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王亚华(清华大学公共管理学院教授) 1、我国五大基本国情农情及农业农村发展挑战
我国的农业农村发展面临很多挑战,其中有些挑战是世界各国共通的,而有些挑战是由我国的独特国情农情决定的,这些我国独特的国情农情构成了我国农村发展的基本约束条件,对复兴乡村的进程提出了基础性制约和更高的挑战。具体包括以下5个方面。
1.1、城乡二元体制与城乡发展不平衡
十九大对我国社会主要矛盾做出了重要概括,即人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾,这个矛盾最重要的表现就是城乡发展不平衡和农村发展不充分。这一问题追根溯源要归结于从计划经济时代遗留下来的城乡二元分割体制:城乡间要素不流动,要素的价格不趋同,各项政策呈现双轨制。我国城乡发展的不平衡体现在很多方面。
从人均可支配收入差距来看,2019年的城乡差距是2.6倍,而发达国家通常是在1.5倍左右,说明我国的城乡差距仍然较大。从劳动生产率的角度,我国的农业和非农产业之间的劳动生产率差距很大,且还在不断增加,目前大约是4.4倍,从而导致从事非农产业的工资远远高于从事农业的工资。
从城乡社会发展差距来看,根据第三次全国农业普查的数据,到2016年,全国还有近一半的农村家庭在使用普通的旱厕;农村大量生活垃圾和生活污水未得到集中有效的处理;1/3以上的农村没有路灯;超过一半的农村没有幼儿园、托儿所;1/5的农村缺医少药。我国农村发展不充分,相对于城市发展显著滞后,构成了当代我国发展最大的不平衡和不充分。在当代我国快速的城市化进程中,城市的日益繁荣和农村发展的滞后形成了鲜明对照。
1.2、超大规模人口与大规模农村劳动力外流
改革开放之初,我国农村居民约有8亿人,1995年达到最高峰约为8.6亿,现在的农村居民约为5.5亿,相对于最高峰农村居民已减少了3.1亿。过去20年是我国城乡格局大调整的时期,城市化加速发展,我国经历了世界历史上最大规模的人口迁移,平均每年有上千万农民工进城,使得城市人口日益集中,产业日益繁荣。与此同时,农村的问题日益增多,人口外流、智力资源和领导力流失、产业凋敝、农村宅基地闲置等一系列问题共同造就了农村日益严重的空心化。“乡村衰落”的一个重要表征,是自然村的不断萎缩。1990—2017年我国的自然村的数量下降了35%,很多村庄萎缩消亡,空心化日趋加重、“三留守”问题(留守儿童、留守妇女、留守老人)、人居环境严重恶化问题、生态环境问题。大规模人口外流是导致上述问题的重要根源。
1.3、人多地少资源禀赋基础上的小农户经济
全世界的农业发展有3种模式。第一种模式以新大陆的美国、加拿大、澳大利亚为代表,模式是人少地多,劳动生产率很高,一个农户种成千上万亩地的情况并不少见。此种模式下,农民容易致富,农村问题相对容易解决。
另一种模式以法国和德国为代表。由于地处旧大陆,经过千百年的人口繁衍,人均耕地不断减少。由于大量人口聚集在城市,农村人口比重也较低,目前户均耕地规模仍有几百亩,有不少农场经营规模可以有几千亩。较大规模的农场,加上较完善的农业保护、发达的农业生产合作社、较高的农产品价格,使欧洲农民相对较富裕。
第三种模式是人多地少的东亚模式和南亚模式。这些国家人均耕地规模仅有几亩到几十亩,所以劳动生产率很低。此种模式下,无论采取怎样的耕种方式,即使精耕细作,能够取得的效益也非常有限。
我国是东亚模式的一个典型例子。我国第三次农业普查数据显示,我国目前有2.3亿农户,户均经营规模0.42hm2(7.8亩),经营耕地0.67hm2(10亩)以下的农户高达2.1亿户。农民种地特别是种粮的比较收益很低,一个典型的农户在外打工一个月的工资收入,大约相当于全年种粮的收入,因此农民种地的积极性不足,这也是21世纪以来我国农村出现大规模撂荒的根本原因,也是大量农民外出打工的基本驱动力。在农村居民人均可支配收入中,工资性收入成为农民增收的最大贡献因素。2018年农民工资性收入5996元,对农民增收贡献率达42.0%;经营净收入5359元,对农民增收贡献率仅为27.9%。
1.4、生态环境脆弱发展受到资源环境硬约束
我国是人均资源匮乏的大国,人均占有的耕地仅占世界平均水平的40%。我国人多地少、人多水少、人多矿少、人多油少,自然资源比较匮乏,成为我国现代化的基本制约因素。我国的生态环境也非常脆弱,生态环境脆弱区占中国国土面积的60%以上,水土流失面积占国土面积的1/3,人均森林面积和蓄积量分别只有世界平均水平的1/5和1/8,大部分草原退化、沙化问题突出。
近年来,农村环境恶化问题逐渐凸显。农村每年产生的生活垃圾约2.8亿t,每年产生生活污水约80多亿t,大部分得不到有效处理。农业面源污染程度愈发加重。根据国家统计局公布的数据,2018年全国农药年使用量150.36万t,化肥施用折纯量5653.42万t,大量化肥和农药进入土壤和水体导致土壤环境和水环境质量持续恶化。农村水土资源的恶化呈现加快趋势。根据2018年水土流失动态监测成果,全国土壤侵蚀总面积294.9万km2,占第一次全国水利普查总面积的31.1%,东北黑土层变薄,南方土壤酸化,华北平原耕层变浅,严重影响耕地产出。水资源短缺问题更加突出。农村地区大量开采地下水,华北平原地下水漏斗不断扩大,出现了全球最大的地下水漏斗区。农村生态系统的恶化直接导致抗旱能力下降。21世纪以来我国几乎每年都会出现严重的旱情,严重影响农业生产和农民生活。
1.5、社会主义公有制体系下的农村集体所有制
我国的城市土地归国家所有,农村土地归村集体所有。集体所有制是根据我国国情做出的选择。我国人口过多,人均占有资源过少,只有实行集体所有制,才可能实现共同富裕。中国现阶段实行农村土地集体所有制有其内在合理性。首先是农村人口进城后,若遭遇经济危机,出现剧烈的经济波动,农民工大量失业,可以退回农村,重新从事农业生产,而不会无家可归、生活无着。这是我国在快速的经济发展和城市化进程中,保持社会稳定的重要方式。很多发展中国家农村土地私有,但由于部分农民卖地进城后很难找到工作,回农村也无地可种,因此只能流落城乡结合部,由此形成了规模庞大的贫民窟。世界各国在城市化进程中的经验都印证了,私有制必然导致耕地的大规模兼并、农民大量失业、贫民窟的大量形成。中国没有出现大规模的贫民窟,是受益于农村的土地集体所有制,它在某种意义上扮演着社会稳定器的角色。
此外,农村集体所有制变相为农民提供了社会福利和保障。由于历史原因,农村的社会保障体系主要是21世纪以后才逐步建立,包括新农合、新农保不断发展完善。在这样的现实条件下,农村集体所有制对于农民来说是提供了变相的社会保障。由于公共财政限制,国家难以在短时间内给农村居民提供和城市居民相同标准的社会保障和公共服务,因此在较长的历史时期内,还需要依赖集体所有制以维持农村社会的稳定和农民的社会福利。十九大宣布,第二轮土地承包到期之后还要再延30年,也就是到2058年。因此,在建成社会主义现代化强国之前,我国农村的土地制度不会发生根本性变化,农村集体所有制是讨论中国农村改革的基本制度出发点。
以上5个方面的独特国情农情,构成了我国农业农村发展的基本出发点或约束条件。在这样的国情农情约束下,我国如何实现乡村振兴具有很大的挑战性,也可以说是世界级的难题。把拥有世界最庞大人口的中国带向现代化,在拥有几亿农民的国家实现农业农村现代化,这将是前无古人的事业。党的十九大明确的七大国家发展战略,乡村振兴是最新提出的国家战略,也是未来我国需要长期努力的战略方向。
2、我国特色的乡村振兴之路
没有农业农村的现代化,就没有国家的现代化。要实现“两个一百年”目标,就必须解决着力解决我国农业农村这一突出短板。我国要走向富裕,核心是实现共同富裕,共同富裕的核心是缩小城乡差距,让农民富起来。因此,实施乡村振兴战略,对我国的国家发展有全局性、战略性、根本性意义。全面实施乡村振兴战略,要从根本上解决三农问题。要实现乡村振兴,必须要立足中国独特的国情农情,顺应历史发展的趋势,把握经济发展的规律,走出一条有中国特色的乡村振兴道路。立足我国国情农情,该文从以下7个方面进行阐释。
2.1、重塑城乡关系,走城乡融合发展之路
打破城乡二元分割、实现城乡融合发展,对于乡村振兴带有根本性意义。总体来看,我国农业和农村人口比例过高,工业化超前于城市化,户籍的城市化滞后于人口的城市化,人口的城市化又滞后于土地的城市化。我国的城乡发展长期是割裂的,21世纪以来,工业开始反哺农业,城市开始反哺农村,城乡关系开始重塑。现在需要统筹城乡的发展,逐步实现城乡一体化。城乡发展不平衡的一个根源就是二元体制,城市和乡村有着迥异的社会保障和公共服务标准,例如养老服务,平均而言城市的养老金是农村养老金的约20倍。因此,实现城乡的融合发展的关键是实现体制机制的融合。但是从二元体制逐步过渡到一元体制是个艰难的过程,主要是目前城乡之间差距过大,受制于公共财政能力,需要较长的时间逐步缩小差距。
2019年,党中央、国务院发布了建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的文件。文件明确指出,要通过三步走,实现城乡融合发展。到2022年,融合发展的体制机制能够初步建立,核心是城乡的要素能够自由流动,城乡统一的建设用地市场基本形成,城乡基本公共服务均等化水平稳步的提升。到2035年,城乡融合发展的体制机制更加完善。到本世纪中叶,城乡完全实现融合,制度成熟定型,可见我国要通过几十年的努力才能够实现城乡的完全融合。这一政策的方向就是打破二元体制,逐步实现城乡发展体制机制并轨。因此中国的城市化是基于国情和农情探索出的一条具有中国特色的发展道路。
2.2、巩固和完善农村基本经营制度,走共同富裕之路
小农经济国情决定了我国农村经济的独特经营制度,即以家庭经营为基础,统分结合双层经营的基本经营制度。这个制度的目的是要解决农民致富的问题,但在很长的时间里,农民致富一直是一个难以实现的梦想。在新时代如何让农民致富是构思农村体制改革的一个基本出发点。有两个新的思路,第一是保障和增加农民财产性收益。十八届三中全会明确提出,要增加农民的财产性收入。改革开放40年,城市人口享受了资产收益特别是房地产收益的红利。但是农村的宅基地和耕地长期由于无法进入市场,农民无法通过土地增值获得收益。2013年以后,党中央、国务院高度重视农民增加财产性收益的问题,实行了农村“三块地”的改革。农村耕地三权分置,通过使用权流转,让农民增加流转性的收入。宅基地通过三权分置改革,实现有限入市,让农民受益。农村集体经营性建设用地,通过和国有土地并轨,实行同地同权同价,从而使农村建设用地也能够让农民受益。通过“三块地”改革,保障农民的财产性收益,增加农民的财产性的收入,这是新时代让农民致富的新思路,将来随着农民财产性收入所占的份额越来越高,其重要性还会愈发凸显。
第二个思路就是发展壮大农村集体经济。我国农村的资源特点决定了少部分能人可以率先致富,大部分人必须通过共同努力,走共同富裕的道路。实现共同富裕需要充分利用集体所有制,发挥集体经营优势,让集体资产发挥作用。资源要变成资产,资金要变成股金,农民要变成股民,通过“三变”改革,让农民得以从集体经济中受益,是发达省份农民致富的一个基本经验。如,浙江和上海在征收农村土地征用过程中有一项政策,将7%~10%的征地作为集体建设用地,强制要求拥有集体成员权的农户成为股东,这样农民每年可以从股份化的建设用地经营项目中获取可观的分红。例如,杭州郊区一些农村的农户每年通过集体经济的运营能拿到10万元左右的分红。但中西部地区的集体经济很薄弱,一个村庄每年可能仅有几十万元甚至几万元的集体收入,只能勉强维持村集体的基本运营。因此,如何发展壮大农村集体经济,如何与农村集体产权改革结合,探索一条发展壮大农村集体经济的道路,是让农民致富的新思路。未来不断发展、巩固和改革农村基本经营制度,让农民实现共同富裕,将是中国特色乡村振兴的基本道路。
2.3、深化农业供给侧结构性改革,走质量兴农之路
我国的资源环境国情决定了农业不能走粗放型发展道路,也不能走污染型道路,必须走高度集约的绿色高质量发展道路,这是我国农业农村现代化的必然选择。质量兴农的首要措施是要确保粮食安全,口粮绝对自给,因为一旦国际局势发生重大变化,粮食会受到直接冲击。我国目前的口粮完全能够自给,谷物基本自给,粮食安全是有保障的。国家努力确保粮食安全,做到有备无患:为耕地面积划定了1.03亿hm2(15.5亿亩)的永久基本农田红线,同时重视农业科技,提出要藏粮于地、藏粮于技。中国在以我为主的同时还要不断优化农业结构,比如增加短期产品的供给。现在短期产品主要依赖国际市场,中美经贸摩擦表明国际贸易对粮食安全能产生较大的影响。所以要增加短期产品的供给,同时通过政策调节减少过剩的生产能力。
质量兴农更重要的措施是发展非农产业,提高非农产业经济附加值,即培育产业发展新动能。目前来看,农民收入的增长主要得益于非农产业的发展。领头羊就是休闲农业与乡村旅游业。2019年该产业规模已经突破1万亿元,约有30亿人次消费了休闲农业与乡村旅游,进一步说明发展非农产业是增加农民收入的重要途径。非农产业还包括给我国农村带来巨大机遇的互联网电商。农村主要的比较优势是低廉的土地和劳动力价格,过去这些要素很难进入市场,发挥其优势。现在由于互联网,这些低成本的要素可以很方便地进入市场,把农村沉睡的资源要素与市场连接起来,转化为农民收益。过去几年间,我国的互联网电商发展迅猛,对我国农村产生了巨大的带动作用。至2019年9月初,全国有1200万家网商,带动了3000多万人就业。例如,山东菏泽原先是省内经济相对欠发达的地区,通过大力支持发展农村电商,成为全国淘宝村数量最多的地市之一,农村电商运营改变了该地农村面貌,近3万农民通过电商脱贫致富。
在线经济的发展和加速带来了新的机遇。直播经济在近两年间开始迅猛发展,直播经济第一村是义乌市的江北下周村。下周村依托义乌的国际商贸城,有3000多个店铺,6000多个网红。旺季时一天营销额达到几亿元,一年的成交额达到200多亿元,每天的快递出票量都在100万单以上。直播经济的崛起代表了新经济的最前沿。2020年疫情期间直播经济的增长势头更为迅猛。截止2020年3月,电商直播的用户规模高达2.65亿人,占直播用户的将近一半,占网购用户的比重超过了1/3。受疫情影响,2020年的一季度有400多万场带货直播。直播越来越普遍,100多位县长市长走进了直播间,为当地产品代言,农产品的网络销售额大幅增长,一季度近1000亿元。农产品销售通过电商渠道成为新趋势,是带动农产品上行的最好方式。
展望未来,电商经济包括直播经济的潜力依然巨大,因为它目前在经济中所占的份额还较少。直播行业的总规模还不到5000亿元,相较线上10万亿规模的零售额,未来还有广阔的发展空间,也会为农村和农业经济的产生明显的带动作用。
农业的高质量发展也是一个重要议题。要实现农业的高质量发展,首先要解决小农户制约的问题。小农户很难实现规模经营,且很难通过土地规模流转解决这一瓶颈。以小农户为主体的基本国情农情,未来几十年不可能从根本上改变,因此很难通过土地流转解决中国的农业现代化问题,需要探索新的思路。在过去几年的农业农村发展实践中,我国农民创造了很多新方法解决这一矛盾,如土地托管。以山东省为例,很多青壮年劳动力外出务工,导致大量土地撂荒。现在,这些土地被各种各样的合作社,特别是以供销社为主体的集体经济组织代为经营管理,由此将分散的土地集中到一起经营,以大幅降低成本,包括使用大型机械,集中融资和采购生产资料,实现规模经济。把土地交给供销社托管,不仅农民自身不用出力,每年还能获得几百元的租金收入,因此土地托管在山东发展很快,托管的土地规模已经发展到了约133.3万hm2(2000万亩),占山东耕地总面积的20%。目前,土地托管已经发展到全国20多个省区,成为一种颇受欢迎的土地经营模式。
农业社会化服务的异军突起,也给农村经济带来了变革式影响。传统的农业生产以小而全为特点,土地生产的各道工序,如整地、播种、施肥、喷药、收割,由一家一户分别完成,分散且成本高昂。比如过去农民自己采购农药再撒药的方式不仅成本高,也不安全。实现集中连片经营后,即可由专业公司进行配药。由此还兴起了植保无人机服务业这一新产业。无人机集中连片喷洒农药的成本很低。这种方式一举多得,既降低了成本,又经济安全,且绿色环保。无人机喷药在过去几年发展迅猛,到2018年,全国无人机保有量达3万多架,作业面积达0.178亿hm2(2.67亿亩)次。因此,农业的社会化服务从根本上改变了农业经营方式,在土地依然分散持有的国情制约下,通过制度创新可以实现集中连片的大规模经营。
2.4、创新乡村的治理体系,走善治之路
党的十九大提出“三治结合”,将自治、法治和德治3个制度有机结合起来,这也是非常有中国特色的。传统上,中国农村是依靠乡规民约、乡绅和乡里乡亲的文化这种非正式制度实现的。而现代治理理念强调正式的合作组织和法治观念。“三治结合”便是解决传统治理资源和现代理念如何结合的问题,其主要概念是以自治消化矛盾,以德治春风化雨,以法治定纷止争,这是中国农村治理发展的方向。
就农村治理问题,各地都在进行探索,很多地方也涌现出一些成功的“三治结合”经验。浙江象山“村民说事”的制度就是一个成功案例。2009年由于村民纠纷频发,当地从“有事多商量”的朴素理念出发,创造出“村民说事”制度。经过10年的发展,村民说事成为象山普遍推行的乡村治理基本制度体系。这个体系在实践中非常有效,包括4部分:说、议、办、评。“说”就是创设村民说事会,让群众充分表达意见和诉求。“议”就是召开村务联席会议或议事会,集思广益。“办”就是确保事事有回音,件件有着落。“评”,就是由村民对办理结果进行满意度评价。“村民说事”的制度安排,改善了党群关系、干群关系,大幅减少了村民纠纷的数量,也推动了经济社会发展,加快了经济社会变革。如今,浙江象山不仅是全国百强县,还获得了首批国家生态示范县、浙江省首批美丽乡村示范县等荣誉称号。
2.5、坚持人与自然和谐共生,走绿色发展之路
我国的资源环境约束决定了农村必须坚持绿色发展,且农村的绿色发展是中国绿色发展的关键。我国的城市建成区面积不到1%的国土面积,而大部分国土都属于农村地区。农村绿色发展、生态宜居,美丽中国才能实现,所以农村的绿色发展是中国实现绿色发展的必由之路。国家非常重视农村环境治理,部署了人居环境3年行动计划,着力解决农村垃圾遍地堆放,污水到处横流的问题,同时大力推进厕所革命,让农民用上卫生厕所。这项改革力图从根本上改变农村的生活方式。改善农村的人居环境,让农村变得生态宜居是现代化必须补上的重大短板。
改善人居环境,要从乡村乡貌做起,可以从乡村建筑的改造改良做起。一个成功的案例是,安徽金寨县水坪村在对口帮扶机构的支持下,投资新建了一个现代民宿“水竹·云居”,很好地和当地资源环境结合在一起。通过民宿带动旅游业发展,改变了乡村面貌,改变了人的观念,也带动了当地村民返乡创业。
2.6、传承和发扬农耕文明,走乡村文化兴盛之路
中华文化的根是农耕文化。在某种意义上,中华文化的复兴也应该是乡村文化的复兴。然而,中国在文化领域面临很多挑战。乡村衰败的一个重要表征就是文化衰败,比如某些农村赌博盛行、孝道式微。农村还存在一些不良风气,人情开支泛滥,婚丧嫁娶大操大办,各种宗教势力的渗透。农村加强文化建设、实现移风易俗,刻不容缓。解决这些问题的关键举措在于加强乡村治理。自治、德治、法治结合的核心在于发挥农民自我管理、自我教育的机制。
例如,2014年贵州省安顺市塘约村经历了一场特大洪水,洪水淹毁了整座村庄。村民在村干部带领下进行灾后重建。通过党建引领改革、推动合股联营、村民自治的思路,在两年间就从一个省级贫困村变成了小康村,人均收入从4000元提升到1万元以上。塘约村的改革是多方面的,核心是加强公共性、加强集体管理、加强村民自治。比如塘约村新建了公共广场,让农民有了开展公共娱乐活动和讨论公共问题的场所,村民们可以聚集在一起讨论村务。在2014年以前,塘约村像很多村庄一样人情泛滥,每年婚丧嫁娶的人情开支都要耗费几千万元,使村民不堪重负。通过改革,塘约村重新制定村规民约,要求村民必须遵守,违约要惩罚。利用村规民约和村民自治,把那些政府、法律无法管束的陈规陋习,让村民自己改正,通过自我教育、自我管理、自我监督,实现移风易俗。让农民实现自治与自我管理,对实现文化复兴具有根本性意义
2.7、打好精准脱贫攻坚战,走中国特色的减贫之路
我国的减贫创造了举世瞩目的奇迹。过去的40年,我国消除了覆盖8亿多人口的绝对贫困,脱贫人数占同期全世界贫困人口减少总量的70%以上。十八大以来,脱贫攻坚的步伐进一步加快。2014年我国开始实行精准扶贫,成效显著。通过实施“五个一批”工程,贫困人口已经从2012年的9899万,减少到2019年年底的551万,平均每年减少贫困人口1300多万,贫困发生率从2012年的10.2%下降到2019年的0.6%。我国已全面进入脱贫攻坚的收官阶段,2020年就是脱贫攻坚的收官之年,要求绝对贫困人口全部脱贫,贫困县全部摘帽。
我国之所以能够实现减贫奇迹,是因为探索出了一条基于国情的发展道路。这条道路就是充分发挥我国制度的优越性。我国制度的重要优势是中央集权的大一统体制,这种体制维持了上千年,其在动员和组织资源方面有先天的优越性。中国特色的扶贫治理体系实现了有效的动员。通过加强党的领导,强化组织保障,五级书记一起抓脱贫攻坚,层层落实行动目标责任。在坚持精准方面,提高脱贫实效,在扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效等各个方面都要求精准,从大水漫灌的扶贫走向了滴灌式扶贫。在扶贫投入方面,坚持加大投入,强化资金支持。过去7年的扶贫投入巨大,不仅每年有大量扶贫专项投入,还有效吸引了各种社会资源的投入。扶贫不仅有国家政府的力量,还有各行各业、各种各样的对口支援与社会帮扶,形成了大扶贫的格局,方方面面的力量都被动员起来。而且国家坚持从严要求,促进真抓实干,形成了严格的督查巡查制度和考察评估体系。同时,注重坚持群众主体,激发内生动力,不仅动员外部力量扶贫,还充分地激发贫困户的内生动力,把扶贫和扶志、扶智相结合。中国基于自己的国情,探索出一条有中国特色的扶贫减贫道路,为全世界提供了宝贵经验。从这个意义上讲,2020年全面脱贫是乡村振兴的一个新起点。
3、结语
乡村振兴战略作为国家布局的重大战略,需要历经几十年的努力和奋斗。该文分析了我国农业农村发展面临的5个基本条件,即城乡发展不平衡、农村劳动力外流、小农经济、脆弱自然环境与集体所有制,并立足这些中国独特的国情农情,从城乡融合发展、共同富裕、质量兴农、创新治理、绿色发展、文化兴盛、精准脱贫等7个方面进行了阐释,探究如何走出有中国特色的乡村振兴之路。只要扎根我国的实际,把握经济发展的规律,通过全国人民的共同努力,我国完全有能力成功走出有中国特色的乡村振兴之路。正如习近平总书记指出的:“中国要强,农业必须强;中国要美,农村必须美;中国要富,农民必须富”,希望通过实施乡村振兴战略,农业强、农村美、农民富的乡村振兴能够早日在中华大地实现。
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