叶兴庆：在畅通国内大循环中推进城乡双向开放

  一、畅通国内大循环必须解决城乡发展失衡、循环堵塞问题

  国内大循环依然存在堵点。一是投资消费失衡。与国际经验水平相比，中国的消费率偏低10～15个百分点。二是收入分配失衡。自1994年以来（除1999年外），中国的基尼系数持续超过0.4。收入分配差距过大，高收入者的消费意愿低，而低收入者无钱消费。三是经济社会发展失衡。居民养老、医疗保障水平依然很低，低保和特困救助的保障水平也不高，中低收入阶层的预防性、被动性储蓄抑制了他们的当期消费。四是区域发展失衡。实施西部大开发战略后，西部地区发展速度一度反超东部和中部地区。尽管如此，发达地区和欠发达地区之间的经济总量和人均经济指标差距未见明显缩小。五是资源配置失衡。划定大城市开发边界、实行建设用地总量控制，与人口继续向大城市聚集的客观趋势不匹配；对各省（区、市）实行能耗增量和能耗强度的“双控”，与生产力继续向具有比较优势的地区聚集的客观趋势不吻合。

  上述堵点各有其形成原因，但背后均有城乡发展失衡、循环不畅的深刻烙印。城乡居民消费差距明显、农民消费水平低是中国投资与消费比例关系失衡的重要体现。城乡居民收入差距明显、农民收入水平低是中国收入分配失衡的重要体现。城乡社会发展差距大、农民保障水平低是中国经济社会发展失衡的重要体现。城乡土地权能不平等、农村集体土地权能受限严重是资源配置失衡的重要体现。尤其需要给予高度关注的是，尽管大量农村剩余劳动力转向城镇就业，促进了过去一个时期中国全要素生产率的提高，但是，农民工市民化进程严重滞后、“高龄”农民工过早退出城镇劳动力市场对经济发展的不利影响正在显现。农村土地制度与部分市民下乡创新创业、居住生活的新需求不相适应，造成农村闲置宅基地和农房得不到有效利用。消除以上城乡差距、疏通以上城乡堵点，必须以推进城乡双向开放为切入点，尽快打通农民进城通道和市民入乡通道。

  二、扩大城市对农民的开放，打通农民进城通道

  劳动力资源从边际生产率低的农业部门和农村向边际生产率高的工业部门和城市流动，是工业化、城镇化进程中提高全要素生产率的重要支撑力量，也是畅通国民经济大循环的必然要求。改革开放以来，尽管受城乡二元体制的掣肘，劳动力的这种跨部门、跨城乡转移仍然在中国大规模发生。中国劳动力从农业部门和农村向工业部门和城市的转移，既遵循了多数国家二元经济结构转换时期的一般规律，也表现出一些“异常”现象：

  一是劳动力再配置效应提前减退。根据青木昌彦（2015）对东亚地区的实证研究，在经济高速增长阶段，劳动力从农业向非农产业的转移是支撑经济增长的重要贡献因素；随着可转移劳动力的减少，经济增长也会减速。中国的高速增长期在2012年前后结束，但第一产业就业人口占全部就业人口的比例却高达35%左右，与日本、韩国相比存在15个百分点的结构性偏差。

  二是农业劳动力转移就业人口增量与第一产业就业人口减量不对称。自2008年底国家统计局建立农民工监测调查制度以来，中国农民工总量逐年增长，但在多数年份农民工增量均小于第一产业就业人口减量，两者之间并不对称。如果第一产业就业人口减量中退出的劳动年龄人口数量与农民工增量中新进入的劳动年龄人口数量大体相当，则意味着相当部分退出第一产业但仍在劳动年龄阶段的人未能在非农产业就业，处于闲置状态。

  三是外出农民工的增速和占比趋于下降。虽然全国外出农民工总量依然在逐年增加，但是，其增速也已逐步下降，外出农民工占全部农民工的比例则由2008年的62.3%下降到2019年的59.9%。尤其值得关注的是，近年来进城农民工总量出现减少。这种减少，既可能是部分农民工取得城镇户籍、退出农民工统计范畴导致的，也可能是部分高龄农民工退出城市、返回乡村造成的。

  四是转移就业劳动力与家庭其他人口长期分离。在全部农民工中，外出农民工占比虽有所下降，但始终占多数。在外出农民工中，举家外出农民工所占比例较低，根据国家统计局公布的全国农民工监测调查数据，2008～2014年这一比例均为20%左右。劳动力与家庭其他人口转移不同步、劳动力先行一步，这在中国历史上的人口迁移和国外人口迁移中具有一定普遍性，但像中国改革开放以来出现的这种大规模、长时间的人户分离式转移则极为罕见。

  这些“异常”现象的存在，从根源上看，主要归因于中国以户籍制度为核心的城乡二元体制。农村户籍制度与农村集体产权制度相叠加，使集体经济组织成员处置土地承包经营权、宅基地使用权和农房财产权、集体资产收益分配权的可选途径有限，加大了农民退村进城的综合成本。城镇户籍制度与城镇公共服务制度相叠加，大部分公共服务靠地方政府提供，这加大了输入地政府接纳外来人口的阻力。促进农民转移进城和进城农民市民化，应从深化农村集体产权制度改革和城镇公共服务制度改革两方面下功夫，尤其应把后者作为重点。现阶段应采取以下措施：

  第一，应转变输入地的发展理念，把外来人口视作发展资源。在推进农民工市民化的进程中，一度过分强调农民工市民化给输入地的公共服务提供带来压力，而对农民工市民化所带来的综合效益重视不够。农民工市民化的确会导致输入地在教育、交通、社保等方面的支出增加，但在扩大消费、促进房地产发展、提高产业竞争力、改善社保基金收支平衡状况等方面也会带来长期收益。随着人口老龄化水平的提高、劳动年龄人口的减少甚至人口总量的收缩，能否吸引外来人口将决定一个城市能否持续繁荣。学术界也应从注重研究农民工市民化成本转向注重研究农民工市民化的综合收益，为转变输入地的发展理念提供理论支撑。

  第二，应把市民化的着力点转向提高进城农民工的获得感。应明确规定，今后出台任何公共服务措施都不得与户籍性质挂钩，对目前仍然挂钩的公共服务事项进行全面清理，按从易到难的原则逐项进行脱钩，最终还原户籍的人口管理功能。特别是要做好城乡之间社会保障制度的衔接，增加保障性住房供给，降低进城农民工的居住成本，提高其随迁子女入学的便利性，促进农业转移人口的社会融合。

  第三，应建立健全“人多钱多”“人多地多”的激励机制。一方面，应加大现有激励机制的实施力度，扩大中央财政对农业转移人口市民化的奖励资金规模，扩大与吸纳落户数量挂钩的新增建设用地计划指标规模。另一方面，应创设新的激励机制，中央财政用于支持义务教育等公共服务的转移支付应按各地实际人口安排；深化财税体制改革，重建地方税体系，形成“人多税多—税多公共服务好—公共服务好人多”的良性循环。

  三、扩大农村对市民的开放，打通市民入乡通道

  目前，中国仍处于城市化推进阶段，农村人口总量和占比仍将继续下降。需要注意的是，随着现代化进程的推进，从城市向乡村的人口流动将越来越具有重要的经济社会意义，并越来越可能成为畅通国民经济循环的重要环节。其原因是：第一，这是振兴乡村的需要。促进乡村振兴，关键是要调整乡村的功能定位，挖掘农业的多种功能，释放乡村的多元价值。与按传统方式生产和销售农产品相比，运用现代科技手段生产和销售农产品更加需要人才、资金、技术的支撑。与乡村提供农产品、劳动力、外汇、市场等传统功能相比，提供休闲观光、文化传承、生态涵养等新的功能需要新产业、新业态、新商业模式作为载体。在乡村振兴过程中，无疑需要发挥农民的主体作用，以农民为主导力量和主要受益群体。同时，也必须清醒地看到，进入工业化、城镇化快速发展阶段后，农业剩余劳动力转移具有典型的“精英移民”特征，即农村转移人口在年龄、受教育年限、思想观念等方面明显优于农村留守人口，不少村庄的老龄化程度已非常严重。单纯依靠农村留守人口的人力资本和资金积累，难以有效激活乡村新的功能，甚至连乡村的传统功能也难以为继。第二，这是满足城市居民日益增长的美好生活需要的必然要求。随着收入水平的提高，城市居民对乡村的需求由农产品逐步拓展到自然风光、风土人情、休闲旅游、健康养老等。随着农村人居环境的改善、交通便捷性的提高、线上办公的普及，特别是随着城市群的发展，城市居民对周边乡村的居住、物业等功能的需求意愿逐步提高。在城市工作、在乡村生活甚至在乡村工作和生活，已越来越具有可行性。满足城市居民对农产品的传统需求，需要物进城；满足城市居民对休闲、居住、办公等的新需求，需要人入乡。

  针对从城市到乡村的人口流动，国家政策层面已开始作出反应。与引导各类人才下乡相匹配，需要通过深化改革消除农村集体土地与下乡的人才、资本重组所面临的障碍。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在扩大农村集体产权结构开放性、允许更多的集体产权权能向非本集体经济组织成员流转方面作出了改革部署。近5年来，政策层面也取得了一些边际突破。总体看，这些边际突破具有两个鲜明特征。第一，选择性开放。对来自城市的人才、技术、资本等创新创业要素和休闲观光等短期体验式消费持积极开放态度，对来自城市的长期居住生活需求还在迟疑，对来自城市的投机需求坚决拒绝。第二，划定底线，明确负面清单。明确规定现阶段土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权只能在本集体经济组织内部流转，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆，坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。

  笔者认为，在坚持农村土地集体所有制的前提下，扩大集体产权结构开放性的空间还很大。经过半个多世纪的发展变化，农村土地集体所有制的本质规定就是《物权法》所明确的“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。这其中有两个关键点：一是所有权的权利主体是“本集体成员”，但法律对如何取得成员资格并没有做出明确规定，实践中成员资格是开放和动态变化的，并非封闭和固化不变；二是所有权的拥有方式是“成员集体所有”，既非成员共同共有，也非成员按份共有，成员不能请求分割所有权。在遵循这一本质规定的前提下，《物权法》《农村土地承包法》《土地管理法》等法律和中央相关政策文件，把集体土地的部分权能从所有权中分离出来，例如把承包地的承包经营权（承包权、或经营权）、宅基地的使用权（资格权、或使用权）、集体经营性建设用地的使用权从所有权中分离出来，赋予这些分离出来的权能具有不同程度的处分权能（例如出租、转让、抵押），使这些权能跨集体经济组织边界流转成为可能。

  下一步，应遵循上述改革逻辑，在扩大农村集体产权结构开放性方面迈出更大步伐。具体来说：

  第一，以稳定经营主体预期、促进可持续规模经营为目标，进一步扩大承包地产权结构的开放性。随着承包地在承包户就业、收入和生计保障中重要性的下降，应及时调整完善“三权分置”框架下所有权、承包权、经营权的权能边界，在延长流转期限、优先续租、控制地租等方面逐步赋予经营权更大的权能。在第三轮承包期内，可在集体经济组织成员大量举家外出、人口急剧减少的村庄，探索由非本集体经济组织成员受让退出的承包权，由这些农地实际经营者获得大于“三权分置”框架下的经营权、近似于城市国有土地所有权与使用权“两权分离”框架下的使用权的权能，为本世纪中叶建成现代化强国后构建新型农村土地制度积累经验。

  第二，以优化人口结构、保障外来人口自住需求为目标，有序扩大农村宅基地产权结构的开放性。加快农村宅基地“三权分置”改革步伐，扩大试点范围，探索其所有权的实现方式，对其资格权进行适度赋权，重点放活其使用权。在常住人口未明显减少、农房和宅基地需求旺盛的村庄，可通过合作建房等方式实现宅基地使用权有限度地向非本集体经济组织成员流转。在常住人口净减少、但有居住价值的村庄，可不再将农房财产权和宅基地使用权的流转限定在本集体经济组织范围内，流转期限也可以更长一些。同时，应优化村庄建设规划，加快推进房地一体的宅基地使用权确权登记颁证，对乱占耕地建房、超面积建房、“一户多宅”等问题进行清理，为宅基地“三权分置”改革做好铺垫。

  第三，以提高配置效率、发展乡村产业为目标，进一步扩大农村集体建设用地产权结构的开放性。改革农村土地用途管制制度，在严格控制农用地转建设用地的前提下，淡化农村集体建设用地中经营性、公益性和闲置宅基地的边界，打通现有各种建设用地之间用途转换的通道。同时，创新农村集体建设用地规划管理方式，根据乡村产业分散布局的特点进行点状供地，根据乡村产业融合发展的特点开展混合供地。推进全域土地整治，在确保农用地面积不减少、质量能提高、地块明显扩大的前提下，调整优化各类建设用地的空间布局。

  四、结语

  城乡发展差距依然明显、城乡体制分割依然突出，是国民经济循环不畅的重要体现。这不仅抑制了以劳动力和土地为主的资源配置效率的提高，而且也损害了城乡居民的福祉。畅通国民经济循环，必须打通城乡彼此开放不够所形成的堵点。就城市而言，需要把进城农民工及其随迁子女作为支撑未来经济增长的重要力量，创新公共服务供给机制，推动进城人口市民化；就乡村而言，需要破除集体产权结构的封闭性，促进入乡市民与农村集体土地有效结合，优化乡村人口结构。

  打通农民进城和市民入乡的通道，既涉及体制变革，也涉及社会转型，有待展开更深入的分析和讨论。例如，影响农民退村进城的因素究竟有哪些，这些因素各自如何发挥作用；进城农民在农村的土地承包权等权利，在什么条件下可以退出、以何种方式退出，在市场发育不足的情况下如何对这些权利进行定价；农民工市民化给输入地带来的综合收益究竟该如何测度，其超过农民工市民化成本的临界点是否已经到来；构建“人多钱多”“人多地多”的激励机制，对现行财税体制和土地管理制度会带来哪些影响。再例如，适度开放农村集体产权结构以及允许更多的农村集体产权权能向外部主体流转，对农村集体经济组织的功能、治理等会带来哪些影响；入乡市民增多、村庄人口构成变化后，如何重建乡村治理体系。这些问题，均有待展开进一步的研究。（来源：《中国农村经济》）