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[治理策略] 熊万胜等:乡村振兴视野下的中国乡村治理传统及其转型

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发表于 2021-3-4 10:53:48 | 显示全部楼层 |阅读模式

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熊万胜 刘炳辉(《中国乡村发现》学术委员,湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员,华东理工大学社会与公共管理学院教授,博士生导师,华东理工大学中国城乡发展研究中心主任;系浙大宁波理工学院马克思主义学院副教授,华东理工大学中国城乡发展研究中心研究员)

  一、分析框架:体系结构的传统与传统之间的体系
  本文所谓乡村治理传统指的是中国乡村治理实践在基本目标和制度路径等方面包含的具有历史延续性的内容。本文尤其关注其中的制度路径方面的传统。在漫长的治理实践中,中国的乡村治理的基本目标保持了明显的延续性,始终在追求一种大一统乃至大共同体本位的社会政治格局。在制度路径方面则存在一种治理的“体系”传统,而不是任何一种“模式”的传统。具体地说,这种“体系”传统指的是:在乡村治理的实际结构中总是多种制度和主体并存的,制度化的主体间关系和非制度化的主体间关系混杂在一起,其中,在诸多制度或主体之间可以分出主次,排出“座次”,或者说分出位居中心的“体”与处于边缘的“系”。在改革开放以来,国家的文件中,使用“体系”一词越来越多,使用“体制”一词越来越少,这种话语的更替表明我们扬弃了单一模式,延续和发扬了体系的传统。
  更一般地说,笔者认为中国治理中存在一种“体系”传统,任何模式思维都不能成为主流,这其实是一种对于社会的“关系论”解释,它相对于过分强调整体的社会“实体论”或者反方向的“个体论”而成立。这种关系论思维植根于中国思想史的深处,万物缘起,和合而生;它也是一个重要的现代哲学理论,备受中国学者的重视。近期徐勇的《关系中的国家》是从关系论来理解国家治理的一次努力,早些时候,赵汀阳在《天下体系:世界制度哲学导论》中将“关系理性”的思维推论到极致,而且,他也提到了“体系”,期待关系形成体系,体系结成秩序。当我们使用“体系”这个特定的汉语语词来表达特定的关系间形态时,它并不排斥实体在关系中的涌现。“体系”的英文对应词是system,它在实体或关系中是中性的。在帕森斯的社会系统理论中可能展示了一种比较明显的社会实体论,但在后来格林伍德将AGIL公式归纳成系统整合与社会整合时,就看到了系统与社会的并存,一种市场的系统整合机制必定是开放的,是无边界的,市场不可以是固定在特定空间或群众的实体。相比较而言,汉语中的“体系”一词要比system具有更加鲜明的关系论色彩。王铭铭将文明包括中国文明理解成一种超社会体系,他不仅仅是说存在超社会的系统(system),更接受了萨林斯的看法,认为文明是一种多社会的“并接结构”。这种并接结构是文化之间的内外关系与文化内部的历史、人际关系和等级尊卑关系的合一。笔者将体系具体化成“体”与“系”共生的结构,是要强调关系中存在的主次之分。
  在本文中,笔者进一步拓展了体系框架的应用范围,将作为结构的体系赋予了历史的内容。体系并非是我们这个文明的命定结构,它也是形成的,有一个从体制到体系的转变。而体系本身也会发生结构转型。因为社会中并非没有任何类似实体的东西,事实上同时存在多种延续时间长短不一的稳定结构体,这些结构在每一个时段都能排出座次,形成体系,但是,体系中包含的相
对稳定的结构体是会发生变动的,它们之间的主次地位也会变化。永存的只是体系,而不是其中的内容。既然存在多种连绵不断的结构体,那么,也就存在多种相互关联的传统,它们之间构成体系。
  概括地说,中国的社会构成中总体上存在一种体系的传统,存在多元的制度和重要主体,它们各自绵延,自成传统,进而,这些具体而多元的传统之间也会构成一种体系。
  就治理而言,也就存在多种相互关联的治理传统。中国的“治理”不同于西方的governance,更适合放在中国式治国理政的传统中来理解,但当代治理也并非就是传统的治国理政方式的沿袭,就乡村治理而言,乡村治理体系其实发生过多次重要的结构转型。秦代建立了郡县制体制,经过著名的“唐—宋之变” ,郡县制的制度实践形态从比较单一的模式演化成复杂的体系,发生了从郡县制体制向郡县制体系的转化,“体系”的传统由此形成;进入近代以来,遭逢三千年未有之变,传统国家治理体系和乡村治理体系被动地发生了一种前所未有的新变化,先后引入了西方公共政府传统和党的组织传统,发生了对于治理体系之“体”的竞争;随着社会主义革命的完成,这场百年之争现出了结果,中国乡村治理体系之“体”发生了从郡县制传统向党的组织传统的逐步转换。
  提出中国的治理传统至少包含了郡县制传统、西方公共政府传统和共产党的组织传统,也不完全是笔者的新见。袁刚曾经研究过中国的干部体制,认为它其实是传统的官僚制度、出口转内销的西方公务员制度和从苏联传来的干部制度的混合体。本文不过是把这种思考推而广之,也具体化到乡村治理中。
  乡村治理传统的转型其实不只是乡村治理体系的转变,更是整个国家治理传统的转换。乡村治理体系位于国家治理体系的边缘,国家治理体系是乡村治理体系的主要解释变量,后续的分析中,难免要涉及到整个国家治理体系的转变,但文章的落脚点始终在乡村治理体系。
  二、“体系”的形成:从郡县制体制到郡县制体系的转型
  1、郡县制体制和郡县制体系
  郡县制相对于封建制而言,它是中央集权体制下的地方行政制度,起源于春秋时代的县郡制,至秦代统一后建立了比较成熟的郡县制体制,海内为郡县,法令由一统。秦代时,全国划分为三十六郡,再扩至四十余郡;郡下设县或者道;县下设乡、亭、里、什、伍之类的基层组织。秦“使黔首自实田”,通过严密的基层组织,强大国家可以直接面对家庭经营的小农户。
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  这种郡县制体制和后来的郡县制体系的不同主要有两方面:一方面是全面设郡县,基本没有封国,虽有封侯,但列侯食邑不治民,仅从中收取租税。另一方面是全面遏制了社会自发组织。秦代对于基层社会实行了最为严密的监控,国家对农户实行户籍按比制度,商鞅变法将所有居民都编入什伍组织中,实行什伍连坐。以至于商鞅自己逃亡时,都无人敢收留他。与这种严密的社会控制相适应的是封闭的聚落空间结构。根据宫崎市定等人的考证,人们在城郭之中聚里而居是先秦和秦代时期的常态。
  这种看上去整齐划一的郡县制体制随着社会经济的复杂化逐渐地发生变化,尤其是经过所谓“唐—宋之变”以后,地方治理制度已经大为不同。关于“唐—宋之变”,主要的提出者是日本学者内藤湖南,然而在国内获得了广泛的共鸣,比如历史学家漆侠、王家范等人多有肯定。王家范就认为“若两千年分作两段,一般都认为在唐中叶。我看可能以宋为分界更恰当些。唐中叶到宋建国这一段是前后过渡的中间时段。一入宋代,社会各方面的风貌迥然不同。” 宋代以后,国家以郡县制为制度的骨干实现集权,又在基层允许多元的宗族、宗教和各类社会组织的存在,前者为“体”,后者为“系”,“体”与“系”的共存赋予了郡县制体制以更大的柔韧性,当我们说传统中国的治理是儒表法里时,不必仅仅理解成是在批评传统国家意识形态的虚伪性,更可以看到传统国家摒弃了任何一种单一的模式,形成了一种总名为郡县制的治理体系。
  真正让史学家断定存在唐—宋之变的事实,主要是国家与社会的关系的变化。最核心的变化总是和经济制度有关。贺昌群就认为,中国封建社会可以分为前后两期,秦汉至隋唐是国家控制更强的“份地土地占有制”,宋代以后成为了地主土地占有制。这个变化与赋役制度的变化有巨大的关系。唐代中期以后,国家赋役制度逐步地从税“人”转向税“地”,由此向民间下放了地权。同时,基层治理体制从乡官制度转为职役制度,又有宗族等社会自治力量的兴起,这个趋势在清代摊丁入亩以后表现得更加明显。汉唐之间,逐渐中国化的佛教在中国各地得到了广泛的传播,使得社会力量的格局发生了重要的变化。同时,宋代还发生了一个特殊的变化,随着南方地区的开发,市场经济得到了较大的发展,商人阶层的规模大大增加了,形成了另一种新的社会势力。
  2、转型的社会内生动力
  从郡县制体制到郡县制体系的转型确实是多元动力下的复杂过程,这些动力包括气候的变化,民族矛盾与融合,生产技术的改进,新作物的引入,市场经济的发展,文化的交融和流变等等。如果从狭义的也是相对于政治、经济和文化的社会的角度来看,涂尔干所强调的“社会容量”和“社会密度”对于理解这个变化其实具有重要的意义。涂尔干是在解释社会分工的发展时引入这两个概念的,他说:“社会容量和社会密度是分工变化的直接原因,在社会发展的过程中,分工之所以能够不断进步,是因为社会密度的恒定增加和社会容量的普遍扩大。”这其中,社会容量可以认为是一个政治经济体的人口规模,而社会密度指的是这些人之间的交往的密切程度。实际上,涂尔干也认识到,随着社会容量的增加,社会密度也必然地会增加。
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  涂尔干的这个思想提示我们要注意中国之大与人口之多之间的关系,尤其是要注意这个人口之多带来的影响。中国之大是一个政治过程的产物,而人口之多,则是政治过程之后的社会过程的产物。中国的国家规模是冷兵器时代的武力征伐的结果,是一个农耕文明形态可接受的国家制度和最大规模。与近代欧洲国家的形成过程不同的是,我们不是根据社会的边界来框定国家,而是先框定了国家的边界,建立了国家的体制,然后社会在其中不断增密。每一个朝代都经历了一个人口膨胀的过程。政治统一为人口膨胀创造了条件,社会容量的扩大又催生了社会密度的增加,在丰富的生存实践中衍生出丰富的社会交往形式和组织。也就是说,国家先于具体社会交往结构的存在,是中国社会发育的一个特征。用王铭铭的话来说,“超社会体系”先于具体“社会”的存在是一个很普遍的现象,但我们有理由相信,在巨大的中国,这是一种久远的常态。值得注意的是,社会容量的扩大导致了社会密度的增加,但是在传统中国,并没有发生如涂尔干所预言的社会分工或相应的社会分化。准确地说,分化也是存在的,但显然没有导致社会形态的根本改变,所以这样的社会形态被称为是一种“超稳定结构”。结果,社会的发育本质上一个既有社会系统在量上的膨胀过程。这种社会发育自然也会对既有体制提出了新的要求,形成了“体”与“系”之间的张力。但这些社会力量以既有的体制为条件,总体上是既有体制的修补,而不是挑战。
  3、转型的体制内生动力
  面对一个面积广大且人口众多的超大型的社会,中国的国家一贯采取中央集权的郡县体制来治理。然而,在实现大一统之后,国家却很难持续地深耕基层,往往不得不将地方治权让渡给地方势力,国家权力必须通过曲折的文化网络才能进入乡村。很多学者都研究了这种集权和散漫并存的奇特局面,比如迈克尔•曼区分了传统帝国的专制性权力和基础性权力,认为传统中国的基础性权力不够,基层治理停留在粗放状态。黄宗智也提出了“集权的简约治理”的说法,认为传统中国是集权体制和简约治理相并存的。
  在朝代建立起来之后,政治上层建筑内部会按照官僚体制的逻辑自动地发生着行政集权,而且存在一种恶性循环:地方发生问题—上层强化集权,弱化了地方解决问题的能力—地方问题加重—集权加重,这种恶性循环使得地方或基层政权陷入“位卑权轻责重”的泥潭无法自拔。可以说郡县制体制内含着一种“强干弱枝”的倾向。同时,上层建筑也自动地发生着腐败的趋势,各级官吏对民众的索取强化。结果,官僚集团尤其基层官僚服务民众的能力弱化和对剥夺民众的意愿强化同步发展,官民关系渐成水火。这个结果与法国大革命前乡村贵族放弃了对于乡村的责任却依然保持对农民的索取相类似,必然引发农民的抗争,由此倒逼上层建筑的改革。政治上层建筑通常既不会阻止生产力要素的流动,也无力遏制行政集权的发展,实际上还很难约束官吏的腐败,在山雨欲来风满楼的紧急形势下,最明智的选择只能是放松对农民的管制。由此看来,在传统中国,上层的集权化和基层的自治化必定是同步发生的。
  行政集权化和社会自治化的同步发展,在各个朝代反复地发生着,结果,在反反复复的治理实践中,统治者也能不断地积累总结经验,逐渐地对郡县制传统进行了改造,这可以被看成是郡县制传统的自我完善。也就是说,集权化和自治化的同步发展,既在各个朝代内部发生,也在整个大一统的时代中发展。通常认为,中国的整体国家形态在汉以后有一个曲折地走向中央集权和皇帝专制的过程,在宋代进入到新的阶段,到了清代达到了顶峰。同时,在乡村基层,有一个自治力量在宋代以后的不断发展的过程,到了清代也达到了顶峰。以至于到了清代,乡村社会给人留下了“王权不下县,县下靠乡绅”的印象。其结果是郡县制体制从比较整齐划一的状态转向了比较复杂多元的郡县制“体系”。
  三、“体系”之“体”的转换:三大传统的融合与竞争
  传统王朝即使实现了从郡县制体制向郡县制体系的转型,也不能避免在两三百年以后寿尽而亡的命运。王朝治理体系最终还是会陷入混乱,大体地说,存在两种混乱。一种是传统的内忧式混乱,随着人地关系的紧张,小农经济无法供养日趋腐败的上层建筑,引发了社会底层的暴力抗争。另一种是晚清以来出现的全新的混乱。西方列强用武力将我们拉入了现代化和全球化的过程,国人对于自己的器物、制度和文化的信心全面动摇,出现了三千年未有之大变局。在这种空前强大的新型外患面前,习惯于简约治理的中央集权国家不得不深化国家政权建设,回过头去深耕基层。然而大清帝国没能完成这种逆向的改革,在治理成本大增之余,却没有收到希望的治理效果,中国历史上养活了最多人口的王朝也最终覆亡。如果说唐—宋之变推动了从郡县制体制向郡县制体系的体制转型,那么,在鸦片战争以后,全球化带来的挑战要求郡县制体系完成体系的再转型。旧的治理体系或治体必须被一种新的治理体系或治体所取代,这是通过西方公共政府传统和党的组织传统的先后引入来实现的。新传统的引入使得中国国家治理或者基层治理的体系结构变得丰富起来,从封建制与郡县制的二重奏,变成了郡县制传统、公共政府传统和党的组织传统的三结合。由此,治理体系之“体”的选择也成了问题。  
  1、公共政府传统的引入和无力
  在全新的外患面前,必须强化政治一体化,实现基层的再组织化,这是一个必然的选择。当社会已经发育起来以后,想要将混沌的郡县制体系扭回到郡县制体制也是极其艰难的。晚清以来的国家政权建设既从传统的统治模式中汲取经验,比如强化了保甲制度;也从西方的公共政府体制中学习建制,比如启动上层的宪政改革和地方的民主自治,建立了各种新式的地方或基层政府部门。从西方引入的地方自治体制在经历了南京临时政府、北洋军阀政府和国民党统治时期对保甲体制的强化之后,演化成一种自治+保甲的混合体制,并得到普及。国家总的愿望是试图扭转在基层的无力状态,实现基层治理的升级,建立国家对社会的动员能力。然而,这种努力就如同历史上的王安石变法一样,也引发了巨大的混乱。这些新式治理机构在社会基层建立起来,耗费人力物力,对人地关系已经高度紧张的小农经济体系造成了巨大的压力。与此同时,西方商品进入中国也严重打击了传统中国的家庭手工业,乡村经济趋于衰败。结果,形成了国家在治理上投入的人力物力越大同时社会基层越是无序的悖论状态,这就是所谓的政权的“内卷化”或者“过密化”现象。
  传统的中国治理体系在无为的仁政中固然难免衰亡,晚清的中国在积极有为的过程中也还是遭遇了革命。无论消极还是积极,都不能收获长治久安。我们似乎可以判断,这种适应于简约或者粗放的治理结构,根本无法胜任基层治理升级的任务。传统的乡村治理体系本身就处于一种无序状态的临界点上,就如同传统的小农本身就站在齐脖子深的水里,这样的政治经济生态确实经不起剧烈的扰动。
  怎么样才能让一种前现代的治理结构能够完成现代化的使命,是民国时期遗留下来的未尽事宜。当时,一种主流的看法认为,民国时期问题的根源依然在于民主的不够,在它的民主外表下包裹的是实质性的专制。王亚南认为民国时期的问题是形成了新的官僚政治。在白钢主编的《中国政治制度史》中认为民国时期的体制是“死的拖住活的”,意味着根本的体制没有改变。对于国民党治理的失败,共产党人开出的药方也是要实现真正的民主。在毛泽东回答黄炎培关于兴衰周期律的问题时,强调了发展真正的人民民主的意义。似乎,我们只能依靠真正落实某种公共政府传统,才能对治郡县制传统留给我们的制度困境。但在建国以后,却迅速走向了一种不同于预期的新体制。
  2、党的组织传统及其特点
  新中国用尽可能少的资金投入建立了高度稳定的社会秩序,并且启动了国家主导的大规模工业化进程。王亚南所谓的官僚政治,或者杜赞奇所谓的政权的内卷化,在建国以后被彻底改变,形成了一种有效力且有效率的治理。从今天乡村振兴战略提出的“治理有效”的目标出发,我们该如何总结从1956到1978年的治理经验呢?
  从三大体系结构的关系来说,建国以后的成功治理,的确主要不是依靠西方的公共政府传统获得的。民国时期已经验证了西方化的公共政府传统在应对内忧外患时的无力,这种体制在引入中国以后,表现的民主和集中都不够,尤其是集中得不够。在建国以后,形成了一种共和国的宪政结构,在社会主义改造以后,这种西方传统被大大地弱化了,传统的郡县制传统以政经合一的面貌得到全面的强化。毛泽东对曾经崇儒的郭沫若说“百代皆行秦政法”,“莫从子厚返文王”。问题是,这种具体情境中的文学笔法是否真的想要说明,建国初期的经验仅是强化了郡县制的传统呢?党的领导给这个传统是否也带来了新的东西?这个新的内容是确定存在的,也就是本文所说的党的组织传统。
  正是党的组织传统改造了郡县制传统下的简约或粗放的治理结构,空前地强化了基层的自主权和行动能力,极大地缓解了基层位卑权轻责重的问题。然而,人们在讨论当代中国的治理体制时,有时会混淆郡县制传统和党的组织传统,这里需要厘清,党的组织传统至少在以下五个方面和郡县制传统明显不同:
  第一,党的组织传统在郡县制体系之上配备了党的组织体系,形成党政双重的科层体系。它一方面是明显改善了郡县制体系的上下层级之间和横向部门之间的协调问题,另一方面也通过党的外围组织将组织网络铺进了社会的缝隙。这种新的体系形态被称为是“超级郡县国家”。所谓“超级郡县国家”解决的是这样的命题:如何在一个全球化的时代在政治维持大一统的格局。本土的郡县制传统习惯于强干弱枝,不断地弱化地方和基层的治理,自毁长城。西方来的公共政府传统尊重地方和基层自治,却无力维系国家的统一。党的组织传统恰能充分发挥中央、地方和基层不同层面的积极性,使得整个国家作为有机均衡的整体参与全球竞争。从而将一个“超稳定结构”改造成一个“发展型国家”。可以说,党的组织传统是在当代坚持中国国家治理目标的政治体制保障。
  第二,党负担有直接组织社会的使命。与郡县制传统和西方公共政府传统不同的是,党的组织传统以直接地组织整个社会为自己的基本使命。通过支部建在社会的最基层,党努力追求对于全社会的组织覆盖和工作覆盖,直接面对有差别的社会个体。在郡县制传统中,在唐代以前的郡县制国家也试图建立面向全社会的全面组织体系,但在传统社会中,这种组织体系的组织成本过高,最高统治者最终是部分地甩掉了这个包袱。但对于中国共产党来说,放弃对于群众的组织意味着放弃了群众路线,也就背离了基本宗旨。因此可以说,党的组织传统试图解决这样一个命题:如何在一个社会急剧转型的时代,继续将一个超大型社会建设成为一个大共同体。可以说,党的组织传统是在当代坚持中国国家治理目标的社会体制保障。
  第三,党的组织传统强调群众路线的工作方式,要求党员干部与群众打成一片,可以对群众个人的问题进行有针对性的处理,具有高度的人格化和个性化色彩。这种工作方式试图将制度化和人格化统一起来。值得肯定的是,这种因人而异的工作方法,在理念上反对简单粗暴的工作方式,在人情事理中推进各项工作,因此,特别适合和注重人情面子且喜欢自由散漫的群众打交道。因此,党的组织传统有效地回应了中国国家治理的基本文化情境。
  第四,这种组织传统具有反集权和反官僚的倾向,强调重心在下,强化基层建设,赋予基层自主权。在乡村建立了人民公社体制,在城市建立了单位体制,以国家的力量重新组织了社会。根本改变了传统郡县制国家“管官之官”多而“管民之官”少的倒挂现象,或者黄仁宇所谓“倒砌金字塔”,有条件使得基层组织真正地有权有责有利。传统中国反复出现的上层集权化和社会自治化的相互推动有可能被扭转,国家“甩包袱”给社会的历史具有被改写的可能。
  第五,党的组织传统在制度上是民主集中制的,这种制度相对于西方的自由主义民主表现为集中,相对于中国的郡县制传统却主要表现为一种民主。由此,在党的组织传统下建立的人民政府与郡县制传统下的官府或者西方民主意义上的公共政府有着十分不同的运行机制,它具有更强的包容性,有助于实现民主和集中之间的中国式结合。在国家的基本原则中,集中是“体”,民主是“系”。党的组织和政府的组织总体上还是集中的,但是,它发展出了内在的民主集中制使得上层可以倾听下层的声音,同时发展出人民代表大会制度来联系各界别和各层次的力量、通过政治协商制度来联系外围的群众,发展出民族区域自治制度和一国两制来维系国家的统一,发展出基层民主自治制度来改进基层秩序。通过党的组织传统的改造,中国的国家治理体制演变成一个巧妙的治理体系,通过“体”与“系”的搭配,党的组织传统有效地回应了中国国家治理的“体系”传统。
  总的来说,党的组织传统对于中国治理尤其是乡村治理的基本目标和任务有着针对性极强的回应。从基层治理的角度来看问题,党的组织传统最鲜明的特色在于它十分注重基层。它固然不会按照公共政府传统予以基层以地方自治,但也不会如郡县制传统那样在鞭长莫及的时候放任地方势力控制乡村社会。党将重视群众和重视基层建设作为党的建设的基本要求。在《党章》中写到:“党在任何时候都把群众利益放在第一位,同群众同甘共苦,保持最密切的联系,坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋,不允许任何党员脱离群众,凌驾于群众之上。”这不仅仅是在承诺一种民主,更重要的是它承诺不脱离群众,要同甘共苦,保持最密切的联系。这样的承诺对于对治郡县制传统的弊端是十分有针对性的。所以,研究中国的基层治理,一定要高度重视党的组织传统,研究这个传统的走向。
  3、乡村治理体系的再转型已经完成了吗?
  通过唐—宋之变,传统中国的国家治理实现了从郡县制体制到郡县制体系的体制转型,通过晚清三千年未有之大变局,现代中国的国家治理体系又实现了从郡县制体系到一种新的国家治理体系的再转型,问题是,这个治理体系的再转型已经完成了吗?既然我们承认治理能力和治理体系的现代化还没有实现,那么,这个国家治理体系和乡村治理体系的再转型也就没有完成。
国家治理体系以及乡村治理体系再转型的任务是什么?从建国以来的历史来看,应该是从郡县制传统为“体”转为以党的组织传统为“体”。党的组织传统和郡县制传统的关系可以具体化为党政关系,建国以来党政关系的演变可以理解为是国家治理体系内部结构的变化,执政党在权力体系上占据了核心地位。在改革开放以后,一度发展出了党政分开的倾向,这个倾向逐步地转向了以党领政的格局。在最近的中国共产党的十九大上,“党领导一切”的理念得到重申,在随后的党和国家机构的改革中,这个理念被付诸实施。国家治理体系和乡村治理体系的“体”调整到党的组织传统将成定局。
  四、在乡村完善以党的组织传统为“体”的新型治理体系
  小康不小康,关键看老乡;治理好不好,最后还得看乡村。乡村治理振兴的关键在党,在于执政党能否整合三大体系结构,将执政党的政治优势转化成治理优势,有效地对治郡县制传统削弱基层和脱离群众的顽疾,切实形成以党的组织传统为“体”的乡村新型治理体系,这是乡村治理乃至整个国家治理正在发生的“体系之变”。
  1、强化乡村治理体系之“体”,需要在党的领导下重建基层的治理自主权
  乡村振兴是有主体和有对象的,有一个“谁振兴谁”的问题,没有乡村自主的乡村振兴其实不好理解。然而,在郡县制传统的惯性作用下,乡村自主性和基层组织的自主权被严重地削弱了,这使得乡村治理体系的“体”不够强健。这就必须发挥党的组织传统,重建基层自主权。十九大强调执政党领导一切工作,具体到乡村范围内,到底是哪一级的党组织领导了乡村的一切工作呢?显然,这里就要在县乡村三级党组织中分出主次来。在明确了负责乡村治理的第一责任在哪一级党委之后,通过坚决有序地下放上级条线的行政权和执法权到这一层次,接受党委的区域化领导,就可以在乡村治理过程中更好地将执政党的政治优势转化成治理优势,重建基层自主权。有了这样的自主权,基层党组织才能充分发挥自身的政治优势,广泛调动各方力量,通过自治、共治、德治和法治相结合的机制体系,将三大政治传统的制度能量集于一体,实现有效的治理。
  2、强化乡村治理体系之“体”,需要从激活党组织自身活力入手
  基层党组织是乡村治理体系的组织核心,是治理体系之“体”的体现者。当前的党建工作主要成绩还是体现在党组织之间的关系上,比如区域化党建对于各种党组织和有党组织的单位的联动发挥了很好的作用,但在党组织自身建设和联系群众方面其实成效不明显。当前,基层党员参加党组织活动的积极性还不够高。毋庸讳言,有活力的组织活动必然是可以让参与者身心得到好处的活动。怎样才能增强组织活动的吸引力又不至于滑向庸俗化呢?为此必须深入研究党组织活动设计的问题,研究信仰活动的规律,借鉴团体活动和社会工作的规律,使得参加活动的党员能够在思想和身心等方面得到更大的好处。
  3、联接“体”与“系”,必须优化基本治理单元的规模
  党群联系紧密了,治理体系的“体”与“系”的关系就紧密了,“体”对于“系”的引导作用也就能发挥出来。党群联系首先是发生在基层社区中的,由于乡村地区生产与生活场域的相对统一性,党群联系就更加依靠社区生活的展开。基层社区的规模对于优化党群联系来说是一个至关重要的问题。
  从群众的角度来看问题,党的群众工作或者社会治理的核心内涵其实是帮助群众过日子,基层社会治理的本质是生活治理。生活治理是直接面对有差别的个人的,因此必须从人际交往的角度来核定工作对象的人口规模。当前,基层社区的撤并过多考虑了行政成本、管理便利和公共服务体系的效率,忽视了党的群众工作的效果,这个方向应该被扭转过来。
  4、联接“体”与“系”,还须适当地发展农村集体经济
  党联系群众不能在空中盖楼阁,党组织要在群众最关心的领域中建立组织载体。尤其在欠发达地区,大多数群众最关心的还是发展经济,党组织要建立自己的领导能力,就必须带领群众发展经济,追求共同富裕。如果能够将发展和治理结合起来,治理效率就会大大提升,所以,乡村振兴必须从产业入手。当前总体上存在偏重治理忽视发展的问题,对乡村振兴战略的落地构成了挑战,这是很值得重视的问题。
  5、积极看待“体”外之“系”的发展,以法治化的思维治理群众的自发组织
  在现代的治理体系中,“体”的强大可以为“系”的繁荣创造出空间。当党的组织传统切实在乡村基层得到有力贯彻之后,我们看待乡村各种自组织现象也将获得新的视野和高度,因此可以从更加积极的角度看待“体”外之“系”的发展。最需要做到的是借鉴西方公共政府传统的法治化原则来治理社会自组织现象。在税费改革和不断提高个人所得税起征点之后,普通群众的公民义务观念逐渐淡漠,权利意识不对称地强化起来。这个时候,尤其需要执政党和政府建立法治思维,依法治理。既要避免简单粗暴的传统手法,也要避免没有原则的放任。近期《宗教事务条例》的修订和颁行是这种依法治理自组织思维的一个例子。
  总的来说,中国乡村治理问题的性质和出路在变迁中体现了很强的延续性,同时在延续中也发生了重要的转型。和以往关于治理传统的研究有所不同的是,本文强调中国治理传统是多种传统组成的,并没有一个单一的边界清晰的所谓中国治理传统。当我们从体系的角度来概括中国治理制度与主体之间关系时,就是在强调它的开放性,或者借用赵汀阳的说法,体系可以是“无外的”。多元共存的关系中既然存在主次之分,它又是有内的,形成“有内无外”的状态。在这个有内无外的结构中,以何为“体”是最关键的问题,在整个国家的上层,这个问题已经解决了,但在基层尤其是在乡村社会,这个问题能否解决与如何解决还值得观察。
  这次疫情是对我国治理体系包括乡村治理体系的全面检验,我们看到了治理之“体”的强力有为,也看到了治理之“系”的积极参与,这种参与可能是在挑剔,也可能是在补台。疫情不是常态,但它代表的风险是常态,那么“体”与“系”搭配共治的传统也就要得到发扬。这次抗疫过程给我们带来的另一个启发是我们必须更加坚决地改进基层治理,提升在第一时间在第一线发现问题和解决问题的能力。夯实基层恰是共产党的组织传统的重要内涵,更加重视共产党的组织传统,是后疫情时代社会治理的方向。不利的国际环境呼唤人民的团结,团结人民恰是共产党的初心;充满风险的未来需要充分发挥多元主体的积极性,这也是民主集中制的内在目标。
  具体到乡村社会,很有必要进一步夯实基层,实现乡村的治理振兴。夯实基层不等于推进基层治理的行政化,也不是用投票解决一切问题,而是充分调动可以调动的力量去实现不断提升的治理目标。基层治理的目标导向性是彻底的,它需要高度灵活机动的结构形态,也就是需要有体系。目标导向的目标是由执政党来把握的,这需要以基层党组织的建设为核心,充分发挥出三大治理传统各自的优势。总之,基层治理中最重要的问题是加强党建,改进党建,最终,将以郡县制传统为“体”的乡村治理体系转换成以党的组织传统为“体”的乡村治理体系。

粮农智库促进乡村振兴
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