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杨东霞 韩洁 王俏 田雨 刘怡（农业农村部管理干部学院） 1 序言
从当前国际情况看，粮食损耗和食物浪费现象普遍存在。据估计，每年全部食物产出中有1/3，即相当于13亿吨、价值1万亿美元的食物由于运输和收获不当变质，或在消费者和零售商的垃圾桶中腐烂。值得关注的是，粮食损耗和食物浪费不仅代表食物自身的损失，还意味着在生产和制造这些食物过程中所投入的各种资源（水、土地等）的无效消耗以及温室气体的额外排放对环境的负面影响。此外，联合国经济社会事务部2020年7月发布的《2020年可持续发展目标报告》预测，全球有7100万人重返极端贫困，遭受严重粮食不安全困扰的人数不断增加，减贫和发展问题仍然占据突出位置。严重的粮食损耗和食物浪费无益于世界减贫目标的实现。开展减少粮食损耗和反对食物浪费的行动对全人类的可持续发展意义重大。
在国内研究层面，国内外复杂的环境对国家粮食安全战略提出了新要求。赵伟洪分析了新中国保障粮食安全的政策演变；竹立家对习近平总书记关于制止餐饮浪费行为的重要指示精神进行了研究，强调要从国家战略的高度深刻认识，粮食安全观的内涵和外延进一步丰富，对中国食物自给状况与保障需求研究也表明了反对食物浪费的重要意义。陈竹君进一步梳理了餐饮浪费问题的主要场景构成及治理现状，认为人的错误观念和认知是造成餐饮浪费的一个重要原因；樊琦和刘梦芸则从消费环节分析了制止粮食浪费的治理对策，多环节多视角的引入不断丰富相关研究领域。学术界在宏观层面对于反对食物浪费的认识趋于统一，减少食物损失和浪费问题的研究受到管理学、经济学、法学等众多领域的关注。
现阶段研究重点聚焦在相关概念的基本界定、理论与方法探析等基础研究领域，试图明确粮食与食物、损失与浪费、食物浪费与食物损失等相关概念范畴与差异，进一步明确研究对象，搭建国内研究与国外研究的交流平台。部分学者将研究重心转向区域性研究或个案研究。张丹等以北京市餐饮食物浪费问题为切入点，探讨了食物浪费对碳排放的影响；李云云等就高原旅游城市旅游者食物消费特征及其影响因素进行了探讨；江金启等从家庭的微观层面探讨了影响食物浪费的四大因素；李丰等则聚焦中国农村地区的食物影响因素研究；何瑞英等在综合分析中国的食物损失与浪费研究的基础上，发现国内食物损失与浪费数据库存在很大的不确定性。实证研究的范畴仍需扩展。综合而言，现有学术界研究对于反对食物浪费高度关注，基于实践调研和数据分析总结了造成食物浪费的影响因素，但对于如何采取有效方式减少食物浪费仍缺乏宏观层面的制度性研究，突出表现为反对食物浪费相关法律等制度性研究严重缺失。
目前，中国主要在《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国消费者权益保护法》中对反对粮食浪费作出了原则性规定，并通过出台《党政机关厉行节约反对浪费条例》《餐饮业经营管理办法（试行）》等专门性法规及规范性文件进行调整。但权利义务主体范围较窄、法律规范效力层级较低、法律责任不严，减少粮食损耗和反对食物浪费的法律体系仍有待完善。本文梳理和总结了国外减少粮食损耗和反对食物浪费在宏观制度上的经验做法，特别是立法领域的研究共识，弥补了当前学术界在宏观制度性研究的空缺，创新和扩展了减少粮食损耗和反对食物浪费的理念与认识，为粮食保障和反对食物浪费等相关立法提供了理论支撑和研究基础。研究认为中国应尽快制定减少粮食损耗和反对食物浪费的国家战略，制定修改相关法律法规，大力推动技术革新，加大研究及资金扶持力度，采取加强宣传教育等措施倡导社会共治，为反对食物浪费提供实践依据。但受限于现有研究基础，对于国外相关宏观性制度措施如何与中国现有体制机制融合与发展的研究思考仍有所欠缺，有待进一步研究。
2 国际基本做法
以联合国粮农组织为代表的国际组织和以美国为代表的发达国家，基于食物的可食用性都倾向于整合食物损失（food loss）和食物浪费（food wasted）两个概念，采用“食物损失和浪费”（food loss and wasted）的统一表述，以完整描述食物链中任何环节的可食用食物质量的减少。本文综合国内外学术界研究共识认为，粮食损耗是指粮食在生产、储藏、加工等环节由于技术设施落后、储存条件不足所引起的粮食损坏或变质，导致产生的粮食数量的减损；食物浪费则是在食物分配环节、消费环节以及消费后环节，由于不当的储存、过度订购和剔除有缺陷的产品，以及相关主体的消费行为所导致的可食用食物质量的减少。
从国际上看，反对食物浪费源起2015年9月25日联合国大会通过的《2030年可持续发展议程》，它指出“食品损失问题已经成为一个重要的国际问题”。2015年9月25日，联合国可持续发展峰会在纽约总部召开，联合国193个成员国在峰会上正式通过17个可持续发展目标。其中第12项目标为，“确保可持续消费和生产模式，而可持续消费和生产面临的一个重大挑战就是食物浪费问题”。此次峰会各成员国之间达成共识，即到2030年将食物浪费量减少至2015年的一半。
2.1 美国
美国每年食物总量的40%，价值近1610亿美元的食物被浪费。大约21%的农业用水、20%的农田和化肥用于生产作为垃圾掩埋的食物，加之食物掩埋腐烂时产生甲烷等温室气体，食物浪费对美国经济和资源环境构成严重威胁。与此同时，美国仍有4220万人，包含1310万名儿童存在供给不足的食物安全问题，与严重的食物浪费形成鲜明反差。
2011年美国农业部（USDA）、环保署（EPA）和食品药品监督管理局（FDA）三方针对减少食物浪费采取联合行动，包括创新科研、社区投资、教育展览、自愿计划、公司合作、技术援助、工具开发、活动参与以及政策讨论等。三方联合建立食品供应链共享网络平台，在平台上宣传、普及减少食物浪费的重要意义以及制作一些动画，更高效地向全美普及有效减少食物浪费的方法；提出食品可持续利用的理念，以“倒金字塔”形式为食物划分等级，促进食品的可回收利用，其将食品回收划分为六个等级（图1）；农业部开展“厨余垃圾”行动；联合慈善部门开展食品捐赠。针对粮食生产端的农户提供农场仓储设施贷款计划（Farm Storage Facility Loan Program，FSFL）、增值生产者补助计划（Value Added Producer Grant，VAPG）等技术和财政支持，鼓励农户升级存储设施、创造增值产品，减少粮食损失和浪费。美国农业部农业研究服务机构（ARS）通过与行业和学术合作伙伴进行合作研究，以减少新鲜食品变质的新技术以及在食品加工设施中利用废料开发新产品等技术创新减少食物垃圾的产生，降低了食物垃圾处理成本，促进了更多企业、组织和家庭参与到食物垃圾循环再利用之中。
2015年9月，美国农业部和环保署共同宣布了美国有史以来的首个减少食物损失和浪费的国家目标，以保障食物安全、保护自然资源为目标，呼吁到2030年减少50％的食品浪费。
2020年12月17日，美国农业部、环保署与食药管理局共同续签了减少食物损失和浪费的协议。该协议旨在进一步加强协作，共同致力于减少粮食减损和食物浪费工作。协议列出了六个重点推进的方面：①加强机构间的协调。②加强对消费者的教育和宣传。③加强对粮食损失和废物计量的协调和指导。④澄清和交流有关食品安全、食品日期标签和食品捐赠的信息。⑤与私营企业合作，减少整个供应链的食品损失和浪费。⑥鼓励联邦机构在各自的设施内减少食物浪费。
美国政府现阶段并未就减少粮食浪费设定专门性法律，而是通过以慈善捐赠为目的的相关法律法规鼓励食物捐赠行为，促进食物再利用，以间接实现减少食物浪费的国家目标。《比尔·爱默生慈善食品捐赠法案》（Bill Emerson Good Samaritan Food Donation Act）规定，尽管捐赠者捐赠给非营利组织的食品不能满足国家、州和地方政府关于食品标签等食品安全的需求，但符合特定要求时，捐赠者和非营利性组织不会被追溯民事和刑事责任。通过法律设置的豁免制度，使捐赠者免受民事或刑事责任的责难，从而促进食物捐赠行为。《美国国内税收法典》（Internal Revenue Code）、《PATH法案》（Protecting Americans from Tax Hikes Act）通过税费优惠措施鼓励企业向有资质的、为贫困人口提供服务的非营利组织捐赠健康安全的食品。《美国联邦食品捐赠法》（The U.S. Federal Food Donation Act）鼓励联邦机构和承包商向符合条件的非营利组织捐赠多余的、健康的食品给缺乏食品保障的人群。
为防止消费者和零售商对于食品标签上日期的错误认识而造成食物浪费，美国农业部食品安全检验局（FSIS）发布了《食物日期说明书》，明确除婴幼儿配方奶粉外，市场现行的标签日期主要为最佳食用日期，而食物在家庭储存过程中，即使超过标识日期但并未变质的情况下仍是安全和健康的；同时，呼吁食品制造商和零售商使用“最佳食用日期”（Best if Used By），减少消费者因产品标签困惑而导致的没有变质的安全食物被抛弃的现象。
为号召社会各类主体的参与，培养食物供应链各类生产经营主体节约食物的意识，美国农业部和环保署共同推出以政府为主导的“美国减少食物垃圾挑战”（The U.S. Food Waste Challenge）和“食物回收挑战”（Food Recovery Challenge），配合相应的优惠措施和提供技术指导。而后，以供应链市场主体作为该项活动的主体，继续组织“2030美国反对食物浪费运动”（U.S. Food Loss and Waste 2030 Champions）。
2.2 欧盟
欧盟在减少粮食损耗与反对食物浪费方面主要发挥宏观指导作用。为提高资源利用率、实现可持续发展，欧盟针对废弃物预防与再循环颁布了法规，建立了相关计划与战略目标。
欧盟委员会早在2008年就颁布了《废弃物处置条例》（Waste Framework Directive）（下称《条例》），要求欧盟成员国正确处置废弃物并建立废弃物预防机制（Waste Prevention Programmes）。虽然该《条例》中关于废弃物预防的规定主要针对城市垃圾，但由于食物浪费或自然腐败造成的食品垃圾构成城市垃圾的组成部分，因此相关法律条文同样适用于食品垃圾的预防，以减少食物浪费。根据《条例》，欧盟将预防食物浪费和处理食品垃圾分为四个等级，即预防、循环、回收、填埋（图2）。在预防阶段，食物首先可以选择再次分配，发放给有需要的社会大众，之后可以作为动物饲料进行利用，在这个阶段的食物仍属于可供人或动物利用的状态。而在循环、回收和填埋阶段，食物则变成废弃物或食品垃圾，用于自然微生物分解、焚烧或者物理填埋，处于这三个阶段的食物均是不可供人或动物利用的状态。《条例》的颁布为欧盟各成员国在预防食物浪费和处置食品垃圾的国内立法上提供了原则性指引。
由于欧盟各成员国粮食损耗与食物浪费的情况不同，各自对减少粮食损耗和反对食物浪费问题的认知上存在一定的差异，立法与政策制定也有区别。因此，欧盟在提供宏观性政策指导的基础上，借助相关战略与计划的制定，强化各成员国对减少粮食损耗与反对食物浪费重要性的认识，统一行动步调。其中较有影响的，一是FUSIONS（Food Use for Social Innovation by Optimising Waste Prevention Strategies），意即“创新食物利用理念，完善食品废弃物预防机制”，该计划在界定粮食损耗、食物浪费概念的基础上，评估了损耗与浪费现状，制定了阶段性指标，建立了信息共享机制；二是可持续食物供给计划（Sustainable Food），该计划认为食物的生产和消费不仅要考虑社会大众的需求，还要考虑生产和消费食物的过程中对生态环境、自然资源产生的影响。
2.3 法国
据统计，法国每年浪费食物1000万吨，其中在外就餐浪费食物约占40%。法国官方报告称，食物浪费现象贯穿整个生产和消费链条。对此，法国政府采用立法手段，明确国家目标，规范生产和消费链条上的浪费行为。
为最大限度地将食物浪费遏制在最前端，2016年法国政府颁布了《反食物浪费法》，明确了供应链环节各主体之间的共同责任，规定防止食物浪费需要遵循食品生产商、加工商和经销商、消费者和协会共同协作的原则，应当遵循优先顺位：第一顺位为防止食物浪费；第二顺位为通过捐赠或加工的方式，使用适合人类消费的未售产品；第三顺位为动物饲料的回收利用；第四顺位为为了在农业上使用或能源利用，采用甲烷化的方式进行堆肥。该法同时规定了防止食物浪费的事前措施，包括培训所有行为者并提高其认识，调动地方行为者，定期与消费者沟通等。此外，法律设置了集体餐饮经营者的预估义务，即集体餐饮经营者应当对产品的供应量进行估算，对浪费的食品数量和费用进行预先判断。
为减少消费环节的浪费，法国议会2018年在《反对食物浪费法》基础上，通过了《农业和食品法》修正案，规定从2021年7月1日起，全法所有餐厅必须向顾客提供可回收或可重复利用的打包盒，让顾客将吃不完的食品打包带回家。虽然该法令还未正式实施，但法国许多城市的餐馆已经开始提供打包盒。
2020年年初，法国通过了《循环经济法》，将反对食物浪费的目标分为两个阶段：到2025年，把食物配送和商业餐饮环节中的浪费降到2015年的一半；到2030年，将食物消费、生产和加工环节中的浪费降到2025年的一半。为更好地进行食品库存管理，以减少库存环节的浪费，该法同时强化了与反对食物浪费相关的措施，如年营业额超过5000万欧元的食品批发商不得销毁未售出的食物，并有捐赠食物的义务。政府将对执行情况和捐赠食物的质量进行监控和检查，并加大处罚力度。商家若违规，将面临罚款，处罚额和浪费食物的数量成正比，最高可达上一会计年度营业额的千分之一。该法律还要求商家分清“最佳食用期限”与“最长食用期限”的区别，要在标签上明示消费者，部分食品虽然超过最佳食用期限，但仍可食用。
2.4 日本
据统计，日本每年食物浪费量643万吨，相当于2016年世界粮食计划署（WFP）粮食援助量（约380万吨）的1.7倍。日本每年人均食品浪费量为51千克，每天废弃约1760辆大型（10吨）卡车量重的食品，食品浪费现象不容忽视。与此同时，市町村及特别地方公共团体处理一般废弃物所需的经费约为2兆日元/年，垃圾处理成本消耗极大；每7名儿童中就有1名处于严重贫困状态，儿童贫困指数较高。为此，日本政府设立多种制度措施治理食物浪费问题，以实现可持续发展目标。
日本制定了关于循环利用等实施率的目标（到2024年）：食品制造业95%、食品批发业75%、食品零售业60%、外卖餐饮业50%。
日本为协同中央政府、地方政府、经营者、消费者等多元主体，将促进削减食品浪费作为一项国民运动，于2019年5月24日通过了《关于促进食品减损的法律》［2019年（令和元年）第19号法］。该法规定了与削减食品浪费有关的中央政府、地方政府的责任和义务，以及中央和地方政府在执行《有关促进再生利用食品循环资源的法律》等法律、实施防止产生食品废弃物的措施时，应当贯彻本法的目的和内容，以促进削减食物浪费。该法规定每年10月为削减食品浪费月，该月的30日为削减食品浪费日，规定政府应当采取必要的财政措施和其他必要措施，以保障有关削减食品浪费措施的实施。该法的基本方针规定都道府县、市町村应当制定适用于本区域范围内的促进削减食品浪费计划。该法对教育和学习的振兴、普及和发展，以及支持食品经营者的努力、表彰、实况调查、情报收集和提供、支持提供未食用食品的活动等基本施策做了规定。该法还规定内阁设置促进削减食品浪费会议为特别机关，负责草拟基本方针的提案，审议有关削减食品浪费的重要事项和促进削减食品浪费的政策的实施。在此基础上，日本进一步制定了《关于促进食品减损的基本政策》［2020年（令和二年）3月31日内阁会议决定］。
日本经济产业省与气象协会进行合作，使用气象信息等手段减少食品浪费等方面的供应链浪费，实施“通过提高需求预测精准度、共享化的节能物流项目”，通过共享需求预测情况，实现食品零浪费和减少最终库存。
《关于促进食品减损的基本政策》规定媒体、消费者组织、非营利组织等要开展积极的宣传和教育活动，以增加履行促进食物减损行为的消费者和企业的数量。为了鼓励公民从自身立场出发，自愿采取减少食品损失的措施，国家和地方政府应在推行饮食教育的同时，加强宣传教育并提高公众认知，使公民深入理解食品损失的重要性并加强公民对食品损失的关注度。与此同时，还应向消费者及企业提供所需信息，以执行促进食品减损中所要求的角色和行为。日本将继续开展一项名为“无食物损失”（No-Foodloss Projrct）的全民运动，以减少食品损失，并谋求与日本全国外出就餐光盘行动网络委员会等的合作。
2.5 澳大利亚
澳大利亚政府在应对粮食损耗和食物浪费方面有着明确的定位和作用，负责制定减少粮食损耗与反对食物浪费的各种计划、政策，指导、支持和鼓励各州与地方政府共同致力于实现上述计划和政策。与此同时，澳大利亚政府非常重视食物垃圾在全国层面的回收利用情况，注意收集地方政府与各州的相关数据。
澳大利亚作为联合国成员国，自2015年联合国峰会达成确保可持续消费和生产模式的目标后，其在国内迅速启动了减少粮食损耗和反对食物浪费的计划，争取在2030年前将食物浪费的总量降低至2015年总量的一半。
此前，澳大利亚政府一直没有出台相关法律。直至2020年8月27日，澳大利亚政府将具有里程碑意义的《再利用和废弃物预防法案（草案）》（Recycling and Waste Reduction Bill 2020）提交国会审议，并希望法案的通过可以确保澳大利亚积极履行减少粮食损耗和食物浪费的义务。该法案将针对澳大利亚废弃物管理和再利用提供一个整体框架，以管理和规制未来整个澳大利亚的废弃物。法案一旦通过，澳大利亚联邦以及澳大利亚与其他国家签署的关于废弃塑料、纸张、玻璃、橡胶、食物垃圾的出口禁令会被严格执行。法案的通过将带来废弃物相关行业的改革，提高资源的再利用率，长远来看可以影响回收利用行业并增加就业。
澳大利亚政府出台了“国家食物节约战略”（National Food Waste Strategy）、“食物节约改革”（Roadmap）、“国家食物节约行动计划”（National Waste Action Plan），为食物供应链各环节上的食品企业提供了减少食物浪费的平台。不管是战略还是行动计划，它们都旨在将食物进行合理分配，提高食物利用率，减少食物浪费。
3 国际经验总结和特点
根据对上述国家和地区减少粮食损耗和反对食物浪费基本做法的梳理，可以看出，这些国家和地区在减少粮食损耗和反对食物浪费这一问题上表现出战略目标明确、坚持法治引领、注重技术创新、推进社会共治、重视宣传教育的特点。
3.1 战略目标明确
2015年，联合国峰会通过《2030年可持续发展议程》，达成确保可持续消费和生产模式的目标，明确到2030年将食物浪费量减少至2015年的一半。对此，美国、法国、日本、澳大利亚作为成员国，结合各自国情制定了相关战略计划。美国2015年制定了减少食物损失和浪费的国家目标，明确到2030年减少50％的食品浪费。法国则分两步走，到2025年将食物配送和商业餐饮环节中的浪费降到2025年的一半，到2030年将食物消费、生产和加工环节的浪费降到2025年的一半。日本制定了关于循环利用实施率的目标，明确了到2024年与食品有关行业实施率的占比。澳大利亚制定了“国家食物节约战略”“食物节约改革”“国家食物节约行动计划”等专门性战略计划。
3.2 坚持法治引领
上述国家和地区在认同联合国制定的减少食物浪费目标的同时，非常重视通过国内法律法规的制定与实施，引领和推动减少食物浪费，积极履行成员国义务。纵观其在减少食物浪费方面的立法，大致可以分为一般立法和专门立法两种模式。前者以欧盟、澳大利亚等国家和地区为代表，后者以法国、日本等国家为代表。无论是一般立法还是专门立法，它们都在下述五个方面发挥着重要作用。
3.2.1 明确责任与义务
上述国家和地区在制定减少食物浪费战略目标的同时，出台相关法律明确了各方的权利与义务。例如，为了预防废弃物产生与加强废弃物的再利用，欧盟《废弃物处置条例》要求各成员国采取立法手段或其他手段明确政府在减少食物浪费层面的责任与义务。同时对食物供应链各环节上的食品企业与消费者提出要求，各方主体应根据法律规定承担各自在减少食物浪费层面的责任，从而确保战略目标的实现。
3.2.2 通过立法明确建立食物再分配和利用体系
食物再分配和利用体系一般分为预防、循环、回收、填埋四个处置等级。美国在这方面专门出台了《比尔·爱默生慈善食品捐赠法案》《美国国内税收法典》《美国联邦食品捐赠法》等法律，通过慈善捐赠鼓励食物的再分配行为，促进食物再利用以间接实现减少食物浪费的国家目标。与美国类似，欧盟在立法中确立了食物再分配和利用体系，并且十分看重预防阶段，同时如若食物状态已不再适合再次分配，它们将依法陆续进入循环、回收与填埋阶段。
3.2.3 通过立法统一食品标签标注内容
在国外，食品加工商往往会在食品包装上张贴“最佳赏味期限”（Best Before）标识。最佳赏味期限指的是食品风味的最佳期限，但过了最佳赏味期限的食物仍可正常食用，并不代表变质；而“保质期”（Used By）则是指食物已经有可能变质，且食用会损害健康的日期。美国农业部食品安全检验局（FSIS）发布的《食物日期说明书》规定，除婴幼儿配方奶粉外，市场现行的标签日期主要为最佳食用日期，而食物在家庭储存过程中即使超过标识日期但并未变质的情况下仍是安全和健康的；同时，呼吁食品制造商和零售商使用“最佳食用日期”（Best if Used By），减少消费者因对产品标签的困惑而导致的食物浪费现象。2020年年初，法国《循环经济法》正式颁行，要求食品制造商了解“最佳食用期限”与“最长食用期限”的区别，并且在标签上明示消费者，部分食品虽然超过最佳食用期限，若未变质则仍可食用。
3.2.4 宣传教育法制化
为预防与减少食物浪费，上述国家和地区十分重视通过法律制度强化反对食物浪费的教育与培训机制。为鼓励社会大众从自身立场出发，自愿采取减少食物浪费的措施，日本根据《关于促进食品减损的法律》制定了《关于促进食品减损的基本政策》，规定国家和地方政府应在推行饮食教育的同时，加强宣传教育并提高公众认知，使公民深入理解反对食物浪费的重要性并加强公民对食物浪费的关注度。该政策一方面通过宣传材料为消费者列出减少食物浪费的要点，在日常生活中向消费者宣传可以自觉践行的内容，帮助减少家庭食物浪费；另一方面专门设立减少食品损失月（每年10月）和减少食品损失日（每年10月30日），落实各项措施，提高公众认识，营造减少食物浪费的社会氛围。法国《反对食物浪费法》规定，应定期开展关于减少食物浪费的教育与培训，提高所有参与者的认知，充分调动参与者的积极性。
3.2.5 设立专门机构
为更好完成减少食物浪费目标，有的国家根据法律规定设立了专门机构，领导和推动该国反对食物浪费的工作。美国依据相关法律，在农业部内设了食物再利用办公室（Office of Food Recovery），主导在减少食物浪费方面的联邦项目、消费者宣传教育活动，并要求农业部持续关注食物捐赠的研究。日本《关于促进食品减损的法律》规定内阁设置促进削减食物浪费会议为特别机关，负责草拟基本方针的提案，审议有关削减食物浪费的重要事项和促进削减食物浪费的政策的实施。
3.3 注重技术创新
3.3.1 鼓励生产主体提高粮食储存和加工技术
生产技术、储存技术、加工技术等科学技术的升级与改造是世界范围内减少粮食损耗的普遍性共识。美国政府长期以来高度重视科学技术的创新与实践应用，鼓励农户升级存储设施，延长粮食产业链，创造增值产品，并通过农场仓储设施贷款计划和增值生产者补助计划为农户提供技术和金融支持。以美国为代表的国家通过对粮食生产主体在储存、加工等环节的科学技术手段的提升，将粮食损耗率控制在1%～2%。
3.3.2 创设食物再分配和利用体系
鉴于食物浪费行为已经成为一种普遍现象，上述国家和地区基于资源环境的可持续以及循环经济概念，建立食物再分配和利用体系，有效减少食物浪费。美国建立了减少多余食物、捐赠或供给饥饿人群、喂养动物、再生资源等工业用途、堆肥、堆填（焚烧）六个层级的食物回收层级结构，建议相关主体根据该结构的不同层次依序分配和利用食物。欧盟成立了预防、循环、回收、填埋四个层级的食物再分配和利用体系，减少食物浪费的同时，通过最大化利用食物垃圾的方式减少对自然资源和生态环境造成的伤害。美国、法国作为发达国家，基于自身经济社会发展水平，对于食物浪费问题的认识重点并不局限在粮食安全和食物基本供给保障的层面，而是更加关注食物浪费导致的资源损失和可持续发展问题。
3.3.3 创新食物垃圾处理技术
食物垃圾处理技术能够“变废为宝”，将食物垃圾转化为能源、燃料和肥料，从而实现资源的可循环。欧盟及其成员国长期探索食物垃圾向能源、燃料、肥料的转换技术，通过食物垃圾与园林垃圾混合制成肥料，集中焚烧转变热能，厌氧环境下由微生物分解产生沼气等多种食物垃圾的处理技术，实现了食物垃圾利用效率的最大化。美国政府则更专注于探索减少食品新鲜变质的新技术，并在食品加工设施中利用废料开发新产品，力图在实现减少食物垃圾的同时，降低食物垃圾的处理成本，以鼓励更多的食物垃圾生产者能够参与到食物再分配和利用体系之中。
3.3.4 探索食品供应链共享与预测信息技术
除粮食生产环节、食物分配环节和食物垃圾处理环节等关键性环节的技术革新外，日本通过使用气象信息等数据的应用，探索减少食物供应链上的浪费。日本政府通过共享需求预测情况，试行将“预估生产”转换为“订单生产”，从而实现食品零浪费。配合精准度高的需求预测，减少供应链主体库存积压导致的食物浪费。
3.4 推进社会共治
减少粮食损耗和反对食物浪费有益于粮食安全的保障、资源环境的可持续发展等公共目标的实现，需要政府、公众以及各类组织的共同参与和配合，上述国家和地区纷纷尝试多主体共同参与的社会共治模式，形成了两种主要模式。
一是以美国、澳大利亚为代表的国家采用政府主导、食物供应链各类主体参与模式。通过政府出台相应的行动计划或主办相关活动、推广相应改革举措等措施，培养供应链主体在减少粮食损耗、反对食物浪费方面的思想意识、处置技术和处理能力的提升，将其从治理的规制主体发展成为实现治理目标的协同治理主体。美国食物供应链相关主体积极的行为措施和超前的理念意识使得政府逐渐退出治理的主体地位，转向支持相关供应链主体自发形成的反对食物浪费的相关行为。
二是以欧盟、法国、日本为代表的国家和地区采取包含政府、食物供应链相关主体、公众在内的全社会成员共同参与模式。法国通过立法的形式明确了供应链环节各主体之间的共同责任，并规定食品生产商、加工商和经销商、消费者和协会共同协作原则。日本在法律法规和政策文件中规定了政府、媒体、消费者、各类企业、非营利组织的角色和行为。该模式通过旨在全社会范围内宣传减少粮食损耗、反对食物浪费的理念与原则，鼓励社会各类主体在反对食物浪费的行动中履行义务、承担责任。
两种模式是上述国家和地区结合本国和本地区的食物消费行为和基本价值观念，以国家战略目标为指引，所作出的因地制宜的选择。
3.5 重视宣传教育
上述国家和地区高度重视宣传教育，普及相关法律和技术知识，培养社会共治理念，提高减少粮食损耗和反对食物浪费的成效。日本的经验表明，中央政府与地方政府、经营者、消费者等多元主体开展互动，尤其借助行业及民众力量开展宣传活动，是推动减少食物浪费的有效方式，易产生较大社会反响。日本一方面通过宣传材料为消费者列出减少食品损失的要点，在日常生活中向消费者传播可以自觉践行的内容，帮助减少家庭食品损失；另一方面专门设立减少食品损失月和减少食品损失日，提高公众认识，营造减少食物损耗的社会氛围。此外，日本还将减少食品浪费内容纳入学校课程，并由学校结合实际为学生提供个性化的午餐指导，引导学生自小养成厉行节约、反对浪费的良好习惯。法国则通过定期开展关于减少粮食损耗与反对食物浪费的教育与培训，提高所有参与者的认知，充分调动参与者的积极性。
4 启示
中国作为联合国的成员国，应当尽快落实《2030年可持续发展议程》的国内战略转化，以彰显中国在粮食安全、资源可持续、减贫等世界共性领域与问题上的大国担当，倡导社会共治，呼吁全社会树立反对粮食浪费的理念与基本原则。
4.1 制定修订相关法律法规
目前，中国减少粮食损耗和反对食品浪费的法律体系尚不健全，《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国农业法》虽然从原则上对减少粮食损耗和反对食品浪费的行为进行了规定，但落实这些原则的相关法律法规所规范的权利义务主体范围较窄、法律规范效力层级较低、法律责任威慑力不强。建议借鉴上述国家和地区在反对食物浪费立法方面的经验，结合中国实际情况，从以下几个方面制定或修订相关法律法规。一是要认清中国食物浪费的现状。法律法规的制定或修订，一定是根据现实情况采取的行动。结合联合国关于减少食物浪费的总目标，认清中国食物浪费的现实情况，制定符合中国国情的法律法规。在这方面欧盟各成员国的立法就是很好的例证。虽然欧盟层面出台了《废弃物处置条例》，提出了减少食物浪费的目标，但各成员国可根据国内食物浪费的实际情况在与欧盟法律一致的情况下制定本国法律，做到原则一致，做法各有千秋。二是要明确各方主体的责任与义务。实现减少食物浪费的总目标，需要各方主体各司其职，通力配合。制定反对食物浪费的相关法律，首先要明确参与各方的职责，包括政府、社会组织、食品制造商、消费者等。上述国家在此方面均有较为成熟的做法，值得研究、借鉴。三是注意法律之间的协调一致。考虑到《中华人民共和国反食品浪费法》刚刚出台，《中华人民共和国粮食安全保障法》正在加快制定，两部法律之间很可能存在紧密的联系，要注意相关内容的协调一致，确保出台的法律与现有法律不冲突、不矛盾，提高立法效率。四是要分阶段采取不同立法措施。建议中国相关立法针对减少粮食损耗和反对食物浪费的不同阶段采取不同措施，并且通过事前的预防性措施、事中的监管性措施和事后的惩罚性措施来实现立法目标。例如，反对食物浪费的事前预防性措施包括提高供应链上各主体对食物浪费行为的认识并对其进行培训，鼓励其定期与消费者进行沟通。
4.2 推动技术革新
中国应当借鉴和学习他国在粮食生产、贮存、加工等方面的先进技术和手段，普及现代农业理念、技术与设施，提升粮食供应链各环节技术水平。一方面，应当关注到与美国等发达国家的粮食生产主体相比，小规模农户作为中国农村地区粮食主要生产者，在能力素质、观念认识等方面的不足使其无法迅速掌握农业现代化进程中的新的技术手段。可以考虑将家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体作为当前提高粮食生产、储存和加工技术升级改造的主体，通过示范与带动作用逐步实现粮食生产技术和设施的提升。另一方面，出台相关政策加强储粮基础设施建设，改善储粮条件，提高粮食存储质量。鼓励粮食企业改革新技术，推动新工艺，淘汰落后产能。
在可持续发展理念的引领下，借鉴欧美等国家和地区的经验，建立预防、循环、回收、填埋四个层级的食物再分配和利用体系。在食物的再分配利用上，最大化降低食物生产过剩，建立食物再分配的信息共享机制，提高效率。在食物的循环与利用层面，结合当前中国政府正在大力推行的包含厨余垃圾在内的垃圾分类政策，创新食物垃圾处理技术。此外，进一步探索食品供应链共享与预测技术，将更多主体以技术为链接点纳入食物再分配和利用体系。
4.3 加大研究及资金扶持力度
上述国家和地区在减少粮食损耗与反对食物浪费方面之所以能够积累丰富的经验，源于政府对该问题的重视和研究。而研究的过程需要资金的大力投入。例如，澳大利亚环境和能源部下设的国家环境科学研究项目获得37万澳元的资助，用于相关评价体系的研究。该评价体系能够科学、全面、客观地评价澳大利亚在减少食物浪费方面所取得的成绩，为下一步的行动方向提供建议。中国若要在减少食物浪费方面有进一步突破，深入的研究和资金的扶持是必不可少的。
4.4 加强宣传教育
建议国家和地方政府加大宣传力度，提高公众认知，深入理解节约粮食的重要意义，加强对减少粮食损耗和反对食物浪费的关注度。鼓励社会各方广泛开展并参与减少粮食损耗和反对食物浪费的各项行动。此外，还要注重节约“从娃娃抓起”，将相关内容纳入学校通识教育课程，引导学生自小养成厉行节约、反对浪费的良好习惯。
建议多部门联合发起倡议书、社会操作指南或生活守则，为消费者提供简单明了、可操作的行为指南，多角度地促进减少粮食损耗和反对食物浪费战略目标的实现。
正确认识标签有效期，借鉴美国、法国、日本等国家在食物标签上的探索尝试，向消费者普及食品标签“保质期”“有效期”等概念，区别消费安全与品质安全，避免对标签的错误认识而造成食物浪费。
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发表于 2021-6-22 15:30:31
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