍存在具有扶贫特征的金融产品少，扶贫资金的投放周期与产业项目周期不匹配，金融扶贫产品与产业发展契合度不高、适应性不强，导致金融精准扶贫工作无法更深入地开展。受银行信贷抵押担保条件及金融机构创新权限的限制，银行拓展乡村金融业务的范围并没有因精准扶贫的推进而有更深的进展，农地经营权、农房财产权、林权虽已纳入抵押物范围，但具体在操作上存在一定困难，与扶贫有关的业务领域的金融产品没有得到充分的开发和创新。金融机构在县域的网点布局有限，营业网点主要集中在市区和县城区域，在乡镇和村没有营业机构，由于营业网点与客户路途较远，管理难度大，加上人力资源紧张，影响了信贷人员拓展“三农”金融业务的积极性。此外，针对信贷人员的尽职免责机制也不完善，对贫困户和带贫企业的扶贫贷款的风险要高于其他涉农贷款，当贫困户出现违约、失信等情况时，导致信贷人员出现“畏贷”、怕担责等思想包袱。
  (三)产业或带贫主体带动能力不强，融资难情况凸显
  部分地区在发展产业时存在跟风现象，产业结构雷同，产品同质化严重，存在一定的市场风险。部分带贫企业基础薄弱、抗风险能力低，带贫能力有限，特别是近年来农民专业合作社成立门槛较低，发展不规范，缺乏抵押担保资源等，导致金融机构对企业的信贷风险难以把控。由于近几年实体经济形势不好，部分民营企业面临资金链断裂风险，产业扶贫项目风险把控难度进一步加大。贫困地区中小微企业发展，对带动建档立卡贫困户脱贫具有较大支持作用，但是受制于中小微企业担保资源有限，通过担保公司等外部机构担保会增加企业成本，目前较难平衡贷款安全与资金投放之间的关系。在龙头企业产业化扶贫中，一部分企业经营困难或停止生产进入不良，无法继续同建档立卡贫困人口签订帮扶合同，也无法带动建档立卡贫困人口就业。
  (四)贫困户信贷承载能力不高，信用意识薄弱
  一方面单个农户或贫困户发展产业能力有限，普遍缺乏生产经营技术和经验，自身文化水平不高，学习能力不强，再加上主要从事种养殖等易受自然灾害、价格波动、疫情等外在因素影响的农业生产行业，贷款逾期概率较大。另一方面随着金融扶贫工作的开展，社会兜底贫困户不符合金融扶贫政策，剩余贫困户中老年人、残疾人占比较高，缺乏发展产业的能力。此外，农村地区信用意识亟待提升，部分贫困户还款意愿差，把扶贫贷款当成政府救济款使用，认为贷款应由政府来偿还，恶意拖欠本金利息不还，使得贷款风险不断凸显。随着扶贫小额信贷的持续投放，存量贷款规模持续攀升，金融机构风险管控压力不断加大。
  进一步推进金融扶贫常态化的思考
  供给侧改革为金融支持精准扶贫提供了思路和着力点，也为双方的有效衔接提供了结合点。以供给侧改革为准则，使得金融能够在精准扶贫中发挥资金配置的高效率，同时，也促使金融机构在助推脱贫攻坚战中调整自我经营战略和方向，寻找新的利润增长点和支持点。目前，阶段性的脱贫攻坚战即将进入尾期，面临的是最难啃的“硬骨头”，金融如何进一步支持需要再思考，同时也面临精准扶贫阶段性任务结束后，金融支持方向和重点如何变换的问题。结合河南金融精准扶贫的实践，做好当前和下一步扶贫工作的开展，建议从以下几个方面着力。
  首先，在顶层制度设计中，需要人行、银保监会、证监会、财政、扶贫等各部门之间加强沟通，重新梳理现行的扶贫政策与金融监管、考核政策之间的适应性，对于扶贫政策与金融政策不一致的地方，要尽快进行调整或修正。如无还本续贷政策如何落地、信贷人员的尽职免责机制、风险分担机制的落实等，一方面确保金融的深入支持，另一方确保下一阶段金融支持扶贫的顺利过渡。
  其次，各家金融机构要勇于承担社会责任，从总行层面进一步更加重视对精准扶贫的支持力度，在信贷规模、信贷审批权限、产品创新、机构网点设置等方面向贫困地区倾斜，积极响应国家精准扶贫和乡村振兴战略，在支持扶贫中转变经营模式和策略，在农村地区寻找新的利润增长点。同时，银行、保险、证券、期货等金融机构要加强合力和协作，发挥各自特长的同时，形成互相补充、互相配合的局面，共同推进扶贫事业的发展。
  再次，进一步推动普惠金融和金融扶贫协同发展。普惠金融在覆盖范围上要广于金融扶贫，发展普惠金融是增强贫困地区金融服务可得性和持续性发展的途径。脱贫攻坚战收官后，更大范围的是普惠金融的实施，现阶段推进普惠金融和金融扶贫的协同发展，可为下一步金融扶贫工作提供基础。在实际工作中可借鉴兰考县国家级普惠金融改革试验区的经验，先以贫困地区为试点，开展普惠授信、信用体系建设等工作，逐步将普惠授信拓展至小微企业、新型农业经营主体，为脱贫攻坚和乡村振兴的有序衔接提供支撑。
  最后，加强贫困地区的信用体系建设。政府部门要进一步加强农村地区信用体系和信用环境的营造，通过各种途径和手段营造良好的农村地区金融生态环境，发挥农村地区信用体系助力精准扶贫的重要作用。将农村地区的信用体系建设与金融机构信贷体系形成良好衔接，为金融扶贫创造良好条件和环境。金融机构要积极参与到农村地区金融知识的宣传和普及中，提高贫困户的信用意识和金融素养。