快速发展战略选择下的合作社政府规制及其改进

gecccn · 发表于 2021-3-24 10:06:30

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崔宝玉刘峰

  一、我国农民专业合作社发展的战略选择与现实路径
  自 2007 年《中华人民共和国农民专业合作社法》( 以下简称《农民专业合作社法》) 颁布实施以后，农民专业合作社取得了长足发展，我国的农村专业合作事业进入到了改革开放以来最活跃的创新与发展时期。根据农业部统计，2010 年我国农民专业合作社较 2009 年底增长了 40% ，全国共有农民专业合作社 36 万家，入社农户 2800 万户，约占全国农户总数的 10% 。在合作经济事业发展基础较好的浙江省，2010 年底农民专业合作社已接近 3 万家，入社农户已占总农户数的 20% 左右。近年来，农民专业合作社之所以取得如此的发展态势、获得超常规的发展，是与农民强烈的主体性需求和政府的强力推动分不开的，是农民自发行动的诱致性制度变迁与政府推动的强制性制度变迁相结合的结果。单就政府的推动来说，政府缘何如此积极行动? 究其原因，这是因为合作社确实能够承载党和政府农村事业发展的相关战略和政策，一方面，合作社着实能够承担起提高生产效率、提升交易效率、促进农民增收和推动农村发展的功能和作用; 另一方面，农民专业合作社在落实国家的农业产业化政策方面，虽然由于受其规模和运行规范性等方面的制约，比起农业龙头企业来说还有所不如，但比一般性的营利性企业无疑更具优势，更能体现国家的政策导向，而且合作社是社员所有的企业，其发展意味着人数众多的社员成为主要的受惠者，其社会效益更加突出，因而合作社会作为政府在农业产业化过程中积极扶持和推动的组织形式 ( 任梅，2011) 。
  实质上，从《农民专业合作社法》颁布实施后的合作社发展战略的选择看，政府在“规范”与“发展”的权衡取舍中一直奉行的是发展至上的战略，这尤其是在地方政府的合作社发展规划与具体实践中更多得到体现。虽然，中央政府在合作社的规范化方面做出了诸多努力，相继出台了《农民专业合作社示范章程》、《农民专业合作社财务管理制度》等，主要着眼于合作社的登记管理、示范建设、财务管理制度规范等，但从实际效果来看效果不甚理想甚至可以说是收效甚微。不得不说，合作社发展优先、规范滞后，这是与我国目前的合作社发展的阶段特征、环境背景以及大农社会资本的内在扩张需求息息相关的。但从政府的视角分析，地方政府也是具有较为强烈的内在发展偏向的，这主要有三个方面的原因: ( 1) 《农民专业合作社法》在促进合作社发展的同时也降低了合作社组建、管理与运行的门槛，而且，由于立法的宏观性，《农民专业合作社法》仅仅对于政府的角色和功能进行了方向性把握，即从合作社外部给予大力支持、引导与服务，但并没有更加细化政府发展合作社的具体责任，也没有厘定相应的政府绩效考核标准，造成了部分地方政府的不作为或消极作为，给了大农充分利用政策优惠的腾挪空间。( 2) 有些地方政府希望合作社像农业龙头企业一样起到带动当地产业发展的作用，因而在扶持其增强市场竞争力上多下功夫，更多地为合作社提供良好的发展动力与市场环境，但服务于主体社员的政府导向却不突出。( 3) 合作社发展的指标更容易衡量与获得，而规范的衡量标准却相对复杂，合作社内部管理信息也不易获取、统计工作也很繁琐，因此，发展指标更容易提升政府政绩的显示度，直接影响了政府及其工作人员的行为选择。而且，发展的偏好还为政府部门及其人员创造更多寻租的机会，减少工作阻力，从而对合作社的失范发展推波助澜。
在政府发展至上的内在偏好和战略选择下，必然导致我国农民专业合作社的现实发展路径是重规模轻规范、重效率轻公平。正如农业部经管站副站长赵铁桥而言，全国 40 万余家合作社，真正规范化的合作社可能还不到 5%。根据笔者调研的经历来看，很多合作社都是翻牌合作社、冒牌合作社，大部分合作社都是营利性企业的翻版，无法真正发挥凝结民心、促民致富的内在价值。当合作社发展路径出现偏离时，需要政府进行积极的政策调适，然而此时政府往往更多地出现政策导向的偏差，例如，政府扶持项目的评审与验收大都将合作社固定资产、社员规模等作为重要考核指标，而对合作社规范化建设、社员合作意识的培养、合作社内部服务的增加等只有一些原则性的考衡，很少作具体规定( 任梅， 2011) ，这不仅不会扭转反而会强化合作社的发展偏向，助长合作社发展的规模至上、效率至上的错误倾向。诚然，有学者认为，在我国现阶段合作社发展的情势下，合作社发展规模与规范、效率与公平难以兼顾，应该规模与效率优先。然而，政府大力扶持合作社恰恰是应该基于其在“公平”方面的独特功能，而规范性强的合作社恰是能够充分体现公平性的竞争弱势的联合，合作社的受益者是直接从事农业生产的农民，这为政府维护社会公平提供了一个重要的渠道，政府不应该将规模、效率置于凌驾在规范、公平之上的组织首选价值，没有规模与效率，合作社发展就可能萎缩、丧失竞争力甚至最后消亡，但是，没有规范与公平，合作社就会异化，损失其本质规定性、转化为企业，最终合作社也会消亡。因而，偏废任何一方都会给我国农村专业合作事业的发展带来难以估量的灾难性影响。
  二、我国农民专业合作社政府规制的现实需求与供给偏离
  规制是在市场经济条件下，以矫正与改善市场失灵、实现某种公共政策为目的，对微观经济主体进行规范与制约的行为，是宏观调控中政府管理经济的重要手段( 曹会勤等，2008) 。政府对微观主体的规制往往又被划分为经济规制与社会规制两类，其现实中更多的应用在于纠正和控制自然垄断的行为，在保留有效率垄断的同时限制垄断者的垄断能力( 何立胜等，2005) 。因此，实践中政府的规制行为往往更多地出现在对垄断行业和垄断企业行为的纠偏上，比如，对垄断性企业实施市场进入规制、价格规制、数量质量规制以及资源环境规制等。然而，从政府规制的目标与实施方式上来看，政府规制的目标是实现社会福利的最大化，具体实施方式则为纠正市场失灵，消除外部效应，培育和发展竞争市场，规范市场主体、客体与载体，创造一个公平竞争的市场环境，优化资源配置，提高经济效率，协调社会成员关系与利益，维护社会公平正义等。而合作社作为一种特殊的市场组织，也需要政府基于其组织特征，给予适度的规制与干预，对合作社进行政府规制是内置于培育与规范市场、维护社会公平的政府规制的要义之中的，同时，对合作社进行政府规制还是农民专业合作社发展战略所要求的，也是农民专业合作社重规模轻规范、重效率轻公平的发展路径偏离所呼唤的。
  从政府规制的要义与我国合作社发展的实践上看，政府对农民专业合作社进行规制是政府行为的应然与必然，而合作社经营与发展中的各相关利益主体也是有较强的规制需求的。合作社相关利益主体主要包括普通小农、大农、产业链中的上下游企业以及政府等，( 1) 政府是实施规制的主体，是公共利益的代表者和公共政策的执行者，政府通过规制合作社能够降低政府与农民之间、农民与相关市场主体之间的交易费用，提高市场配置资源的效率，培育适宜的农业产业化组织，提高农民收入，促进社会分配公平和社会总福利的增加，政府实施规制与政府的“牧羊人”的角色和功能定位是不谋而合的。( 2) 合作社是政府规制的客体，合作社中社员又可简化地划分为小农( 普通社员) 和大农 ( 领办人、核心社员等) 两类合作社主体，从小农的角度分析，小农对合作社政府规制的需求应该是最为强烈的，在某些地区的翻牌、冒牌合作社，小农不仅没有享受到合作社提供的服务，而且还可能造成小农与合作社之间的关系紧张、对立与冲突，所应得利益也可能被合作社侵占，没有小农支持、积极参与的合作社是没有内生动力的，发展是不可持续的，小农急需适当程度的政府规制来维护经济权益，提高经济收入。从大农的视角分析，大农对合作社政府规制也是有一定的需求的，随着农民专业合作社的迅猛发展，合作社在很多地区呈现出遍地开花的发展态势，在这诸多的合作社中只有极少部分合作社能够获得政府项目的支持以及资金、技术等公共资源的投入，政府公共资源的有限性与选点式投放，不仅可能会造成政府设租、合作社寻租的现象，而且由于公共资源“僧多粥少”，造成社会资源分配不公与公共资源配置效率低下。另外，在《农民专业合作社法》的法律效应释放殆尽以后，合作社将逐渐呈现出单体规模显著扩大、合作社数量增加势头减缓的态势，合作社单体规模的扩大会使合作社的异质性程度更高、合作社的管理也更加复杂，合作社大农也冀望政府能够适时地制定相关的规制政策，使他们在处理复杂管理问题时也能够有相关政策可以依循。( 3) 产业链中的上下游企业是合作社的重要相关利益主体，其既希望合作社能够形成农业生产的专业化、标准化与规模化，也希望合作社能够在财务管理、合同履约等方面更加规范，产业链中的上下游企业也需要政府对合作社运行予以规制，为市场提供规范的合作社。
  有规制需求就必须有规制供给，否则就会产生政府规制缺位。Cook( 1997) 认为合作社从一开始就是一个“防卫性”应激机制，良好的合作社发展形态依赖于内部治理机制和外部环境的耦合与匹配，深受其赖以建立的外部组织环境和内部治理结构的制约和影响。从改革开放至今的政府规制的实践看，我国政府对合作社规制经历了政府规制缺失( 1978—1993 年) 、规制滞后( 1994—2003 年) 与规制强化( 2004 年至今) 三个时间节点划分鲜明的历史阶段，政府立法逐步完善，政府规制体系逐步完备。但是，从目前政府规制的着力重点上来说，政府规制的导向更多地体现在合作社发展的外部组织环境的完善上，比如，给予农民专业合作社合作社法人地位，对合作社进行税收减免和财政扶持，为合作社提供各类信息服务，积极发展农村金融解决合作社融资难题等，其目的就是尽快地提高合作社的生存、发展能力，提升其市场竞争力，这种侧重于政府宏观调控方面的规制与政府对合作社的快速发展战略的选择是一致的。然而，在政府侧重于为合作社提供更为完善的宏观发展环境的同时，却在一定程度上忽略了对合作社治理与运行层面上的政府规制，而且，由于政府规制机构的设置及运转等原因，造成我国现阶段的农民专业合作社政府规制总体上低效，并形成了政府规制机构组织要素失衡、政府规制缺位、政府规制俘虏* 、政府行政规制不足等规制失范现象，如果政府规制失范不调整，合作社的规范发展无异于缘木求鱼。
  第一，政府规制机构组织要素失衡。承担规制职能的政府机构繁多，规制政策也令出多门、相对分散，主要涉及到农业、财政、工商、税务、科技、林业、水利、司法等部门。不仅各规制机构之间协调困难、信息不对称等现象十分突出，也容易造成各规制机构的利益冲突与机会主义行为。比如，农业部门承担着“指导农民专业合作经济组织建设”的职责，并履行相应的指导、扶持、协调与服务工作，具体包括示范社建设、涉农项目管理、会计工作指导与监督等; 财政部门负责对合作社进行项目资金管理、制定合作社财务会计制度、对会计工作进行管理与监督等。农业部门进行业务指导和项目管理，有更充分的合作社经营信息，却没有相应的资金划拨与管理权; 财政部门有资金划拨与管理权，但合作社与相关项目的信息却相对欠缺。农业部门与财政部门规制职责有交叉、有重叠，规制政策制定的分散与部门利益的分割容易造成扯皮、推诿与刁难。类似现象同样存在于其他的规制机构之中，如何使得各规制机构在积极承担本部门相应规制职责的同时能够有序地协调与衔接是保证规制政策有效性的一个重要前提。
  第二，政府规制缺位严重。政府规制缺位是目前我国农民专业合作社政府规制失范的集中表现，主要表现为以下四个方面: ( 1) 从立法上来看，《农民专业合作社法》解决了很多实践中的政策偏离或摇摆问题，为农民专业合作社发展中政府定位、合作社定性等做出了原则性规定。实际上，《农民专业合作社法》是更为重视推动合作社数量快速增长的，例如，《农民专业合作社法》有关于对大农附加表决权的限定，要求大农的附加表决权最多不能超过本社成员基本表决权总票数的 20%，但实践证明，对这个规定，大农是可以采取多重形式进行规避的，如家庭成员分开表决、合作社相互持股交叉表决等。而对合作社运行过程中出现的类似的对《农民专业合作社法》的曲解现象，政府并没有制定出相关的配套性政策加以规制，这就给大农提供了可供利用的政策余地。( 2) 从注册登记与运行上来看，合作社登记门槛低、实行备案制，未将有关部门的评估与审核作为登记注册的前提条件，而工商部门对于登记事项的审查也往往流于形式、疏于监管审查，致使假合作社大量出现，合作社只见成立不见运行，即使运行也极不规范。一是合作社章程往往不是大农、小农之间博弈协商的结果，往往是应大农注册登记之需临时拟定的，主要是大农意志的体现，针对性不强、可操作性也差; 二是合作社决策不民主，选举与监督流于形式，社员( 代表) 大会与监事会形同虚设，合作社的决策权主要集中在理事会而被大农操纵的现象比较突出，并由此出现了诸如财务管理不公开、盈余分配不公正、对社员服务不到位甚至出现以社员为赢利对象等现象; 三是合作社会计制度混乱，编造、伪造会计账目、虚假抬高二次分配数额等现象十分普遍，无法反映合作社与外部市场主体真实的交易状况，也无法给社员提供监督佐证( 任梅，2011) 。( 3) 从政府项目支持上来看，国家对农民专业合作社的财政扶持多数通过农业部门下达，由于扶持资金有限，扶优扶强比建立普惠制的扶持机制或建立一个更严密的遴选机制，其行政成本要低很多。而且，这类合作社往往资本更加充盈、规模更大，更容易树立典型、体现政绩，而占绝大部分比例的相对弱小的合作社则很难得到公共资源的扶助，其资金、技术、信息等需求往往被忽略和漠视( 崔宝玉等，2012) 。虽然，农业部门扶持合作社发展具有公益性目标，但农民专业合作社的广泛发展对政府部门的上下游组织的营利性目标是有威胁的，农业部门只是积极帮助大农建立并包装不规范的合作社以套取项目支持，并不是真正帮助合作社规范治理和发展其谈判能力( 仝志辉，2010) 。( 4) 从监管体系构建上来看，政府需要对合作社加强管理指导，规范和监督其经营运行，提升合作社的经营发展能力，使其沿着正确的方向发展。为保证合作社规范运行与发展，政府需要经常对合作社的财务、民主管理和运行制度等方面进行监管，而在实践中，政府既没有成立专门的合作社监管机构，也没有制定科学的监管流程、监管标准，甚至在监管内容和监管方法上也非常模糊，政府对合作社的外部监管体系严重缺失。
  第三，政府规制俘虏。从合作社的角度看，获得政府的支持应该说是其最现实的、低成本的、可期待的资源，合作社为了获得这些资源就必须要承担相应的代价，表现为去承载政府的某些经济或社会职能，同时，政府部门又会设置合作社可资争取的一些项目并附加相应的条件，比如合作社规模、合作社带动农户数量、合作社的社会影响力等，以此来限制或诱导合作社的发展，这样，合作社发展的轨迹不可避免地带有政府意愿强加的色彩。政府的限制与诱导会激励一部分合作社满足这些条件，但也存在着政府以不恰当的方式干预合作社发展的现象，这时，政府所提供给合作社的资源往往就成为了合作社承担义务的对等交换条件( 任大鹏等，2008) ，合作社不能够完全基于自己的意愿来进行发展，被政府的规制政策所俘虏。
  第四，政府行政规制不足。行政规制是对政府机关工作人员的规制，属于政府部门内部监督与管理。政府机关工作人员在执行已有的规制政策或提供某些服务时还存在不少具体的执行问题，如登记注册时违反规定为部门收费创收，减免税费手续繁琐、障碍重重，农业项目资金被截留或挪用等。而在政府为合作社提供如资金、项目等公共资源时也并不排除政府工作人员故意“设租”、吃拿卡要等现象，而合作社的不规范运行恰有助于寻租行为的避险，也使得公共资源从政府向大农手中流动更为容易( 任梅，2011) ，此时，政府工作人员不仅会纵容合作社的不规范管理，还有可能对那些不规范合作社的某些机会主义行为推波助澜。
  三、我国农民专业合作社政府规制的立足考量
  政府的规制目标是多元的，目标与收益相互夹杂，在权衡取舍时就会使得规制导向发生偏差。在推动合作社发展的过程中，如果政府希望合作社维护弱势小农的利益、提高其市场竞争力、增加其收入，那么规范的导向就容易出现在规制政策中，反之，如果希望合作社带动当地产业发展就会在增强其经营能力上多下功夫，发展导向就容易出现在规制政策中，如果政府加入更多发展目标，在规制政策中陷入取舍困境势必成为常态( 任梅，2011) 。
  第一，在政府设计规制目标时要清楚合作社的组织特征，这是政府规制政策制定与实施的考量之一。合作社是兼具企业和所有者共同体属性的双重特征，对内强调为社员提供服务、满足社员需求，对外强调营利性、提高组织运行效率，由此对合作社产生的政府规制既不能完全按照企业的规制体系和方法来进行规制，也不能完全按照非营利性组织的规制体系和政策来进行规制，而应该寻求一个折衷兼容的规制机制设计，一方面要保证合作社效率的实现与提高、提升合作社自生与发展能力，另一方面要防止给合作社组织带来较大的异变风险，保持合作社的本质规定性。合作社是一种企业，只有遵循市场规律、提高组织效率方能参与市场竞争并得以生存发展，但合作社又是一种特殊的企业，只有保持自己的本质特征才有区别于营利性企业而存在下去的必要。
  第二，在进行政府规制时如何对政府的角色与政府规制程度进行定位，是政府规制政策制定与实施的考量之二。《农民专业合作社法》对政府角色与功能的定位是非常明确的，即从外部去支持、引导与服务合作社，为合作社提供运行稳定的外部市场环境，优化资源配置效率，保持合作社的本质规定性，促进社会公平，政府不应该过多地从内部去干预、介入合作社的经营管理，而是应该尊重合作社的自我发展选择，因此，政府在实施政府规制时要有度的把握，就是寻求合作社发展的独立性与政府规制的干预性之间的平衡。不仅如此，政府规制是有高昂的行政成本的，随着规制程度的加深，规制成本会递增式增加，因而，考虑政府规制成本与规制收益的大小也是选择政府规制程度的一个重要考量。
  第三，在进行政府规制时政府规制的着力点在何处是政府规制政策制定与实施的考量之三。从现阶段我国农民专业合作社发展的实践来看，这个着力点应该是增强合作社发展的规范化，虽然目前政府与学术界关于农民专业合作社的发展路径还有争论，到底是先发展、再规范还是先规范、后发展抑或是边规范、边发展? 但对发展路径的争论不应该成为政府实施规制的一个障碍。现实中频频出现的虚假繁荣的“泡沫”合作社、大农对规制者的俘虏并与之形成共谋、弱势小农地位逐渐被边缘化、小农对专业合作的信心损害等现象，足以说明合作社的发展已经到了跨越数量加强“质量”的阶段，政府规制应着眼并侧重于对合作社规范化的引导、测量、评价、监督与推动上，助力真正的规范的合作社。
  四、我国农民专业合作社政府规制的改进思考
  在农民专业合作社发展中，合作社往往被政府视为实现既定经济或社会发展目标的工具。在欧美国家，政府也借助合作社实施了一些支农、惠农的农业政策，同时逐渐形成了比较成熟的、完善的合作社规制体系。但应看到，欧美国家农民专业合作社的发展已经历了一百多年的市场环境洗礼，合作社的自生与发展能力很强，内部管理比较规范，对合作社本质规定性的偏离幅度不大，而政府对合作社的态度也经历了由自由放任到扶持再到规制的转变，目前主要以提供激励性的发展政策为主，侧重于为合作社提供优化的市场环境与丰富的公共资源，并着力加强合作社的兼并与联合，推动合作社的规模化与国际化，这是与欧美国家合作社所处的发展阶段以及与欧美国家政府的发展战略选择相契合的。而我国农民专业合作社的发展带有浓厚的政府强制推动的色彩，往往超越了农民对专业合作的需求，也超越了合作社的发展阶段。加之政府发展至上的战略选择，使得我国农民专业合作社的发展呈现出迅猛发展与失范发展并存的现实景象，如果政府对合作社发展至上的战略选择不扭转、政府激进的推动合作社发展的方式不改变，无论政府规制机构如何严密、规制体系如何完善、规制内容如何丰富、规制方法如何科学，合作社的规范发展始终都是缘木求鱼、合作社政府规制都将是低效的。因此，要纠正已经产生现实偏差的合作社政府规制、提升规制效果，在宏观层面上扭转合作社的发展战略和改变政府强制推动的方式将是首要前提条件。
  在具体的操作层面，第一，对于合作社政府规制机构组织要素失衡、规制职能分散造成的部门之间的扯皮、推诿与规制效率低下等问题，政府要贯彻服务理念，明晰责任分工，厘清职能边界，并制定科学的服务流程和标准。对于经济发达地区，可以借鉴北京市密云县和上海市奉贤区对合作社的规制经验，先行先试，成立类似于合作社服务与监管中心和农民专业合作社联合会等类似的整合性组织，把相对分散的规制机构及其职能进行集中，使其承担信息统计核实、业务经营指导、项目审批、资金管理、外部监管审计等综合职能，通过机构与职能的整合、平台的建设与管理提高政府的规制效率，破解不同规制机构之间的协调难题，减少不同规制机构履行各自职能时的摩擦。
  第二，政府规制缺位是政府规制失范的集中体现，对此，政府应该从农民专业合作社立法、注册登记、运行管理、外部监管审计、项目支持等方面对现有的政府规制方式进行补充与完善。( 1) 在合作社立法上，虽然我国已经形成了“国家法律—部委法规—地方规章、条例”三位一体的法律法规体系，但是，在法律法规的各项条款中，只是对政府的角色与作用做了方向性的界定，缺少合作社政府规制相关内容的条款，更少有明确界定合作社政府规制的方式、程度与范围，因此，急需对政府规制进行单独立法或在原有合作社法律法规与规章条例之中进行补充，以明确政府规制的责任、权利与义务。( 2) 要加强对合作社的注册登记管理，工商管理部门要对合作社呈报的资料报表、出资账单、各类资质证件认真核实、查验，在源头上坚决杜绝虚假合作社，取缔虚假合作社的存在空间。合作社成立后，政府对合作社的运行管理也不能疏于指导，而应定期或不定期抽检，检查合作社的组织结构设置与运行、合作社的盈余分配机制和决策机制、合作社的会计制度等是否遵循合作社章程，对运行不规范的合作社及时指导与纠正，对运行规范、管理科学、经营绩效较好的合作社进行示范与激励，使之成为合作社发展的样板。( 3) 要变更项目支持的遴选机制，对于部分地区来说相对弱小的合作社与小农的利益连结可能更为紧密、社会效益可能更好，其在发展过程遇到的瓶颈也可能更多，其资金、技术与项目需求更应该被关注，因此，要变更政府一贯的“扶优扶强”的项目遴选机制，增强对相对弱小合作社的项目支持力度，提高公共资源的使用效率。( 4) 要加强对合作社的外部监管，合作社的发展过程如果得不到有效监管，政府诸多的市场扶持与规制政策可能会起到破坏市场秩序的反作用。对此，德国对合作社实施的强制监管制度为我们提供了可资借鉴的经验，德国合作社的审计工作非常严格，重视外部审计主体的参与，审计结果处理谨慎且对客观性与公正性要求较高。在成立之初合作社就必须确定接受哪个组织的监管，合作社成立后该组织还会定期对其机构设置、资产运行、财务管理与业务活动等进行审计和跟踪观察，不合格者要停业整改。
  第三，政府规制俘虏是合作社政府规制失范的另一表现，政府既是一种潜在的资源又是一种潜在的威胁。一方面，负责规制的政府未必拥有充分的信息; 另一方面，政府规制与政治上的利益结合，可能会导致政府的权力滥用。现实中，政府为实现自己既定目标，通过各种不同方式干预合作社发展，尤其是一些“官办”色彩比较浓厚和政府在扶优扶强遴选机制下所选择的合作社更加凸显政府过度干预的问题。政府工作人员在合作社中任理事长与理事等重要职务、政府直接介入合作社内部经营管理等现象时有发生，合作社自我裁量和自我选择的范围大为缩小。对此，关键是要充分认识到我国农民专业合作社发展进程的阶段性、差异性与长期性，恰当把握政府规制的边界，合理厘清政府规制的程度，努力做到有所为有所不为。鉴于农业的弱质性、合作社所具有的先天制度劣势，政府通过各种政策手段来支持、扶持合作社的发展是必要的，但政府规制不能作为政府部门深度干预合作社经营发展的理由与借口，政府规制是弥补市场失灵的补充性选择，只要能够交由市场解决的问题，政府就不应插手，而应尽可能让市场规律发挥更大作用，以免造成合作社发展对政府公共资源的过度依赖和合作社自生能力的丧失。
第四，政府行政规制不足是合作社政府规制失范的又一表现。决策、执行与监督是不可或缺的三架马车，规制者是寻求利益最大化的理性经济人，只要有些许的漏洞与间隙，他们就会利用手中的规制权为自己牟取利益，因此，需要设立规制规制者的制度安排，即进行行政规制( 张学军等，2005) 。尤其在执行环节更有必要实施行政规制，强化对规制执行人员的考核监管，扩宽监督的渠道，加强信息的透明与公开。
  五、简要的研究结论
  政府对经济活动的规制既是相当普遍同时又是极富有争议的。与自然垄断行业的规制放松与引入竞争相比，我国政府对农民专业合作社的规制是典型的加强规制的过程，规制体系不断完善、规制内容不断丰富、规制方法逐渐科学，然而，即使如此，在政府快速发展战略和强制推动方式的选择下，我国农民专业合作社凸显出迅猛发展与失范发展并存的发展形态，这虽然与农民专业合作社的发展阶段与发展特点息息相关，但如果对此现象不加以纠正、任由其发展，必然会损害小农参与合作的信心，进而损害我国蓬勃发展的农村合作事业。由此需要政府积极作为，在宏观和具体操作两个层面上努力行动，一方面，扭转发展至上的合作社发展战略和政府强制推动的发展方式; 另一方面，改进政府规制，破解政府规制机构组织要素失衡、政府规制缺位、政府规制俘虏、政府行政规制不足等规制难题。当然，实施政府规制要注意“度”上的把握，既要保持合作社的发展活力，又要确保合作社在数量上快速增加的同时其规范性也能够不断增强，从而推动我国农民专业合作社快速、健康、规范、可持续发展。

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