周诚君：更好发挥商业银行监事会作用

gecccn · 发表于 2021-5-10 09:20:59

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周诚君（中国人民银行金融研究所所长）

  商业银行公司治理的特殊性
  商业银行作为一种特殊的经济组织，集中社会储蓄，为市场主体提供融资，在此过程中不仅要追求利润和公司价值最大化，而且要管理好风险，实现风险最小化，风险控制已成为商业银行一个重要的经营目标，因此商业银行经营目标具有多重性特征。不仅如此，一般而言，公司治理主要针对股东及其代表与管理层之间的潜在利益冲突，建立一套关于董事会的功能、结构、股东权利等方面的制度安排，当然其中也涉及股东与债权人的关系、大股东与小股东关系等，但一般企业的公司治理主要还是解决所有者和经营者之间委托代理问题。而金融业的特殊性决定了金融领域内的高风险性和债权人的广泛性，因此商业银行的治理，不仅涉及所有者和经营者的关系，还必须充分考虑作为债权人的存款人利益，以及作为经济平稳增长重要条件的金融稳定目标。这大大增加了商业银行公司治理的复杂性和特殊性，也决定了商业银行治理理论要在一定程度上区别于一般的公司治理理论。
  首先是存款人及其利益保护问题。对商业银行而言，与一般企业不同，公司治理还涉及一个重要的利益相关主体，即存款人。商业银行有众多的存款人，商业银行的主要业务就是运用、经营存款人的存款，商业银行的经营及管理与存款人的切身利益休戚相关。不仅如此，商业银行经营的一个重要特征是杠杆经营，所有者持有的资本金在公司总资产中一般只占较小比例，存款人作为债权人，在商业银行的资金规模要远远大于商业银行股东的资本金规模。因此存款人是商业银行经营管理中最重要的利益相关者之一，存款人利益及其保护在公司治理架构的设计中具有特殊的重要意义。
  其次，与一般公司相比，商业银行经营更易引发管理层道德风险。商业银行经营的高杠杆属性，使得其资产和负债规模远大于所有者权益，而且资产、负债存在普遍的期限错配，导致商业银行的负债可能面临集中兑付的流动性问题。高杠杆作用强化了银行管理者从事高风险项目的激励和能力，即使政府提供存款保险，银行的管理者仍然存在增加风险的机会主义激励。不仅如此，商业银行资产组合的风险程度和透明度有别于一般企业。银行资产主要由期限不同的贷款构成，银行贷款采用的是非标准化的一对一合同方式。针对不同借款对象的信用状况，银行每一笔贷款的交易条件均有所不同，导致银行资产交易和合约的非透明性。这不仅助长了商业银行管理者投资高风险项目的动机，更严重的是，不透明使得管理者转移财富的行为及大股东操纵董事会和获取控制私利等行为变得更加容易。
  最后，商业银行经营的外溢效应强，对内外部治理的监督约束更为依赖。商业银行运行的特殊性，决定了其治理需要充分考虑存款人利益。不仅如此，由于金融体系的整体连接性、业务相关性和风险传染性，银行的破产往往危及整个金融系统的稳定。尤其是2008年国际金融危机以来，人们更加意识到，金融体系存在所谓“合成谬误”，单个金融机构的稳健并不意味着整个金融体系的健康和稳定，建立一套能有效发挥内外部约束的商业银行治理体系，无论是对商业银行自身的稳健，还是对整个金融体系的健康稳定，都是至关重要的。
  一方面，除了内部公司治理，需要建立针对商业银行的外部治理机制。内部治理是公司法所确认的一种正式制度，构成了公司治理的基础和核心。通过股东大会、董事会、监事会、管理层等的相互制约，实现股东利益最大化或利益相关者利益最大化目标，共同对公司进行治理。外部治理则包括资本市场、交易所、国家法律法规等外部力量对企业行为的监督，其作用是迫使企业接受外部市场的监督。外部治理可以在一定条件下转化为内部治理，这种转化可推动公司内部治理结构的优化。对商业银行而言，除了一般公司所面对的来自资本市场、外部审计等的约束，还更多强调外部监管和存款保险的作用。
  另一方面，还是要从根本上进一步加强和改善商业银行公司治理，尤其是要建立符合我国国情和商业银行特殊性的公司治理架构。我国是一个社会主义国家，实行中国特色的社会主义市场经济制度，因此商业银行公司治理要体现我国社会主义基本制度，保障人民群众、存款人作为重要的利益相关者在公司治理中的权利和作用。同时，还要明确，我国商业银行公司治理建设的目标不仅是金融机构价值的最大化，还须将整个金融体系的安全和稳健考虑在内。尤其是，近年来，经济体制改革和高质量发展对商业银行公司治理提出了新的、更高的要求，商业银行公司治理不仅是我国现代金融企业制度建设的核心，同时也成为防控金融风险、维护金融稳定的重要抓手。
  总体而言，近年来我国商业银行公司治理组织架构基本形成，公司治理运作机制趋向规范。普遍建立了以股东大会、董事会、监事会和高级管理层为主体的公司治理组织架构，“三会一层”各司其职、有效制衡、协调运作的公司治理结构初步形成。但也要认识到，相比于一般企业，尤其是考虑到银行业经营管理的特殊性，我国商业银行的公司治理机制总体较弱，与高质量发展的要求相比还有差距，还不能完全适应金融业快速发展、金融体系更加复杂和不断开放的趋势，尚不完全符合现代金融企业权利责任对等、激励约束相容、风险控制严格的特征。尤其作为公司治理中重要组成部分的监事会，监督不到位的情况时有发生，所能发挥的内部监督作用有限。
  监事会的国际经验和模式比较
  监事和监事会是大陆法系国家“二元制”公司治理结构中的一种传统的制度安排，并由各国公司法明确规定其法律地位。由于世界各国的政治制度、经济体制、法律体系、股权结构和文化传统的不同，目前，在公司治理领域，主要形成了以德国、日本为代表的大陆法系公司治理结构，以及以英国、美国为代表的英美法系公司治理结构。

德国模式。德国上市公司中具有代表性的公司即股份有限公司，其具备独立法律人格，基本资本划分为股份，以公司资产对债权人承担责任。德国公司内部治理结构由德国《公司法》规定如下：由员工选举大会和股东大会分别选举员工代表和股东代表，这些员工代表和股东代表组成监事会，监事会居于董事会之上。德国公司治理采用典型的“双委员会”制度，由董事会代表公司，监事会监察董事会及业务经营。监事会是公司的领导机构，每年至少开四次会议，负责选举董事，决定董事会的运营规则、董事报酬等，甚至包括撤销董事任命。与此同时，监事会虽不参与公司的日常运作，但是对于公司的重要业务，监事会有否决权。根据章程或监事会决定，特定种类业务只有获得监事会同意以后才能实施。除“双委员会”制度外，员工代表参与是德国监事会的另一大重要特征。监事会依据企业规模和性质分为四种模式。一是没有员工代表的监事会，在德国数量有限；二是监事的三分之一由员工代表组成；三是依据员工共同参与、员工等额参与组成监事会；四是煤炭钢铁行业的特别规定。如果股东代表监事和员工代表监事出现意见分歧，可通过二次投票作出决定。在强调员工参与、共同决策的理念下，监事会一方面给了工会、员工委员会信息传递和意见表达的渠道，另一方面还能切实监督制衡董事、高管等。德国监事会由股东代表和职工代表共同组成的模式是资本与劳动对公司的共同治理的模式，体现了现代公司法理论中的“利益相关者理论”，是对传统股东本位的固有观念的修正，与20世纪末期兴起的“人力资本理论”不谋而合。
日本模式。根据日本2014年《公司法》，日本上市公司的公司治理模式有三种。一是单层双会模式(传统模式)，公司设董事会和监事会，均由股东大会选举产生；二是单层委员会模式(美国模式)，即公司只设董事会，没有监事会；三是混合模式，即公司不设监事会，董事会下设“监察等委员会”的特殊委员会。此外，日本实际上强制要求上市公司均设独立董事。

  美国模式。美国的公司治理采用单一制结构，公司除股东大会外，仅有董事会作为必设机构，没有单独的监督机构。董事会是公司的业务执行机关，除公司章程限制外，公司所有的权力应当由董事会或在其许可下行使。除此之外，美国首创了独立董事制度，独立董事对公司财务、内部董事和高层管理人员职务行为等进行监督。由于美国大多数公司的股权非常分散，以至于没有一个股东能够对公司进行有效的控制，独立董事制度正是针对这一问题而建立的。
  美国《公司治理原则》将独立董事界定为与公司没有重大关系的董事，监督是独立董事最主要的和最具实质意义的职责。独立董事的一个最大特点就是其具有独立性，这种独立性表现在以下方面。一是法律地位的独立。独立董事由股东大会选举产生，不是由大股东委派或推荐，也不是公司雇佣的经营管理人员，他们代表公司全体股东和公司整体利益，不能与公司、公司的内部人、大股东存在任何影响其作出独立客观判断的关系。二是观点独立。独立董事以超然的地位，履行自己的职责，监督高层管理人员，监督董事会和执行董事的表现，确保其遵守最佳行为准则。另外，独立董事就公司的发展战略、业绩、资源、主要人员任命和操守标准、薪酬等问题作出独立判断。除此之外，独立董事还可以通过参与董事会下设的各种专门委员会（如审计委员会、提名委员会、薪酬委员会等）扮演专家顾问的角色，这些委员会的存在是其独立性的重要指标。纽约证券交易所要求所有挂牌的国内上市公司拥有一个完全由独立董事组成的审计委员会；美国证券交易所也建议国内上市公司设立审计委员会，并至少拥有两名独立董事；纳斯达克则要求挂牌的国内上市公司拥有一个多数成员为独立董事的审计委员会。
  利益相关者治理与商业银行监事会职能有效发挥
  我国在经济体制转轨过程中形成了独特的公司治理结构，既有设置在董事会内部的独立董事，又有独立于董事会的监事会。监事会职能的有效发挥可以完善利益相关者激励约束机制，从而达成公司整体利益最大化的目标。但是，许多学者认为，相较于德国拥有相对决策权的监事会，以及美国的独立董事制度，我国的监事会远没有发挥其应有职能。
  一般认为，监事会是根据公司法的规定而依法设立的对董事会及其成员和经理层行使监督职能的公司专门监督机构。从我国《公司法》来看，监事会是由股东大会或员工大会选举产生的独立行使监督公司业务执行状况、财务状况和其他公司重大事务权力的股份公司的法定必设专门监督机关。从监事会的性质来看，监事会是公司内部的监督机构，对董事会及其成员、经理和其他高级管理人员的职务行为行使监督权；从监事会的权利来源来看，监事会是投资者监督权的执行主体之一。
  在我国商业银行的公司治理机制中，监事会的作用无疑不仅仅是代表投资者，对董事会及其成员、经理和其他高级管理人员进行传统意义上的监督，而要更多地体现对存款人等重要利益相关者权利的尊重和保护，并反映我国社会主义市场经济体制的一系列特征要求，维护整个金融体系的稳健。这也决定了我国商业银行监事会及其作用发挥机制的重要性和复杂性，意味着需要有更加明确的制度安排和条件保障，才能更好支持监事会在商业银行公司治理中有效发挥作用。
  增强职权，优化结构。鉴于商业银行经营特殊性，其股东和管理层天然存在机会主义倾向，应赋予监事会对董事会更大的监督权。商业银行监事会应主要由股东代表、职工代表、有关专家以及可以代表普通存款人利益的相关人员组成，直接受股东大会的领导，并直接向其负责，对银行的经营活动、财务状况、董事会成员行为进行监督，从而与董事会相互制衡。同时，相关法律法规或监管规则明确赋予监事会更多的职能职责，包括聘任和解聘董事和经理、监督董事会的决策行为、对部分监事的提名权、代表银行起诉违法董事和高级管理人员、审核董事会报送的财务报告并提交股东大会审议等。另外，也要加强对监事会成员的履职考核，压实监督责任，研究探索对监事会的监管处罚。
  约束管理层，防范道德风险。商业银行的高杠杆属性导致管理层更容易产生道德风险。国内外众多案例均表明，商业银行管理层在股东利益最大化目标指引下，有可能采取激进的业务模式，侵害其他相关者利益和金融安全稳定，造成系统性风险的累积甚至爆发。尤其是在我国社会主义市场经济体制下，商业银行公司治理中坚持和加强党的领导与传统意义上的董事会决策机制有了较好的解决方案，监事会机制也要充分体现我国社会主义市场经济体制的相关特征，制定和充实与加强党的领导相适应的监督机制，而不仅仅是照搬国外的理论和经验做法。同时，还可以考虑体现外部治理的约束作用，特别是对于中小型商业银行，可通过加强存款保险制度、外部监督管理机制在公司内部治理中的监督约束作用，如由存款保险基金和金融监管部门派驻参与监事会等，增强监督力度。
  保护利益相关者权益，强化社会责任约束。2010年国际清算银行（BIS）修订的《加强银行公司治理》中新增了对商业银行企业价值准则、社会责任等方面的要求。同时，经合组织和巴塞尔委员会还强调商业银行公司治理要关注和保护存款人、银行雇员等利益相关者的权利，实现多个利益主体的共同发展。2013年7月下旬，银监会印发了《商业银行公司治理指引》，其一大原则是与国际最佳实践同步，明确提出商业银行的公司治理应履行对存款人、雇员等的权利保护责任，利益相关者治理也成为公司治理的重要组成部分。考虑到银行经营的特殊性，监事会应监督并增加董事会成员中中小股东、独立董事、专家学者的比重，强化银行对公众的信息披露，保护普通存款人等重要利益相关者的权利。同时，更多关注社会责任理念，加强对董事会相关决策的引导和监督，鼓励公司披露有关商业伦理、环境保护、可持续发展等公共领域的承诺，切实承担社会责任。

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