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朱守银:“合村并居”引发的思考

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朱守银(中共农业农村部党校副校长、农业农村部管理干部学院副院长,研究员)

  2020年以来,有关地方的“合村并居”实践引发各界广泛关注和讨论,但至今没有形成基本共识。事实上,这种“合村并居”及类似实践,可以说伴随改革开放全过程、不是现在才有,发生在各省各地多区域、不是某地才有,不同的是背景、动因、范围、程度、方式上有区别;围绕类似实践的各种讨论,可以说贯穿每次实践始末,涉及到各方面多领域,不同的是爆点、内容、重点、深度、影响上有差异,但往往都是既“不了了之”、还“一再发生”。之所以如此,主要根源在于:一是许多讨论具有较强“本位”色彩,没有摆脱“各说各话”囧境;二是许多讨论忽视基本区情农情民情,没有重视乡村基本特征与特殊价值;三是许多讨论忽视一些基本问题,没能找到共同的认识起点。党的十九届五中全会明确提出,推动高质量发展是新时代新阶段经济社会发展的主题,要求构建“工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣”的新型工农城乡关系。理清上述实践和讨论中的一些基本问题,对构建新型工农城乡关系,推动高质量发展,寻找认识起点、凝聚基本共识、防范实践误区,既十分重要,也非常必要。
  一、农民意愿选择问题
  改革开放以来,大批农民通过各种渠道进入城镇就业居住生活,成为工业化城镇化快速发展的关键支撑;还有大批农民留在农村,成为乡村振兴的主体力量。农民意愿选择问题,是影响新型工农城乡关系构建的一个基本问题。
  农民城镇化选择首先是个个体行为。除因城镇扩张,或因重大项目建设、严重灾害整体搬迁等需要以外,农民的工业化城镇化意愿和选择,首先是以农民个体行为为前提的:农户中一个或几个有条件有能力的人口,为增加收入、改善生存条件,会先期进入城镇就业居住生活;但农民个体的城镇化,并不代表整个家庭的城镇化。先期城镇化人口,经过一定时期劳动收入积累、赡养抚养能力提升,会形成和带动整个家庭城镇化;但部分农户的城镇化,并不代表整个村庄、全部农户的城镇化。因此,乡村现代化和城镇化转型期,出现“三留守”“空心村”现象。以农民个体意愿选择为起点的乡村人口工业化城镇化的规模和速度,根本上取决于乡村推力和外部拉力的大小,取决于农民及家庭的素质能力和就业、收入、生活追求。有效解决乡村“三留守”“空心村”问题,并不简单是农民去留、农户搬迁、村庄存废问题;农户是否需要整体搬迁、村庄是否撤并,还必须综合和统筹考虑其他各方面条件和布局要求。
  农民城镇化意愿具有自主性制约性。无论是农民个体,还是农户家庭,是否流动或融入工业化城镇化进程,都是自主选择的结果:有的升学毕业就业或当兵退伍转业,有的外出务工经商或兴办企业;有的“下江南”或“去西北”,有的去“北上广深”或到“基层县镇”,有的留在乡村、仍做农民……而农民的意愿选择又受各自不同的制约,不是随心所欲:知识水平、专业素质、机会把握,年龄大小、身体素质、适应能力,增加收入、追求幸福、享受安逸等,所以才有的“进城入镇”、有的“留在农村”,有的长期外迁、有的回乡创业,有的流动就业、有的“两栖”生存……推进乡村人口城镇化进程,提高城镇人口规模和比例,是国家现代化发展大势和基本规律;但农民进不进城、啥时进城、去哪个城镇,取决于农民的目标追求、选择能力、个体意愿、制约因素。因此,农民的意愿选择需要受到尊重,不应强求强迫、违反意愿;必须因人而异,不能硬性统一、代替选择。
  农民需要有多样化差异性选择空间。乡村现代化城镇化进程中,不同农民或家庭的意愿选择不同。目标定位上,有的为了增加收入、享受现代生活,有的喜欢农村、热爱农业;有的愿意进城镇、有的喜欢留乡村,有的愿意去外地、有的喜欢本乡村,价值观念、发展定位有差异。素质能力上,有的经营理念先进,有的实践经验丰富;有的擅长务工经商,有的适宜务农种养;有的习惯城镇生活,有的适宜乡村生存,基本条件、发展优势有差异。基本遵循上,进入城镇、务工经商,要适应城镇工业文明,遵循市场规律、学习现代知识;留在乡村、务农种养,要遵循自然规律和农业特性,营造方便农业生产的就业居住生活环境等。更为重要的是,这种多样性差异性意愿选择,既表现在个体农民之间,还表现在农民与家庭、家庭与家庭之间;既表现在静态当下,还表现在动态之中,具有不确定性、不同步性。而且农民或家庭的意愿选择是综合各种因素、平衡取舍的结果,而每个影响因素对每个农民及家庭的影响也是不同的。因此,需要给农民提供多样化差异化选择权利和选择空间。
  二、工农城乡差异问题
  工业与农业是劳动分工的两类基本业态,城镇与乡村是人类聚落的两种基本形式,相互之间相辅相成、密不可分。但工业与农业、城镇与乡村却有巨大差异。工农差异、城乡差异问题,是影响新型工农城乡关系构建的又一基本问题。
  工农差异。制约因素上,农业发展受自然规律、自然资源的影响带有内生性根本性直接性,离不开气候、地形、土壤、水源等自然因素,但这对工业发展的影响却是外在的、枝节的、间接的;农业依赖的自然因素及其发展布局,往往不可移动、不可替代、不可交换,而工业布局并不如此。基本特征上,与更加追求要素集约化、生产规模化、结构高度化、经营高效化的工业相比,与人少地多、农地“天然”规模化、农地成本长期性隐性化的发达国家相比,我国家庭承包经营下的农地经营总体呈现“小散多”特征,农地规模化是“后天”的,须经土地流转才能实现,会使原本小农户不计算、呈“隐性”状态的土地成本和用工成本显性化短期性,直接影响农业成本效益竞争力。这更增强了对农业发展的制约。市场供求上,农产品消费需求弹性总体小于工业品,需求刚性越大的必需品(如粮蔬)弹性越小;加上区域性季节性周期性影响,农业供给波动性、需求稳定性较强,刚需品供给的些许波动,会引起价格大起大落,并影响非必需品供求价格,保持农业供求均衡发展难度巨大。
  城乡差异。发展路径上,城镇是分工分业和人口、工商业集聚的结果,是靠“外来”资源启动和“陌生人”建设壮大的,是生产消费交换集中地。而村庄是人类依托自然资源,为抵御野生动物、外来种族、自然灾害,为获取食物、繁衍生息,经过漫长演变过程形成的,以村庄为生存单元的“熟人”社会延续至今。功能定位上,城市是行政、经济、科技和交通运输、工业文明中心,集聚乡村人口,引领乡村发展;小城镇与城市的功能差异,主要体现在引力高低、容量大小、作用强弱上,没有本质区别。而乡村的粮食安全保障地、农民生存空间承载地、优秀农耕文化传承地、生态屏障保护地、居民休闲观光休憩地等功能,城镇无法提供。基本特性上,城镇具有聚落密集性、要素集聚性、规模扩张性、生活快捷性、区域辐射性,更加追求科技引领、开放发展;而乡村更具地域广阔性、要素分散性、生态良好性、生活舒缓性、区域固定性,更加依赖自然资源,更要追求绿色发展。
  家庭差异。总体上,城镇居民就业机会多、收入高,其收入以工资为主且来源清晰,是家庭消费的最重要来源;家庭财产包括房产及其家用设施、奢侈品等,没有物权性城镇地产;而且居民家庭只是生活场所,没有生产功能;家庭之间相互交往少、多为“陌生人”,家庭成员工作时间与生活时间界限清晰、弹性很低。但乡村农户家庭极为特殊:收入消费上,收入主要来自打工和家庭经营及些许财产性转移性收入,其农业家庭经营收入多来自盈利而非“工资”,盈利水平是家庭人口及诸要素的综合贡献,收益贡献率难以界定;除部分购买性消费外,“自给自足性”消费比例较高。利益关系上,农民与乡村有天然血缘亲缘地缘关系,与乡村组织、社区和农户的利益关系复杂多样;除农房等财产和设施设备等私有外,农民还拥有用益物权性质的土地承包经营权和宅基地资格权使用权、集体收益分配权等。家庭功能上,不仅是生活场所,也具生产功能,需要停放农机、晾晒产品,房前屋后及庭院可发展经济等,公寓型楼房难以满足;自然规律、农业特性决定农民生产与生活的时间界限不明显,要随时了解生产信息、满足劳动需求,若居住地离农地较远、“走读”式劳动,容易误农时、增成本。
  三、乡村之间差异问题
  乡村是乡村振兴的主战场,但乡村与乡村不一样,多样性差异性客观存在。乡村之间的多样性差异性问题,是影响新型工农城乡关系构建的又一基本问题。
  差异性多样性是乡村基本特征。一是资源禀赋差异大。不同区域乡村的地形地貌、水源土壤、温度湿度、降雨光照不一样,有平原、丘陵、山区、半山区等不同类型乡村;相同类型地区的不同乡村,山水林田湖草等资源类型、数量、质量不一样,人口和农户数量、结构、素质不一样,村均、户均、人均水平不一样等。二是历史传统差异大。不同乡村,形成机缘、演变路径、历史积淀不同;现有历史遗迹和古村古建、民族民俗和民间曲艺、历史名人和现代英雄故事等,悠久性、知名度、影响力均有很大不同。三是区位交通差异大。不同乡村,到大中小城镇、产销地市场,去飞机场、高铁站、高速路,距江海湖、山区森林草原等,远近不一样;公共设施水平,产品和物资流通,人员和车辆出行等,方便程度不一样。四是发展水平差异大。不同乡村,资源优势、区位条件、人才状况、产业类型、乡风文明、治理水平等各有不同,发展阶段有先有后,开发水平有高有低,经济实力有大有小,继发优势、环境、潜力、路径差别很大。因此,乡村现状千差万别,乡村发展千变万化,乡村形态千姿百态,乡村问题千奇百怪,没有一样的乡村,也没有一样的乡村振兴模式。
  差异性多样性是乡村重要价值。乡村是个集人口资源环境、经济社会文化、文明民风民俗等于一体的巨大空间,拥有生产生活生态、文化文明传承、社会稳定进步、休闲体验养生等多重功能,具有经济、政治、社会、文化、生态等多种价值,深度挖掘乡村内的多功能多价值意义重大。而充分利用乡村间的多样性差异性,会使乡村价值更有意义:乡村之间山水林田湖草、温湿气光热雨及人类、生物等多方面的多样性差异性,能弥补个体乡村相关资源短缺、稀缺等不足,增强生物多样性优势的互补性,丰富人与自然和谐相处的生命共同体意义。乡村间多方面的多样性差异性,使其相互间以农业为基础的经济发展特色优势更加突出、产业业态更为丰富,多功能拓展、产业链延伸、价值链提升潜力更大;这种多样性差异性结合,会强化相互间多重优势互补性,能够整体增强农业农村优先发展的动力能力,增强城乡协调发展中乡村的特色优势,提升乡村对城镇人才、科技、资本、信息等现代要素和消费者的吸引力。
  乡村多样性差异性需利用提升。乡村的多样性差异性特征及其价值,必须保护利用和丰富提升,防止削弱甚至破坏。系统认识乡村多样性多重性功能,是保护利用的基本前提。乡村功能的多样性多重性,是人与自然、人与人关系长期演化、相处共存的结果,并相互联系、相互作用;对其功能的利用程度,取决于认识和能力,不是有没有、多与少的问题,而是能不能、对与错的问题;要本着肯定和保护态度,坚持系统论观点,统筹谋划和协调开发各类功能,既防止过度偏向,更避免削弱甚至破坏。深刻理解乡村差异性互补性价值,是挖掘提升的基本前提。乡村间差异性互补性价值,取决于资源禀赋、发展阶段、经济实力等方面的特色优势,其差异性互补性价值,连同乡村内部的多重性功能,决定着乡村的未来价值;统筹协调开发乡村各类功能,挖掘打造特色优势,是拓展提升乡村价值潜力和空间的基本动力;要坚持辩证法观点,从实际出发,因地制宜、循序渐进,防止盲目模仿、千篇一律,避免“一窝蜂,一刀切,一风吹”。
  四、生产生活方式问题
  农业生产方式是农业生产的方法和形式,是农业生产力与生产关系的统一;乡村生活方式是农村居民系统化、模式化的生活活动的典型形式与总体特征,狭义是指日常生活的活动方式。生产方式与生活方式关系问题,是影响新型工农城乡关系构建的另一基本问题。
  农业生产方式决定着乡村生活方式。与工业相比,自然因素对农业生产方式的影响更具根本性,生产更具地域性季节性周期性,劳动更具空间分散性、时间间歇性、季节闲置性,劳动工具更需满足适应性差异性多样性要求。与人少地多的发达国家相比,我国农业生产方式更受人多地少基本国情及农村土地集体公有、家庭承包经营等基本制度约束,其发展目标必须在追求质量效益和竞争力的同时,更加强调粮食安全和重要农产品有效供给;小规模家庭经营的基本格局将长期存在,生产劳动、农用工具等受自然因素影响更大。受农业生产方式根本制约,加上复杂多样的历史文化、经济实力、收入水平等影响,我国乡村生活方式更加独特:农户庭院布局、村落空间结构、聚落生活等近地性要求更加严格,人与自然、人与人生命共同体内涵更加丰富,生活功能对生产方式更加依赖,农户间血缘亲缘地缘关系、经济利益关系更为复杂,农户间人际关系、社会交往、待人接物等更为紧密,乡村文化积淀、礼仪传承、德行效应等更为实在,等等。
  农业生产方式与乡村生活方式变革。改革开放尤其是党的十八大以来,我国农业发展方式发生巨大变革:家庭经营为基础、统分结合双层经营体制稳定完善、内涵更加丰富,二轮土地承包到期后再延长30年政策和“三权分置”制度得以确立;农业机械化、生产科学化、资源集约化、发展绿色化水平日益增强,劳动强度明显下降、生产力水平大幅提升;在乡返乡下乡创新创业活力增强,新型农业经营主体大量涌现,专业化社会化服务、联合与合作发展基础上的多种形式适度规模经营逐步发展;新产业新业态新模式不断涌现,农业生产时空分布更加广泛……与之相适应,加上农村基础设施改善、公共服务均等化水平提升和信息化、数字化进步,乡村生活方式也在发生巨大变革:农民收入、消费水平逐步提高,农房建设和装修标准不断提升,机动性交通工具日益普及,各类信息交流方便快捷,乡风文明、乡村文化逐步繁荣,城乡居民生产生活、市场消费、社会交往等日益紧密。
  生产生活方式变革具有局限性。一是农业生产方式的已有将有变革,即使未来城镇人口占70%,乡村人口仍有4亿之多,不能从根本上改变我国人多地少基本国情,专业化社会化服务、联合合作框架下的小规模集约化经营,仍是我国农业发展方式转变的基本方向;二是自然资源、自然因素对农业生产及布局的影响仍是内生的根本的,生产区域性季节性周期性及劳动空间分散性、时间间歇性、季节闲置性等仍是基本属性,小规模家庭经营与多种经营、兼业经营长期并存的基本格局不能从根本上改变;三是农业特性对村落及家庭空间结构的决定性影响和近地性要求长期存在,农民居住场所生产生活“双重属性”长期存在,作为聚落农户生产生活的村庄及其不断积淀的多重功能和多种价值长期存在;四是大量城镇就业居住生活的农民及家庭稳定性不足,主动应对和有效防范重大风险的素质能力和收益支撑不够坚实、政策支持机制和方式方法不够健全等,乡村作为化解风险的“压舱”“保底”地位作用没有从根本上改变。
  五、基本结论
  基于上述基本问题的分析,围绕构建新型工农城乡关系、推动乡村振兴高质量发展,结合“合村并居”及各地类似实践,我们得出以下基本结论:
  1. 尊重代表农民利益取向的意愿和选择,是构建新型工农城乡关系、实现高质量发展的根本前提。坚持农民主体地位,既是保护农民权益的基本前提,也是尊重农民意愿的根本保障,必须让农民充分表达利益诉求,尊重农民意愿和选择。一些地方强迫农民快速“签订拆迁合同”“集中搬进社区”或“转地进城上楼”,既背离农民意愿、强迫农民选择,也没有尊重农民多样化差异化选择权力、提供选择空间;一些地方以解决“空心村”为由,以为工业化城镇化置换建设用地指标为实,“一刀切”大规模连片推进“合村并居”,强迫包括大量已在城镇常住的农民及家庭迁入新型农村社区,可能引发新的社区“空心化”问题;那些强行“扒房”“挖路”“断水”等行为,更是直接侵犯农民权益。虽然破除城乡二元户籍“藩篱”、提升农业人口城镇化的规模和比例是国家现代化的基本规律和发展大势,但人口城镇化实质在于提高在城镇就业居住生活、而不是拥有城镇户籍的人口规模和比例;一些地方推动实质上已在城镇就业居住生活的“农业转移人口”由农业户籍转为城镇户籍,恰恰是利用“二元户籍”思维、强化城镇户籍优于农业户籍意识的行为。
  2.遵循自然规律、尊重基本国情,是加快农业农村现代化、推进乡村振兴高质量发展的基本前提。与工业相比,由于自然规律、自然资源、自然因素对农业乃至乡村振兴的影响更具内生性,必须尊重、顺应、保护自然,按自然规律办事;与人少地多、资源宽松的发达国家相比,我国人多地少、资源紧张,农业现代化路径和模式有根本差异,小规模集约化农业经营是我国农业现代化的基本格局和长期趋势;乡村资源禀赋差异大,农业经营“小散多”基本特征下的农业生产方式对生活方式的制约具有根本性长期性。一些地方的“合村并居”及类似实践,为复垦闲置宅基地、发展规模经营,大规模多点连片推进“村庄撤并”、建设新型农村社区,不仅破坏了人与自然、人与人长期形成的农户家庭空间结构和村庄生命共同体生态系统,而且人为地改变农民生活方式,违反了近地性原则要求,降低了农户家庭生产性功能,增加了农业生产成本;一些地方采取行政手段和“选优”“扶大”式财政补贴机制,盲目推动土地流转、规模经营,不仅引发资源利用率、土地产出率下降等规模不经济问题,更会恶化“适度规模经营者”经营环境、产生“挤出效应”,对保障粮食安全和重要农产品有效供给带来不利影响。
  3.深度挖掘乡村多重功能及其多种价值,突出优势互补,是推动乡村振兴高质量发展的基本保障。既没有功能价值极端单一的乡村,也没有功能价值完全一样的乡村,必须深度挖掘乡村内部的多重功能和多种价值,有效提升乡村之间的功能价值优势、突出优势互补。一些地方的大规模“合村并居”及类似实践,却在破坏乡村多重功能价值:一是对部分丧失生活功能的闲置农宅农房、进行整村连片“撤并”,忽视了“不在农户”农房农宅的其他功能价值,破坏了“仍在农户”及所在村庄的整体功能价值;二是整村连片“撤并”,事实上是只重视把静态宅基地“盘活”为耕地的价值,而忽视了依附在土地、农户庭院和村庄上的历史文化等无形资产及其动态开发中的功能价值;三是个别村庄、闲置农房确有拆除必要,但不代表多数村庄及所有农房都应拆除,尤其是一些地方将包括具有历史记忆古村古建或新建农房等“一拆了之”,使其承载的功能价值等财产瞬间变成“垃圾”;四是高度重视土地、农业、产业的功能价值十分必要,但忽视其他功能价值的开发利用,就会降低新产业新业态新模式创新空间,不利于乡村产业的振兴;五是连片“撤并”村庄,集中统一建设城镇功能倾向的相同相似的新型农村社区,会降低乡村特色优势和乡村之间、城乡之间的互补性,减弱乡村对城镇现代要素和消费者的吸引力。
  4.工农城乡差异是构建新型工农城乡关系的内在动力和重要支撑,要强化城乡特色优势、功能互补。工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣是新型工农城乡关系的根本标志,但城镇与乡村是不同的空间,农业与工业是不同的业态,分别承载着与之相适应的生产和生活方式。构建新型工农城乡关系,实现互促互补互惠,就是要发挥彼此不同的特色优势、功能价值,更好地满足对方的不同需求。推进工农城乡协调发展,强调的是发展规划、体制机制、要素市场的协调融合,是基础设施、公共服务、生态环境的协调等,必须遵循城乡发展规律,既不是一方替代另一方、实现“一样”式发展,也不是保持一方对另一方输入、在“失血”中发展。实践中,一些地方开展大规模整村连片“撤并”,意在通过置换城镇、工业建设用地指标,向乡村“要地”;意在通过城镇或新型农村社区建设开发房地产,向农民“要钱”,而不是采取有效措施,增强非农就业和收入引力,更多地向农业“要人”,不能做“自己没钱做、别人不愿做、还想从中赚取收益”的事情。构建新型工农城乡关系,要着力打破工农之间、城乡之间人为的体制障碍,既深度挖掘已有建设用地潜力,做强城镇、工业特色优势,增强对农业人口的吸引力,也要尽可能多地给乡村留下建设用地,打造具有乡村特色的优势功能价值,把历史更加悠久、文化更加厚重、生态更加优美的乡村,打造为人才、科技、投资高地,使发展更加健康、更可持续。
  5.受诸多“慢变量”关键因素影响,工农城乡关系协调发展和乡村振兴高质量发展是个漫长过程。构建新型工农城乡关系、推进乡村振兴高质量发展,会受到自然规律遵循和自然因素利用,农业发展方式和农民生活方式转变,农业供给结构优化和质量提升,诚信信用体系和乡风文明建设,农民观念转变和素质提升等诸多“慢变量”因素持续交互、弹性多变的影响,且作用方向多元、利益关系复杂,是个长期、艰巨、复杂的系统工程,绝不是只靠“喊、急、逼”就能完成、只有“人地钱”就能实现的。这也是作为国家“基本盘”的广大乡村,为什么本质是“稳”、节奏会“慢”的根本原因。因此,必须一切从实际出发,既要秉持“功成不必归于自己”的好心态,更要保持“成功不能急于现在”的平常心;既要坚持初心、坚定决心、树立信心,更要保持耐心、筑牢恒心、培植匠心;既坚持科学谋划、从容推进,尽力而为、量力而行,循序渐进、久久为功,又注重制定稳定可持续、衔接能配套、落地且有效的政策制度措施,防止因思路有误、决策失误而耽误时机、错失机遇。实践中,一些地方为打造“样板”工程,大规模开展“合村并居”及类似实践,出台过多过急过偏的短期政策与制度举措,求速度、搞运动,造盆景、树典型,为追求政绩而急功近利、急于求成,为应对考核评比搞形式主义和“形象工程”,浪费大量资源和财力,引起农民极大不满。(来源:三农学术微信公众号)
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